食物系统韧性视角下的城市区域耕地利用再地化转型

李文博，闫卓冉，张英男，祝元丽，刘蜀涵，李冬梅

（1.东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110169；2.辽宁省自然资源土地保护与利用重点实验室，辽宁 沈阳 110169；3.辽宁土地利用与保护研究基地，辽宁 沈阳 110169；4.吉林大学地球科学学院，吉林 长春 130061；5.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058；6.中国矿业大学公共管理学院，江苏 徐州 221116；7.东北农业大学公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

韧性建设是实现城市人居环境安全、基础设施稳定、社会治理高效等高质量发展目标的重要保障，已成为中国现阶段推进新型城镇化战略的发展导向[1]。相关研究已从社会、经济、生态等子系统认知城市韧性内涵[1-2]。但食物作为人类生存最基本的需求，其所依赖的由生产到消费等环节所组成的系统却较少被纳入该研究领域[3]。近年来，自然灾害、突发公共卫生事件和贸易冲突对远程耦合食物系统产生巨大影响，农产品缺供、断供问题严重威胁着城市居民的食物和营养安全[4-6]。国际社会开始反思当下的全球化食物供应模式，强调应提升城市区域食物系统的抗冲击能力[7]。为降低气候变化和突发公共事件导致的脆弱性风险，中国2022—2023年中央一号文件也提出要稳定大中型城市常年菜地保有量、构建多元化食物供给体系[8-9]。因此，为从中长期保障城市农产品供应安全，提升城市区域食物系统韧性势在必行。

历史上，哥伦布大交换与工业革命为农业全球化发展提供了物质和技术基础[10]。乌拉圭回合谈判协议签署后，资本主导的农业贸易全球化体系随之成型[11]，农产品供给端和需求端逐渐分离，打破了原本的在地化产销格局，表现出以虚拟土地贸易和远程耦合为特征的食物系统去地化发展趋势[12-13]。这种模式通过协调区域资源禀赋优势提高了农业生产效率[3,10]，满足了城市居民日益增长和多元化的膳食营养需求[13]。但去地化发展相应加剧了农业的生态环境负效应，如土壤退化、生物多样性下降以及碳排放增长[14-15]。在这一背景下，一些国家和地区呼吁缩短供应链以减小食物里程[14]，并提出替代性食物网络理念，建议通过调增农产品的本地供应比例以适应气候变化等不确定性风险[16]。此外，由于供给端和需求端的空间距离被拉长，其中任一环节受阻均可能造成农产品价格剧烈波动或是供应链突然中断，从而引发城市农产品供应危机[3-5]。鉴于此，城市区域食物系统韧性建设除稳固农产品流通链条外，还应适当推进食物系统再地化、重构都市—农业关系，而其中的核心问题是耕地利用再地化转型[13,17-18]。

然而在快速城镇化背景下，城乡二元土地结构相互冲突已成为惯性思维，城市及周边耕地资源稀缺且耕作环境不稳定[14-15]，与本埠乡村的联系日趋弱化[13]。国内外耕地资源调控与保护措施多以减缓城市侵占压力为目标[19-20]，仍缺乏有效理论和实践经验支撑耕地利用再地化转型。如今，中国城镇化已转入内部存量挖潜的高质量发展阶段[17,21]，保障城市居民的食物和营养安全是基本要求。相关领域的研究重点应从减缓城市侵占压力转向利用本地资源建设韧性食物系统。因此，本文在梳理城市区域食物系统韧性内涵与建设经验的基础上，基于市区、城郊、区域三方面探讨食物系统韧性视角下的耕地利用再地化转型瓶颈与途径，旨在为健全城市区域食物系统和农产品保供机制提供耕地规划和管理思路。

1 城市地区食物系统韧性与再地化内涵

1.1 城市区域食物系统韧性

城市区域（City-Region）是指以单个大都市或多个城市为中心，包含周边郊区及乡村腹地在内的功能地域，是适应全球化挑战、以某一具象活动为纽带的社会—经济组织单元[7]。与传统都市区和城市群相比，城市区域由“点”延伸至“面”，涵括所有可与城市核心产生关联的地域空间[14]。城市的食物供应往往受农业空间稀缺性限制，高密度的食物需求仍主要依赖与之关联的郊区和村域。因此，城市区域食物系统（City-Region Food Systems,CRFS）可被定义为一定城市区域涉及的食物生产、加工、流通与消费的全要素和全过程[18]。各要素的有机组合和循环流动使系统具备一定恢复能力[2]，因而城市区域食物系统韧性可界定为该系统各环节受冲击后恢复原状态或迅速通过新途径改善供需矛盾的能力。

