协作互嵌:基层治理改革中的条块关系重塑——以深圳市宝安区“治理重心下移”改革为例

徐 勇

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石,国家治理体系和治理能力现代化离不开基层治理体系与治理能力现代化。党的十九届三中全会提出,规范垂直管理体制和地方分级管理体制,构建简约高效的基层管理体制,推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。党的十九届四中全会指出,优化政府职责体系和组织结构,按照权责一致原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制。党的十九届五中全会进一步强调推动社会治理和服务重心下移,把更多资源下沉到基层,向基层放权赋能。而后,党中央于2021年4月首次就“加强基层治理体系和治理能力现代化建设”颁布文件,提出了基层治理改革的总体要求和六个方面的建设意见。2022年,党的二十大再次提出了转变政府职能,优化政府职责体系和组织结构,提高行政效率的建设要求。可以说,优化政府治理体系,做实做强基层,提升政府整体治理质效,是近年来我国行政管理体制改革的重要内容。

优化政府治理体系,做实做强基层的关键是条块关系重塑。学界对我国条块关系的历史沿革、具体特征、治理改革中的条块协同等问题进行了相应的研究。这些研究更多地偏向于央地关系的讨论,缺乏基层治理的分析视角;更多地侧重于条块职能与职责的理论分析,对基层治理结构、功能、制度机制与技术手段应用的治理实践缺乏全面考量与系统分析。基层治理场域中的条块关系如何,症结何在,当前治理重心下移改革如何重塑条块关系,实现条块有效协同等问题尚无充分的理论研究与成熟的实践经验,亟需实务界与理论界积极探索与深入研究。

二、理论分析:条块关系重塑的基本逻辑

(一)基层治理中条块关系的失调

条块关系是中国政府间关系模式的基础,在政治、经济、社会、文化和生态等层面深刻影响着国家治理体系和治理能力的现代化进程[1]。长期以来,条块关系失调始终是基层治理的一大痛点,近年来更是呈现进一步凸显趋势[2],阻滞了基层治理效能与服务品质的提升,主要表现为:

1.条块权责结构失衡。职责同构是我国地方政府组织体系的主要特征,“上下对口、左右对齐”[3],不同层次政府之间的“级”划分得非常清晰,但政府纵向间机构设置和职责配置同构,上下级政府之间的权责划分较为模糊[4]。在压力型体制[5]和行政发包制[6]制度环境下,治理压力层层向下传导,治理任务层层向下分解,上级政府更多地承担领导、考核、督查和评比等工作,基层政府作为行政链条的末梢,往往被迫承担起无限的兜底责任。尽管基层政府根据属地管理任务的事件属性采取扎实推进、实功虚做、能拖就拖等自主性策略[7],或根据自身能力与意愿,通过分解承接、选择性承接等形式加以应对与博弈[8],但其行政地位与自主应对中自我赋权的不确定性,不能扭转其实际运转中权小责大、资源匮乏、被动应对的工作局面。这样的管理体制以上级任务为导向,忽视了基层治理实际情况与基层民众的现实需求,造成了基层治理的低效。

2.条块治理资源配置失衡。资源配置不足一直以来是基层治理改革中的难题。首先,资源配置制度安排无法满足基层治理的现实需要。实践中,我国刚性的编制制度无法有效解决基层应对复杂紧急任务时工作人员分配充分性与日常管理中人员配置经济性之间的矛盾。现有编内工作人员的安排呈现倒三角形,越到基层工作人员数量越少,工作技能相对越弱。为了完成大量一线治理任务,街镇往往会聘用大量的编外人员或从社区抽调工作人员,从而引致基层工作人员素质良莠不齐与行政管理支出负担过重等问题[9]。同时,现有的经费拨付制度不能满足基层治理需求。上级缺乏对基层突发性紧急任务与阶段性临时任务的工作预算,相应的拨款往往不及时或不到位,导致基层治理资源与责任任务不对等。其次,治理重心下移改革带来基层新的资源与权责的不匹配。具体表现为治理事项下放,但权限不放,或治理资源不同步下沉的情况,进而加剧了基层治理资源不足与责任任务扩大的矛盾,导致治理事务在街镇积聚,或任务分解至村(社区),无法及时有效解决[10]。