《米兰城市食品政策公约》与《新城市议程》均呼吁对城市区域食物系统进行科学规划和治理，从而改善城市食物供给不足和分配不均的稀缺性矛盾[7,22-23]。在系统安全视角下，食物系统受短期冲击和长期压力的双重影响[24]。冲击是指流行病、贸易冲突等短期的、突发性的事件，也是挑战食物系统韧性的主要问题[24]。压力源自城市化、气候变化等长期的、缓变的不利因素[18,22]，可反馈食物系统的可持续性。长期压力决定了食物系统安全的基线水平[24]，但较少被直接纳入以应急管理为主的研究体系[24]。食物系统韧性还体现在稳健性、恢复力和适应性三方面[23-24]。其中，稳健性指可承受冲击的阈值。恢复力指事件发生后的系统复原能力，具体表现为冲击吸收能力和恢复时长。适应性指冲击过后以多种途径实现新的平衡状态（图1）。适当缩减食物系统的耦合距离可有效提升农产品保供能力，利用本地农业资源应对短期冲击；降低对外埠和进口农产品的依赖性则有利于减轻生产、运输过程的负外部效应[7,18]，缓解食物系统面临的长期压力。

图1 食物系统韧性理念图Fig.1 Resilience of food systems

1.2 食物系统的在地化、去地化与再地化

在工业与农业分化格局形成前，城乡互惠共生[25]，城市食物资源依赖于本地供给，尤其是对区位条件要求较高的易腐农副产品[18,23]，呈现出对本地耕地资源依赖性较强的在地化产销格局。如新中国成立初期，中国蔬菜生产基地布局以近郊为主、远郊为辅，采取就地生产和供应的产销方针[26]。改革开放后，快速城镇化发展造成城市周边耕地资源持续性流失，威胁城市的本地农副产品供应[19,27]。随之增长的务农机会成本和收益风险使耕地利用效率持续降低，甚至出现弃耕、撂荒现象[28]。但与此同时，肉、蛋、奶、蔬菜等农副产品生产却未能满足增长的城市人口和不断升级的食物消费结构，有效供应日益趋紧[29]。

为解决上述问题，一方面，农业部于1988年提出建设“菜篮子工程”，农副产品供应短缺状况在短期内得以改善，但也促使部分农产品进入基地化生产阶段[26,30]。另一方面，中国加入世贸组织后，本地小规模农产品零售模式受到国际市场冲击，农业生产行为趋同化[11-12]。本地单一的农业生产结构难以满足多元化的食物需求，一些大中城市的重要农产品愈发依赖于进口和外埠供给，表现出去地化发展趋势，如北京市2002—2019年蔬菜自给率由74%下降至10%左右[31]。这种去地化的产销格局虽然最大限度满足了城市发展对食物资源的需求，但也威胁着食物系统的长期可持续性[14]以及短期的恢复力与适应性[15]。

由人地关系再地化转型内涵[25]延伸至城市区域耕地利用，其再地化转型可理解为以都农融合、城乡共生为内核，通过科学规划耕地利用以引导形成农产品短供应链、提升本地自给能力。从去地化的食物系统到提出再地化转型，不仅受到中国粮食安全战略、城乡关系和农业发展理念转变的影响，也是适应目前国际局势转变的客观需要（图2）。城市区域耕地利用再地化旨在分散生产运输风险、缓解本地供需矛盾，通过构建区域农产品保供机制以提升应对短期冲击的能力，丰富农业经营方式以缓解食物系统面临的长期压力，从而达到建设韧性食物系统的目标[18,24]。但再地化并非回归传统的在地化自给模式，而是协调农产品产销关系，通过发挥地方资源优势促进食物系统的可持续发展。

图2 食物系统的在地化、去地化与再地化发展Fig.2 Localization,de-localization and relocalization of food systems

2 城市区域耕地利用再地化转型的国外经验与国内瓶颈

2.1 国外耕地利用再地化转型经验与不足

在农业全球化影响下，专业化生产造成的资源退化和浪费问题日益受到国际社会关注，环保意识和可持续发展理念的兴起促使多个国家的城市居民倾向于消费本地农产品[32]。20世纪90年代，为抵抗国际粮商推动的农业贸易全球化浪潮，拉美地区农民组织提出食物主权概念，强调食物生产分配过程的自主性，倡导再小农户化和替代性食物体系[12]。再地化的资本经营、知识重构和要素利用由此成为一种国际社会推崇的农业发展导向，陆续出现“食物域” “食物枢纽”等面向区域食物安全的地理学概念[18]，使食物从生产到消费的流通过程更加稳固。近年来，联合国粮农组织再次呼吁发展现代都市农业以加强食物自给率，建议将耕地资源视为城市发展要素纳入空间规划体系[18]。

目前，国外城市区域耕地利用再地化转型经验主要集中于三方面：首先，基于土地分离或共享框架以区划措施保障土地要素供给。如欧美地区的“城市绿带”规划模型[32]、农地储备区[33]以及非洲地区推行的城郊农林间作带[34]，旨在削弱城镇化影响从而为农业生产提供稳定耕作条件。其次，在城市发展过程中通过市政管理预留公地资源。结合廉价出租、税收减免等激励政策盘活本地农业土地要素以应对增量发展威胁。同时，制定政策引导城市居民消费本地农产品，通过需求管理促使耕地资源高效利用与农业空间优化[18]。最后，城市内部及周边废弃、闲置土地的再开发。如法国巴黎的城市农产风险评估项目[18]和美国巴尔的摩本土种植计划与土壤安全政策[35]，以高新技术为依托开展内部挖潜，在确保土壤健康清洁的前提下将发展农业公园作为城市更新的备选方案，或是利用建筑空隙开拓农业空间[18]。

综上，国外城市区域耕地利用再地化转型强调增量控制与内部挖潜，围绕食物主权和分配正义，以发展现代都市农业为着力点，为本地食物生产提供核心土地要素或承载空间[3,7,16]。然而，部分管理措施仅在土地私有制体系下才得以落实，仍需结合国内国土空间管理制度借鉴转型经验。相关政策多是以解决都市—农业的矛盾冲突为目标，尽管已有学者描绘了融合发展愿景，但尚缺乏落地的规划设计和实践经验[16,18]。此外，通过耕地利用再地化转型提升城市区域食物系统韧性，除利用单体城市范围内的农业资源外，仍需拓展基于城市群或都市圈的研究视角，充分调用区域乡村腹地的农业资源。

2.2 国内耕地利用再地化转型的主要瓶颈

2.2.1 本地供需失衡下转型动力不足

在稳定大中城市农产品供应和价格方面，建设优势产区、完善收储机制和稳固流通链条是国内的主要措施[12]。然而由于生产主体散乱、消费渠道繁杂，这些产销分离和去地化的农产品供应链往往是不稳定的[36]。根据二十大报告，优化区域农业生产布局、丰富传统农业生产模式是构建多元化食物供给体系的重要举措[37-38]。然而，国内现有农产品保供制度缺乏系统考量，许多大中城市的重要农产品存在本地供需失衡问题，保供重点以稳固远程耦合食物系统为主[37]，忽视了供给端和需求端之间的耦合距离对食物系统韧性的潜在影响[15]。本地重要农产品供需失衡问题导致城市区域耕地利用再地化转型缺乏内部牵引力，仍需结合补贴等激励性政策引导形成短食物供应链，构建多元化的农产品供给路径。

2.2.2 空间冲突思维下规划设计缺位

2035年中国城镇化率预计达到71% ～73%，保障城市居民的食物和营养安全将成为高质量城镇化发展的基本要求[13,21]。为实现这一目标，应逐渐突破都市与农业相互冲突的惯性思维。但在国土空间规划设计上，农业空间和城镇空间是相互独立的体系[19]，并未考虑当地农业对高质量城镇化发展的重要支撑作用。尽管有大量研究已验证都市型农业具备多功能特性，在为城市居民提供农产品的同时还可满足其休闲、科教等服务需求[19-20]。城市群体系的强流动和网络化优势也为一体化的农业空间配置提供了基础[39]。但由于缺乏农业城市主义思想，农业要素尚未被纳入与城市发展相关的空间规划体系[40]，从而导致耕地利用再地化转型过程中的结构、功能落位缺少合理、合规依据。