3.条块协同不够与张力不足凸显。行政系统复杂矛盾的职责内容决定了“条”“块”分设的必要性,以及条与块之间监督与被监督、控制与被控制,或协助与配合等关系[11]。实践中,多数的“条”既是国家职能的具体行使者,又是“块”的组成部分;“块”既是国家在地方各层级的代表,也是所在地方治理目标的实现者[12]。条块之间权力交叉点多,职责定位不清晰,加上利益与目标取向不同,相互协同不够,经常陷入“一统就死、一放就乱”的循环中[13]。在治理重心下移改革中,上级条在纵向权责本不明晰的情况下,膨胀行政避责心理,将更多的事项下放到基层,而基层政府由于自己的行政地位和政治避责的需要,承接大量无力承担、不属于自己的权责事项[14]。这种粗放式的治理重心下移改革进一步模糊条块权责界限,加剧了条块协同矛盾,同时带来了条块关系中的新问题,即基层块无法有效统合下沉的专业事项,或下沉的条承担过多块层面的综合性工作[15],失去自身的相对独立性及对块应有的监督与约束。由此,条块协同不力与张力不足问题更为凸显。

(二)条块关系重塑的三重维度

正如上文所述,基层治理中的条块关系失调有着深层次的制度原因,也有着在现有的制度环境下治理改革异化的实践原因。正视这些现实问题,重塑条块关系需要从以下三个维度展开:

1.处理好重心下移与条块分工的关系。权责分配是治理重心下移的重要内容。经过多轮行政体制改革,我国横向政府之间的职责已经进行了较好的梳理,但是纵向政府职责配置结构还处于初级阶段[16],所以,权责的纵向划分在当前政府内部职责的配置中显得更为重要[17]。党的十八大以来,中央对权责的纵向配置多有规定,如党的十八届三中全会指出,要加强中央政府宏观调控职责和能力,将直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。党的十九届四中全会提出,要优化政府职责体系,减少并规范中央和地方共同事权,按照权责一致原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制。与此相应,学界进行了相关的理论研究,提出了政府职责序构[18]、职责旋构[19]与有统有分、有主有次系统配置[20]等条块关系结构形式。

概观中央文件与实务界和理论界的探索研究,笔者认为纵向权责分配需要遵循以下原则:一是超越职责同构与异构的极端思维,建立中国特色职责体系。职责同构的权责体系已经不适应我国治理改革的现实需求,职责异构的西方模式也不符合我国的行政传统和制度环境,汲取两者优势,在权责事项分配中维持条块分立与合作的适度平衡,建立中国特色的职责体系,实现条块权责清单“分层执行、纵向拼接”向“分工合作、集中整合”[21]的转变。二是细化权责,加强确权,促进条块协同。条块分工不仅需要对完整事项进行归属划分,还需要对权责事项进行有效分解与精细化管理。在不完全放弃基本职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系和权重大小[22],明确治理重心下移层级、下移事项的具体环节与内容,对治理主体的权、责、利进行有效“确权”[23],发挥条的专业特长与块的属地管理优势,实现条块力量在实践工作中的有机融合。

2.处理好资源配置与权责分配的关系。治理重心下移不仅需要对条块进行科学合理的职责分工,而且需要建立与职责分工相匹配的资源配置体系,促进治理主体的权责对等与职责的顺利履行。为解决基层长期以来治理资源不足与责任任务过重的矛盾,我国出台了一系列政策文件,以促进治理资源与治理事项的同步下移,确保基层有人有权有资源,顺利完成力所能及的治理任务。例如,在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》等文件中,中共中央对基层治理主体的权责分配、工作人员配置、运转经费保障、工作人员人事管理和薪酬激励等问题进行了倾斜性规定。

根据相关文件精神,治理重心下移改革需从以下几个方面加强基层资源配置:一是完善乡镇(街道)经费保障机制,进一步深化乡镇(街道)国库集中支付制度改革,加强对乡村治理与社区工作的经费支持与阵地建设支持,落实村干部与社区工作者的报酬待遇。二是加大编制资源向乡镇(街道)倾斜,制定城乡社区工作者配备标准,建强专兼职网格员队伍,健全社区工作者职业体系和岗位薪酬等级序列,探索专职网格员纳入社区工作者管理,加大从优秀村社工作者中招录(聘)公务员、事业单位工作人员和选拔街镇干部。三是上级行政部门需要适时下沉匹配的人力与物资,同时加强业务部门在基层治理事务中的联动合作,助力基层应对大量不确定事项和紧急性任务。四是相关部门可通过服务购买、志愿者招募、挖掘社会慈善资源等形式加大基层治理中的政社合作,增强基层治理的韧性。

3.处理好职责分工与整体协同的关系。基层治理效能的提升需要加强整体性政府的建设,确保条块协同落到实处。其中原因:一是基层权责配置的理想类型与现实情境之间存在着差距[24]。条块权责配置以正式规则为基准,追求常态化工作的确定性,但是职责履行处于复杂的治理环境中,带有较大的不确定性。正式规则无法涵盖基层所有复杂的治理情形,存在着空白、模糊、规则冲突或衔接不畅等问题。所以,加强条块整体协同显得尤为必要。二是基层块与条的工作定位与属性特征决定了基层治理必须加强条块的整体协同。基层块更多从事与民众生产生活密切相关的公共事务,综合性强,专业技术要求相对不高,结果导向、偏重柔性治理、“劳动密集型”服务特征明显。条更多从事专业领域的管理与服务,独立性强,规制导向、刚性约束、专业性技术服务特征明显。实践中,基层块在涉及专业领域的治理事务上需要业务部门的指导与帮助,而专业条在履职过程中离不开属地块的支持与配合。条块互补协同才能满足基层企业群众生产生活的治理需求与对整体性政府的期待。