2.2.3 耕地刚性管制下弹性优化受限

耕地刚性管制是保护城市周边耕地资源的主要措施。在此基础上，以维持种粮耕地面积为主要目的，国内进一步开展耕地非粮化治理。但有学者指出，传统耕地用途管制制度难以满足多元化和均衡性的居民膳食营养需求，许多非粮化治理成果也因种粮效益低下难以长期维持[41-42]。这限制了城市区域耕地利用再地化转型可能涉及的结构优化与弹性调控，也在一定程度上抑制了本地农业生产活力，导致城市周边部分耕地资源虽然已被划入永久基本农田保护区，但依旧会出现农产品有效供给不足、耕地利用效率不高等问题[28,42]。因此，为重塑大食物观统领下的国土空间开发保护新格局，国土空间用途管制制度需要做出相应调整，应逐步适应中国居民食物消费结构升级趋势，以大食物观引领农产品供给体系的多元化发展[38]。在这一过程中，仍要坚持以粮食安全为前提，但宜基于耕地“进出平衡”政策统筹兼顾可生产食物的多类国土空间[41-42]。

3 食物系统韧性视角下的城市区域耕地利用再地化转型

城市区域涵括所有可与城市核心产生关联的地域空间，其中城市内部、周边以及以农产品为媒介与城市相关联的乡村腹地耕地利用均可视为再地化转型的对象。因此，本文结合不同地域空间的耕地利用与管理特征，从市区、城郊、区域三方面探讨食物系统韧性视角下的耕地利用再地化转型的路径。

3.1 市区农业发展与节地耕作模式

按地理位置和生产模式划分，都市型农业可被分为城市内部的“市区农业”和城市周边的“郊区农业”[18]。早在“九五”规划期间，出于发展国际都市的配套需求，上海、北京、深圳等城市陆续对都市型农业展开积极探索[30]。初期的都市型农业以城市郊区的副食供应、游玩休闲、外向创汇等为功能导向，但对市区农业的认知局限于零星分散在城市角落、以小块农田为基础的微型农业[43]。国际经验表明，以食物自给和邻里交换为目标的市区农业可有效缓解不同收入群体间的食物分配不均问题，且对食物系统恢复运转贡献突出，理应受到重视[34]。但实际上，城镇化进程中的土地增值效应使城市内部较难保留大规模农地资源，致使核心土地要素匮乏，阻碍了市区农业的统筹发展[43]。加之复杂的不动产权属构成，市区农业多由居民或单位自发组织且基础相对薄弱，以楼前、阳台、屋顶等为空间载体，或是采用盆栽、水培等技术[18]来解决土地资源稀缺问题。

综上，市区农业发展的关键在于保障土地要素供给，如何析出有效耕地面积、协调用地关系成为核心问题（图3）。面对不断扩张的城镇空间，首先需要“增量留地”，针对具备人口吸引潜力的大中城市，可通过规划手段在外延扩张过程中以点或带的形式预留部分农业空间，以“三线”为底盘，将农业作为景观要素嵌入城镇空间内部（图4）。如早期学者提议按照城市人口规模预留农地面积，以缓解城市的生态和粮食危机[44]。其次，需要对城市内部土地进行潜力挖掘，即“存量垦地”。2022年中央一号文件提出在保护生态环境基础上，探索利用可开发的空闲地、废弃地发展设施农业[8]。如成都通过综合整治形成楔形农业带，预计其环城农业种植片区建成后的丰收期可为每人增加10余斤粮油果蔬供给[44]。因此，针对人口大量外流、空置问题相对严重的城市或是食物自给率相对不足的核心都市，可拓展原有低效用地治理思路，结合复垦可行性调研，在规避土壤污染的基础上将生产性绿地纳入城市更新范畴。此外，存量的释放还依赖于二维土地资源向三维空间资源的利用转型，充分发挥好城市的资金、技术优势去延伸地上、地下空间发展垂直立体农业。综上，城市内部的农地利用转型要立足于“节地”原则，通过“留地”“寻地”“造地”为市区农业提供足够的发展空间。但这一过程需妥善处理好公众意向、土地权属、生态环境及资源分配等方面潜在的矛盾冲突，切忌盲目毁绿地开耕地，避免只顾食物系统短期抗冲击能力而忽略长期可持续性对韧性的提升作用。

图3 城市区域耕地利用再地化转型与韧性食物系统建设之间的内在逻辑Fig.3 The internal logic between relocalized transition of cultivated land use and resilience of city-region food systems

图4 食物系统韧性视角下城市区域耕地利用再地化转型空间布局Fig.4 The spatial arrangement for relocalized transition of cultivated land use to build resilience of city-region food systems