由此可见,在明确条块职责分工的前提下,加强条块整体协同是基层治理改革不可或缺的重要内容。实现条块有效协同,首先要加强条块权责结构的系统调整。基层治理改革需要统筹考虑区域治理环境、治理需求,职能机构的业务要求、工作重点、难点,基层治理的目标、任务与基本特征等内容。在此基础上,全面细化条块权责分工,优化治理资源配置与构建科学合理的治理结构,实现条块权责关系的整体性重塑。其次,建立并完善条块协同治理制度,促进条块工作的有效融合。通过建立并完善党建引领、工作小组、联席研判、会商、部门联动等工作机制与制度,平衡条块协同与条块张力,增强条块合作的有效性。再次,拓展现代信息技术应用,提升条块协同效能。建立社会治理与政务服务一体化平台,以解决问题为导向,构筑社会治理场景与服务场景,加强治理流程再造与考核、管理制度的嵌入,促进条块协作互动,助力无缝隙政府的构建。

三、实践探讨:条块协作互嵌的基本策略

(一)条块协作互嵌的实践路径

从条块关系重塑的三个维度出发,基层治理改革需要从条块职责划分、结构调整,条块资源配置和治理过程互动等方面加强条块的互嵌融合,实现条块的有效协同。

1.结构互嵌。结构互嵌是指在治理结构上条块职责拆解、重配,并得以有机整合。具体表现为,在对相关法律法规、职责履行要求、条块职能定位和治理能力等因素综合考量的基础上,条块职责事项被细化分解,并突破既有的机构职能边界,在条块部门间进行重新分配。部分条的职责事项或职责事项的某些环节通过委托授权等方式嵌入到块的工作中,由块来落实完成;部分条的职责事项由其派出机构或派出人员在块的场域中完成,或与块联动完成。与此同时,块的资源、工作方法和技巧、统合和考核评价等工作开始融入到条的专业领域,实现块向条的反嵌。条块结构互嵌在不同的治理领域程度不一,决定了条块权责界限的差异化划分。这种差异化的权责结构契合了复杂的治理环境,也使得条块协同在现有的体制下变得切实可行。

2.资源互嵌。资源互嵌指在治理资源上,条块资源解耦、重组,发挥整体效能。实践中,尽管人力、物资、数据、信息等治理资源在条块权属关系上有着相对明确的界定,但这些资源可以脱离原有的权属关系,进行实践应用中的优化组合。比如,不少上级领导、党员干部、骨干力量被派驻基层指导任职,基层优秀工作人员借调至上级相关部门锻炼培养;条工作人员下沉至基层开展工作,接受基层党委领导调遣,或保持原有纵向关系的同时与基层块协同工作。上级物资经费随事权的下放拨付至基层,基层块对此拥有相应的支配权和使用权,并因此动员调动更多的社会资源参与公共事务。基层业务数据、信息由下至上搜集至条部门,又会通过网络系统在不同政务服务与社会治理场景中流动共享至不同层级的不同业务部门。总的来说,人、财、物和数据信息等治理资源在新时期的基层治理改革中不再局限于封闭的组织内部,其聚合与作用发挥随着事权变动或业务流程改革变得更为灵活多样。

3.过程互嵌。过程互嵌指在治理过程中,条块协作互动,共同完成治理任务。过程互嵌是融合条块工作,构建整体性政府的重要手段。其一方面表现为治理主体及与其行动相关的治理资源与权责分配突破条块组织边界,在不同的治理事务中优化组合,实现基层治理要素的动态调整及治理主体在此基础上的交互影响与相互合作。另一方面条块保留相对清晰的组织边界,但通过条块协同机制与信息化平台的建设应用,实现以问题为导向的协同共治。如通过工作小组、联席研判等灵活的工作机制,使得相关的业务部门聚集到一起,共同解决基层治理中的难题;通过社会治理一体化平台或智慧城市治理系统等载体,将相关治理问题所涉及的条块部门聚合到映射基层现实治理情境的虚拟空间中,依托于系统流程、治理模块与考核制度的设计与应用,整合条块资源,明确条块任务,形成条块协作的工作闭环。

(二)条块协作互嵌的关系重构

在基层治理改革中,条块结构、资源与过程互嵌策略在不同领域、不同地区往往呈现出不同的特征。本文根据治理事权、治理资源与治理场域下移情况,将现阶段“治理重心下移”改革中的条块关系作如下划分(见表1):