3.2 城郊耕地利用与结构功能调控

城郊优质耕地资源是城市区域重要的农业承载基础，但受制于建成区快速扩张，耕地利用的稳定性较差[14-15]。中国在推行“菜篮子工程”初期就指出城市周边农副产品生产基地征占殆尽，新的菜田和基地未能补充到位，难以跟进城市发展进程[30,43]。尽管该政策要求按1∶1.5的比例恢复菜田，先补后占，但农产品生产基地仍呈现外迁和集中分布趋势[30]，持续威胁城市区域食物系统韧性。当下，中国乡村人口向城市迁移的趋势已然放缓，下阶段“瘦身强体”的存量发展趋势为振兴城郊农业提供了客观条件。

城郊耕地的数量流失、质量退化和结构失衡等是影响再地化转型的主要障碍。其中，耕地数量流失压力相应减轻，且国内外区划政策已为解决该问题提供大量管理经验[18-19]。以往易被忽视的问题是城郊耕地存在土壤污染严重、地块细碎化等质量退化现象，现有防治体系仍以基于生态学、环境学的田块治理工程为主，缺乏针对质量退化防治的区域管理策略[18,35]。此外，城郊耕地利用效率不高且种植、功能结构与城市居民需求脱节[18,20]。耕地虽已被划区保护，但实际上并未被有效利用。如上所述，出现质量退化和产需矛盾的根本原因在于传统城郊耕地利用和管理以解决空间矛盾为重点，未将城郊耕地视作重要的赋能要素融入产业发展。

面向再地化生产，城郊耕地管理的重点应从“控地”逐渐调整至“护地”和“调地”。其中，“护地”强调在刚性管制基础上为耕地提供质量与生态保护，尤其注意保护区内耕地的隐性退化与质量威胁。城郊耕地的养护措施并非单纯休耕，而是要因地制宜引入轮作套种、林粮间作和工程整治等方法，不仅考虑已退化耕地的整治修复，还应重视未退化耕地的科学预防。另一方面，“调地”是城郊耕地利用再地化转型的核心，体现了从刚性管制转向弹性调控的思维变化[20,45]。立足于城市居民不断升级的食物消费结构，针对城郊地区永久基本农田划定范围外的一般农田，在不破坏耕作层的前提下，允许农民从事多样化食物生产、发展设施农业[41]。通过农民增收的方式保持农业活性，从而实现保护耕地的目的，否则发生弃耕抛荒，将无法达到刚性管制措施原本预想的保护效果[29]。“调地”要满足两方面需求：一是居民膳食营养需求结构对接种植结构；二是生态系统服务需求结构对接功能结构。基于用途管制制度自上而下分级规划多结构、多功能的郊区农业，采用自下而上的激励性措施引导结构调整和功能落地。

3.3 生产基地体系与区域布局优化

乡村是城市区域食物系统的主要供给端[46]，其耕地利用的可持续水平决定了食物系统稳健性和恢复力的基线。在高商品率的外向经营模式下，乡村耕地利用以高强度、均质化和少轮休为主要特征，驱使土壤侵蚀与污染、水质下降与耗竭等资源退化问题不断加剧[12,46]。集约化农业正以不合理的耕地利用方式在不适宜的环境条件下进行生产，对生态系统造成无法治理修复的损伤，而土壤保持、水源涵养等支持服务功能降低又将反作用于农业生产[23-24]，降低食物系统的抗冲击能力。只有优化高能耗和高损耗的农业产销格局，才能从根本上改善城市区域食物系统的脆弱性，这不仅在于适当缩短供给端和需求端的空间距离，也在于匹配供给端和需求端的数量结构，更在于创新供给端和需求端的关联途径。

区域耕地利用再地化转型难以像市区或郊区农业可遵照依附关系定位服务对象，仍需依托国土空间规划体系，进一步细化乡村腹地的耕地利用模式[13,45]。实现这一目标，首先，在土地供需预测阶段要注意城乡居民食物消费的结构变化、区域耕地资源禀赋的支撑能力及农业技术升级增加的经济供给潜力。重点在于折算用地需求时合理权衡不同农产品的商品化率，协调本地重要农产品自给安全界线与全国粮食安全底线的外调和收储需求，注意“非粮化”风险。其次，在城镇空间规划设计时考虑与农业空间的关联性，结合“菜篮子工程”明确内向型重要农副产品生产基地的选址、布局和对接，将其作为一项民生保障和基础安全要素。最后，在区域产业布局阶段，面向城市区域食物系统，以城市群或都市圈形成的紧密关联域为主体[47]，突破行政区限制构建再地化的农产品安全供给网络，协调单体城市居民的膳食营养供需状况。综上，乡村腹地的生产基地体系布局优化实质是一种去中心化的“区块链”思维，各城市节点保留农业自主性的同时又通过区域间的农产品流通提升了供给效率，将“以产定地”和“以人定地”的基础规划原理延伸至区域现代农业发展。