表1 现阶段“重心下移”改革中的条块关系

从治理空间看,现阶段的基层治理改革直接表现为治理场域的下移,即企业群众生产生活中的诉求、问题可以在基层一线得到解决;从治理要素看,人力、财力、物资、数据或信息等治理资源向基层汇集,基层治理力量发展壮大,治理能力和水平有了提升的基础;从权责结构看,上级块或业务条通过委托与授权等形式,赋予基层从事某些公共事务的权限,并承担相应的责任。

实践中,资源要素、事项权限与治理场域下移的差异化组合构成了不同类型的条块关系。具体如下:

1.责任属地。责任属地通常指基层政府在无权限或无能力承担某些公共事务的情况下,仍被要求完成相应的治理任务,并承担一定的公共责任。一般而言,治理事项场域下移,责任归属同步转移,而治理资源和权限没有对应下沉和下放时容易引致责任属地现象的发生。可以说,责任属地是属地责任的滥用。基层在无增量资源和权限的情况下,很难完成下移的治理任务。这期间,上下级之间、条与块之间仍处于分割状态,很难进行有效合作。

2.条线治理。条线治理指上级条在业务场域下移、治理资源下沉后,保留原有的独立地位和主体责任。即条的派出机构或工作人员在块层面展开工作,但其权责范畴、人员管理、任务落实、绩效考核等仍存在于纵向条(可以是垂直管理的条,也可以是上级块的业务部门)的管理系统之中。条线治理保留了条业务的专业性,权责归属也较为明确,但由于下沉的条和块属于平行机构,纵向条的业务与横向块的工作彼此独立,条块仍很难有效协同[25],这在垂直管理的条块关系中表现得尤为明显。针对这一问题,中共中央、国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确指出,除党中央明确规定保留派驻体制的机构外,下沉的条原则上需要纳入属地管理,继续实行派驻体制的,也要纳入块统一指挥协调(2)《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确指出,要“构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇(街道)管理体制。……除党中央明确要求实行派驻体制的机构外,县直部门设在乡镇(街道)的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的,要纳入乡镇(街道)统一指挥协调。”。

3.条管块统和条抓块管。条管块统和条抓块管实现了治理资源、治理权限和治理场域的同步下移。条管块统指条承担主要的业务管理工作,占有主导地位,同时赋予块日常管理、工作统筹、协调与整合等管理权限。条管块统虽有治理资源的下沉,但下沉的工作人员往往与上级条之间保留着紧密的业务关系,甚至是人事隶属关系。这种条块协作形式一方面保留了专业事项专业人士承办负责的专业性,另一方面发挥了块属地管理的优势,确保专业性治理任务在基层的落地见效。与条管块统相比,条抓块管赋予块的权限更大,下沉的治理事项主要由块负责开展。相应地,块对下沉的治理资源拥有更多的管理权与支配权,其在工作中使命感更强,主动性更高。但在责任分担上,条仍承担着治理职能的主体责任,块作为具体工作落实者与条有着责任捆绑关系,需对治理行动中产生的问题承担相应的责任。总的来说,条抓块管在事权下放与责任分担方面有着更为深入的条块互嵌关系。

综上,现阶段基层治理改革因治理资源、权限与责任归属的不同而形成了不同的条块关系。责任属地属于“重心下移”中的异化现象,需尽力避免;条线治理是本轮基层治理改革的对象,下沉的条需一定程度上嵌入块,接受块的管理或统筹安排,形成条管块统或条抓块管的关系形态;条管块统与条抓块管实现了治理资源、权限、责任在条块主体之间的解耦与动态性整合,保留了条应有的责任,也激发了块的主动性和能动性,有利于实现条块行动的过程互嵌与工作融合,是条块关系重塑的重要选择。需要说明的是,“治理重心下移”涉及诸多不同的业务领域,会因中央与地方的事权划分、地方治理能力、资源禀赋、行政传统或制度环境的不同而呈现出不同的条块互嵌组合。那么,实践中不同业务领域的事项如何下沉基层,如何实现基层治理中的条块整体协同,促成基层治理体制机制的变革与条块关系的重塑,其中是否有规律可循,还有哪些困境或挑战?下文将以深圳市宝安区“治理重心下移”改革为例,对以上问题进行分析讨论。

四、案例呈现:深圳市宝安区“治理重心下移”改革实践

宝安区是深圳市经济产业大区,也是人口大区和国土大区,辖区面积397平方公里,管理人口约565万,其中非户籍人口占比92.5%。宝安区本外地人口比例倒挂,人口流动性强,管理服务体量大、难度高,基层治理“小马拉大车”的问题较为突出。为缓解基层治理矛盾,更好地促进经济社会发展,宝安区积极推进“治理重心下移”改革,在全区铺开以社区党委为核心、街道社区同向发力、条块协同、政社共治的基层治理体系建设。

(一)权责结构重置

宝安区改变传统“上下对口,左右对齐”的权责配置格局,对基层治理结构功能进行差异化设定。一是构建基层简约高效、灵活对应的组织结构。宝安区对街道实行大部制扁平化改革,将原有的30多个部门与直属机构整合为8个综合机构和6个服务中心。在社区党委统一设置“一办两平台”,即综合办、党群服务平台、综合治理平台。按照住户数量与人口规模将全区划分为4866个基础微网格,同时以社区为基本单位划分警格、安格、消格、交格、洁格等专业网格,以“一对多,多对一”形式实现专业网格与基础网格的多网合一。二是差异化下沉权责事项。宝安区梳理细化街道承担25大项、209小项职能,赋予社区党委统筹、联动、管理、服务4项职能和90项职责,下移至社区130项民生服务事项,制定基础网格13类150项巡查事项(其中21项为网格员即巡即办事项)与全市125项基础信息采集事项。其中,街道综合巡查事项下沉到网格,由街道负责,社区党委联动;街道综合整治事项下沉到社区,由社区党委负责,街道城管执法大队业务指导;治安消防巡查整治事项下移到社区,区公安分局业务指导,相关下沉人员与社区综合整治队伍及街道下沉力量捆绑工作;应急管理(安监)、环境水务、市场监管、交通运输、道路交通等专业领域肉眼可见的巡查事项下沉到基础网格,专业巡查、监管执法事项则下沉到专业网格,基础网格事项由街道负责、社区协助,专业网格事项由专业业务部门领导负责、社区党委联动,其中部分事项委托街道执法;原12项城市管理执法,城市规划和土地管理法律、法规、规章行为查处,以及与水务、文化、住建等相关的5项执法共475个执法事项统一纳入街道综合行政执法范围,街道直接行使执法权。三是加强基层党委的统合管理权。宝安区将区委定位为全区基层治理的“一线指挥部”,负责治理改革的整体规划与指挥协调;街道党工委定位为“龙头”,负责抓好治理改革的区域统筹与改革的组织实施;社区党委定位为“社区领导核心”,负责治理资源统合调度与共建共治共享政策的落实。

(二)治理资源重配

与权责结构重置相应,宝安区实行治理人员与编制分配向“一线倾斜”的政策。一是进行人员下沉和专职配置,实现人员分配向社区倾斜。宝安区下沉街道网格综合巡查队伍、综合整治队伍和区驻街道以及市驻区在内的8支专业队伍。如2019年,宝安区10个街道共下沉综合巡查人员(基础网格员)4978人,综合整治人员4771人,主要负责涉及17个部门的巡查、整治事项与综合治理的信息采集工作;区公安分局下沉治安消防人员2297人,与下沉的网格员和综合整治队伍进行每周不少于3次的社区联合整治,以及做好辖区群众的消防宣传教育等工作;全区下沉区驻街道安监工作人员556人、生态环境队伍61人,下沉市驻区交通队伍66人、交警队伍77人、市场监管队伍51人至专业网格,开展专业网格内的巡查、联络与监管等工作。同时,区、街民政、综治等部门根据社区治理需要向社会组织购买精防、禁毒、法律援助等服务,安排专业社工10人左右下沉社区,提供特殊的关爱、矫正、帮扶等服务。另外,宝安区组织部门核定全区社区专职工作人员5801名,承担社区综合管理、党群服务、政务服务与社会管理等工作。二是改革编制政策,形成编制资源向基层倾斜。为保证基层治理队伍的稳定与质量,宝安区将生产经营类事业单位改革中收回的事业编制及上级下达的行政执法编制及时下放街道,为街道履职提供人员编制保障;研究出台社区党委书记编制使用管理办法,建立社区书记专项编制“机动池”,为激发基层工作人员热情,创新基层选人制度夯实编制基础;制定新增编制使用规则,明确街道新增编制60%以上用于执法机构,为街道提升治理与服务能力提供支撑。三是加大对基层治理的财政拨款。宝安区将社区作为预算单位管理,给予每个社区每年1300万至1400万元运转资金,200万元的民生微实事资金,同时按照每名党员每年500元活动经费和每个党支部每年5000元或1万元活动经费标准支持基层党组织建设,提升基层党委的领导力。