区域耕地利用再地化转型以缩短农产品供应链和优化供给结构为目标，一方面，依托都市圈和城市群的交通网络体系，利用边际化土地发展绿色设施农业扩充产能；另一方面，结合乡村振兴“一村一品”特色农业产销体系增强与周边小城镇和乡村的经济粘性，以现代农业为抓手带动城乡融合发展。此外，国内已陆续采取保护性耕作[48]、化肥农药减量增效[49]等制度措施，在理论层面构建了较为完善的耕地保护体系。区域耕地利用再地化转型要把耕地保护措施和生态环境影响评估落在实处，以实现长期稳产保供目标。

4 结论与讨论

4.1 结论

随中国城镇化进入高质量发展阶段，在外部冲击和内部需求的双重影响下，耕地利用再地化转型成为提升城市区域食物系统韧性的必然选择。这对稳固国家“两横三纵”城镇化战略格局的人口承载力，完善区域农产品保供机制至关重要。本文系统阐述了城市地区食物系统韧性与再地化内涵，基于城市区域耕地利用再地化的国外经验与国内瓶颈，从市区农业发展与节地耕作模式、城郊耕地利用与结构弹性调控、生产基地体系与区域布局优化三方面探讨耕地再地化转型路径。

（1）提升城市区域食物系统韧性不仅要加强短期抗冲击能力，还应注重稳固长期可持续性。在合理权衡全球供应效率与本地自给安全的基础上，适当缩减食物系统耦合距离、推进耕地利用再地化转型，可有效改善农产品的保供能力并缓解当前全球化农业生产体系对生态系统的压力。

（2）国外经验表明可通过增量控制与内部挖潜的方式盘活城市及其周边耕地资源，以发展现代都市农业为主要途径，采用规划手段结合激励政策推进耕地利用再地化转型；国内城市区域耕地利用再地化转型主要受转型动力不足、规划设计缺位以及弹性优化受限等因素制约。

（3）耕地利用再地化转型涵括市区、城郊、区域三方面。其中，市区主要以节地手段为主，通过预留耕地资源、开发存量土地和创造耕种空间承载市区农业；城郊耕地利用应匹配居民的膳食和功能性需求，从刚性约束转向质量保护和结构调整；区域耕地利用再地化转型可遵循城镇体系发展需求，在规避非粮化风险和生态环境负效应的前提下，以去中心化和产需均衡为目标优化区域农产品生产基地布局。

4.2 讨论

城市区域耕地利用再地化转型通过适当缩减食物系统耦合距离，丰富农产品供给路径，增强了食物系统应对短期冲击的能力。同时多元化的农业生产、运输途径有助于耕地可持续利用与农业碳排放控制，可缓解食物系统面临的长期压力。为实现上述韧性建设目标，突破现有国土管理制度瓶颈需从规划、法律、监管等多元体系入手，以都市—农业融合发展为导向优化管理政策。

本文的政策启示如下：第一，协调粮食安全底线与重要农产品有效供给。基于人地关系评估大中城市粮食和重要农产品的供需缺口及空间错配状况，结合当地资源特征和饮食文化制定差别化的补贴等激励性政策，实施惠农措施以保障农业活力，从而因地制宜增强再地化转型动力。第二，协调高质量城镇化发展与现代农业发展。在国土空间规划体系下，涉及城镇空间的控制性详细规划应给予农业要素法定地位[40]，突破城乡二元结构下的空间冲突思维，探索相关规划设计理论与可行实践方法，为高质量城镇化发展提供必要的农业要素支撑。第三，协调耕地刚性管制与弹性调控。开展分区分级用途管制，重视城市居民对本地农业的功能性和结构性需求，以科学合理的耕地利用优先序优化本地农业生产空间，避免政策冲突与资源浪费，在粮食安全的前提下提供弹性优化空间。