(三)制度机制优化

为确保治理重心落地基层,宝安区在工作人员管理、治理事项管理与工作推进方面建立了相应的制度机制。一是建立差异化人员管理与考核制度。与治理事项与工作人员的差异化下移相应,宝安区保持下沉人员行政、工资与人事隶属关系不变的情况下,对其实行差异化管理与考核。街道下沉网格的综合巡查人员主要由街道管理,社区党委联动管理,社区党委对其进行占比不少于50%的考核打分。街道下沉社区的综合整治人员受街道城管执法大队业务指导,由社区党委管理,并对其进行占比不少于70%的考核打分。下沉专业网格的安监队伍由街道负责日常管理,下沉专业网格的治安消防、环水、交通、交警、市场监管等工作人员由区驻街、市驻区业务部门领导、管理与考核,下沉的专业社工由区、街社会服务购买单位管理、考核,同时社区党委对这些专业人员进行占比不低于50%的考核打分,为各业务部门的人事管理提供参考。社区专职工作人员受社区党委领导、管理与考核,其薪资待遇虽由区按照3类35档标准统筹发放,但社区党委在其晋升、奖励等方面拥有决定权。二是构建条块协同的工作推进机制。宝安区建立区、街领导挂帅督办机制,设定并召开区四套班子工作例会、区长办公会、街道班子每周工作例会与每月分析会,通报基层综合巡查、整治完成情况,基层治理中存在的主要问题等,促进基层治理中的条块协同;建立巡、办、查分离的工作机制,形成一级巡查整治,二级执法办理,三级统筹分拨,区智慧宝安管控中心和街道分中心考核排名,区网格办和街道网格管理中心专设督察队督察的运转机制,实现基层治理工作的闭环,以及治理主体的交互约束与有效协同。三是加强基层治理的标准化建设,促进条块协同制度化。宝安区编制差异化下沉事项清单,确定条块部门在下沉事项预判、处置中的职责;对清单事项进行标准化管理,明确基层治理事务的具体内容、处置流程、操作规范、处理时限与要求等,促进条块协同标准化、规范化。

(四)科技整合支撑

信息技术的有效应用突破条块壁垒,为宝安区基层治理资源整合与治理效能的全面提升提供了有力支撑。一是建设“智慧宝安”系统,构建整体性政府。2015年,宝安区启动“智慧宝安”建设,拓展民生服务、城市治理、产业经济、生态宜居领域的应用开发,建成“一中心,四平台”,即大数据中心,智慧政务平台、智慧管理平台、智慧服务平台和智慧产业平台。通过这4个平台,宝安的城管、安监、查违、政务、便民等诸多面向市民和企业的政务服务、政府管理和城市管理应用都被集成到“智慧宝安”系统,形成了区、街道与社区三级政务服务系统与“1+10+15+124”(即1个区智慧宝安管控指挥中心,10个街道分中心,15个职能部门分中心,124个社区微中心)的城市治理管控指挥体系,为政务协同与城市治理的指挥管控联动创造了条件。二是加快“大数据”与“块数据”建设,推进数字政府转型。宝安区成立政务服务数据管理局,统筹推进电子政务与数字政府建设,促进数字政府的升级转型。建立全区统一的“大数据资源中心”,实现数据的跨部门、跨层级、跨系统、跨业务、跨地域的“五跨数据”归集,截至目前搜集了66个部门2000多项业务数据,约8.4万路视频,240亿数据,建成了6大基础库和9大主体库;创建了全国首个区“块数据中心”,对大数据进行清洗、对比与整理,统一地址库编码,将人口、法人、房屋、事件等基础数据以及安全、教育、卫生、环水、安监、消防等业务数据与空间地理信息进行关联,持续推进业务数据化,数据地理化,现实模型化,数据业务化,实现区、街、社区相关数据的有效关联与同步更新,极大地提高了跨部门数据共享应用的效率,推进了部门协同的数字化转型。

五、经验启示:对深圳市宝安区基层条块协同策略的分析总结

综上,深圳市宝安区着眼于基层治理的现实需求,对与企业群众生产生活密切相关的治理与服务事项进行了全面系统而又差异化的下移。可以说,宝安区在条块权责划分、治理资源配置与条块协同制度机制方面的改革,维护了条块张力,增进了条块协同,确保了现有条件下“治理重心下移”改革的稳定性,和基层治理力量的充实壮大与治理效能的提升。具体而言,宝安区基层治理改革在重塑条块关系,凝聚基层治理合力方面给我们如下启示:

(一)“重心下移”策略与治理需求相适应

“治理重心下移”的范畴如何,职责事项下沉程度如何,条块关系如何调整等问题,应着眼于现实的治理需求,与制度环境相适应。宝安区确定党建引领基层治理体系现代化建设,将治理重心下移至社区,与其治理环境密切相关。首先,夯实社区党委领导地位,做实做强基层治理,是宝安区社会治理的现实需要。随着城市化进程的快速推进,以及机关事业单位社会管理职能的剥离,宝安区原“四合一”(社区党委、社区股份合作公司、社区工作站与居委会四合一)社区管理体制难以为人口倒挂的基层民众提供统一平等的管理与服务。“政经分离”(即社区股份合作公司从社区管理体制中剥离出来)后,社区治理缺乏强有力的领导与充裕的治理资源,社区治理偏软偏弱,难以满足社会发展需求。为此,宝安区需要加强党建引领社区治理,赋权赋能社区党委,增强其统筹协同、聚合资源的领导力,提升社区管理与服务水平。其次,专业事项下移,基层协同联动,是宝安区经济社会健康发展的内在要求。宝安区是深圳制造业大区,工业企业多,制造业企业多,三小场所多。诸多在城市管理、治安消防、安监、市场监管、环境水务、交通管理等领域的巡查、监管和执法事项,只有在基层及时有效地开展与处置,才能有效地降低风险,促进经济社会又好又快地发展。为此,宝安区将综合巡查、整治事项与专业巡查和监管执法事项的业务场域下移至社区和网格,并赋予街道、社区一定的管理权限与相应的联动责任,以条块关系重塑提升基层治理水平,促进经济社会的健康发展。

(二)差异化下沉与整体性建构相统一

“治理重心下移”不是简单地将治理事项下放基层,而是需要根据基层治理特征、要求和治理主体的属性定位、能力限度等对治理事项涉及的权责、资源进行差异化调整,同时还需要坚持问题导向与服务思维,加强整体性政府建设。宝安区基层治理改革实现了差异化下沉与整体性建构的统一。一是执行“治理重心”的差异化下移,实现条块结构功能的协同互嵌(见表2)。社区属于自治组织,宝安区“治理重心下移”改革在社区层面更多的是业务场域的下移、人力资源下沉以及区级层面的财政支持。社区党委虽有一定的统合联动和管理服务权限,但下沉的事项权限属于条部门或基层块(街镇),所以社区虽非行政意义上的块,但其管理具有条管块统的特征。街道作为政府派出机构,拥有市、区下沉事项的治理权限,部分领域带有条抓块管的特征,如宝安区城市管理、应急管理、治安消防等领域部分监管执法事项直接下放或委托于街道,由街道开展相关工作,条承担着业务领导与指导责任,块作为业务工作的落实者承担相应的具体责任;部分领域拥有条管块统的特征,如市场监管、交通运输、生态环境等领域沿袭派驻体制,这些领域的专业工作仍由市、区下沉人员负责,而其中简单的综合巡查事项下沉到网格,由街道下沉的网格员负责,并受社区党委的统筹协调,专业巡查事项下沉专业网格,由派驻的专业人员负责。

表2 深圳市宝安区治理事项的差异化下沉

宝安区分层分类的“重心下移”改革,遵循了党的十八大以来我国在生态环境、自然资源、交通管理、市场监管等领域实行集权治理、强化纵向管制的要求,而在其他领域放权赋能,发挥基层块治理优势的改革思路,确保了治理重心下移改革的顺利推进,与基层治理条块结构功能的融合互嵌。

二是加强党建引领与平台整合,助力无缝隙政府建设。“治理重心下移”是业务、权力或资源纵向下移与横向整合的统一过程,也是发挥治理结构整体功能优势的过程。宝安区一方面以党建引领基层治理改革,形成区委整体规划、指挥领导,街道党工委统筹推进、组织实施,社区党委统合联动、服务管理的统帅力量,促使行政系统内外治理要素在基层治理场域中的汇聚整合和治理主体的联动合作。另一方面,通过“智慧宝安”治理平台与配套制度的建立与完善,连结并整合治理主体力量,促进基层治理中的条块协同。治理事项的差异化下沉与整体性政府的构建平衡了条块张力与条块协同,符合基层治理环境与治理制度要求,减少了一放了之,基层难以应对,或条无抓手、规制失控等现象。

(三)资源配置与互嵌的结构功能相匹配

条块关系重塑不仅需要权责要素的合理配置,也需要治理资源的有力保障。宝安区在治理事项差异化下移的同时,也进行了治理资源的差异化下沉。一是工作人员配置与互嵌的治理结构相匹配。与治理事项下移至社区相应,宝安区社区工作人员配置充分,包括社区专职人员、街道下沉人员、区驻街和市驻区下沉队伍与社会组织专业社工等。其中,网格综合巡查人员属街道聘用的下沉人员,以本地居民为主,学历层次不高,但熟悉社区环境,经过培训更能适合网格综合巡查工作。网格综合巡查人员的设定,有着保就业稳社会、促进社会治理共同体建设的作用,其与政府招聘或购买劳务的社区专职人员、街道聘用的其他下沉人员和专业社工一起,是政府吸纳社会治理资源、实现条业务下沉及块嵌入条工作的关键要素。区驻街和市驻区工作人员下沉社区,或独立开展工作,或与社区治理场域中的其他工作人员联动合作,实现条工作人员向基层块的嵌入。如此,条块工作人员在基层治理中相互融合,共同进行社区治理与公共服务提供,形成了条块协同共治的格局。

二是财政资金的拨付和发放管理与条块功能优势发挥相适应。治理主体的功能发挥离不开治理资金保障。宝安区一方面给予社区党委充裕的财政支持及相应的支配使用权限,如给社区拨付年度运转经费、专职工作人员经费、民生微实事资金、党建经费、专业社工服务购买经费等,保证社区治理与服务事项的顺利开展;另一方面,下沉人员的工作经费与薪酬待遇仍由原隶属单位管理发放,以此确保上级业务部门对下沉人员的业务指导与统一的监督管理,保留了条工作的专业性,也避免了社区成为无所不包的行政管理单位。

(四)制度建设与技术支撑共同驱动

制度建设与技术应用是促进条块协作互嵌的重要手段,两者相互补充,相互依存,共同增进宝安区“治理重心下移”的改革成效。一方面,宝安区治理制度的建立与完善,保证了条块协同的稳定性与可持续性。宝安区对基层治理体系改革进行了总体性部署与具体的制度设计,主要包括社区治理改革的实施方案、治理主体的权责清单、专职工作人员管理办法、基层治理事项的标准化规定、下沉人员绩效管理与考核制度、街道综合行政执法体制机制的改革决定与实施方案等。这些制度明确了“治理重心下移”中的条块权责关系,规范了治理改革过程,保证了条块协同的稳定性与可持续性。另一方面,网络平台构建及治理制度机制的嵌入,提高了条块协同共治的效率。“智慧宝安”城市治理与政务服务电子平台的建设与应用,为宝安区建立了“横向到边、纵向到底”的网络链接。城市治理管控指挥组织体系的构建与制度嵌入,促成了虚拟治理网络的再组织化,使得平台治理中的资源整合和主体协同变成现实行动。大数据与块数据技术的应用,管理服务事项的标准化、数据化,工作流程、操作指南的制度化、规范化,以及平台业务事项评价、考核与督察制度的嵌入应用,使得网络平台摆脱形式主义的羁绊,真正成为加强条块协作互嵌、提升基层治理效率的重要载体。

六、结语

重塑条块关系,增进条块协同,是基层治理改革的题中之义,也是提升基层治理能力与水平的关键举措。现阶段基层治理改革中的条块关系重塑涉及治理事项的下移、治理资源的重配与职责权限的调整。不同地区经济社会发展水平、治理制度环境与资源环境的差异性决定了“治理重心下移”改革的差异性。有的地方政府将治理重心下移至社区[26],有的下移至街道[27];有的地方政府下移某些治理事项,有的则选择另外一些;有的治理事项仅限于场域下移,治理资源与权责归属基本不变,有的不仅包括治理场域的下移,还包括资源的下沉或权责的下放等。深圳市宝安区差异化系统性的“治理重心下移”改革突破了治理主体的组织边界,形成了条块在职责权限、治理资源与行动过程中的协作互嵌,重塑了条块关系,充实了基层治理力量,提升了基层治理效能,给我国基层治理改革带来了诸多启示。但基层治理是一个复杂的系统,条块协同、政社合作等基层治理改革中的关键问题尚无理论与实践的最优解,宝安区在给我们提供基层治理改革实践样本的同时,仍有两个问题值得进一步探究。

一是基层块综合治理与条专业治理的矛盾依然存在。由于市场监督管理、生态环境等专业事务具有较强的独立性,多属于治理事项的场域性下移,块对此缺少统合管理的权威、资源和能力,而“智慧宝安”系统及基层治理的制度机制对专业事项涵盖不足,所以相当一部分专业事项如何在保持专业优势的同时更好地融入基层,形成基层治理场域中的业务自觉,以此提升基层块的整体治理质效,仍需理论与实务界深入探究。同时,治理重心差异化下移模糊了条块组织边界,条块权责关系与人事管理变得更为复杂,容易引发下沉专业人员组织归属感不强,薪酬待遇、职业晋升与工作表现脱节,治理事项权责归属不明,条块协同再次受阻等新问题,为此,相关的制度建设还需跟进细化。

二是基层治理的行政化与社会自治的矛盾趋于扩大。我国的基层治理是国家建设的组成部分,又是社会自治的组成部分,是由上而下政权建设和由下而上利益诉求的“双向建构”过程[28]。虽然宝安区的社区和网格吸纳了大量的当地民众,但行政化的组织管理与运转方式使得社区(村)与网格带有的较强的行政色彩,在相当程度上挤压了社会自治空间的成长发育,不利于共建共治共享治理格局的形成。而且以上工作人员的聘用还形成了较大的财政负担,这种大规模行政化外聘社会工作人员的做法很难在经济条件一般或欠佳的地区复制推广。所以,“治理重心下移”改革中如何发挥社会自治的作用仍需继续研究。