公众参与与农村居民公共服务质量评价

郑浩生

(华南农业大学 公共管理学院,广东 广州 510642)

一、乡村振兴背景下的农村公共服务质量

乡村是国家和民族之根。自从党的十九大提出乡村振兴战略以来,随着《关于实施乡村振兴战略的意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等一系列顶层制度文件的出台,全面深入推进乡村振兴战略已成为全党和政府工作的重中之重。2022年党的二十大报告再次强调要“全面推进乡村振兴,加快建设农业强国”。实现乡村振兴的重要任务之一是提高农村公共服务水平和质量。我国已转向高质量发展阶段,但广大农村地区的基本公共服务短板较多,还存在交通不便、教育和医疗水平低、社会保障系统不健全等方面问题[1],农村居民相比于城市居民在公共服务供给获得感上还存在很大的差距。

改善社会民生和公共服务质量始终是党和政府关注的工作重点。党的二十大报告指出“要健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,扎实推进共同富裕”。提升公共服务供给质量和人民获得感是我国从经济增长向社会公平转型过程中的重要内容[1],也是评价政府公共服务供给绩效的重要标志。乡村的主体是农民,乡村振兴为了谁、依靠谁、谁说了算,归根结底在于人民群众,在于广大农村居民。在乡村治理实践中,农民主体性的重要体现在于其是否有效参与农村的公共事务。为农民提供广泛的公众参与机会和渠道是衡量地方政府民主化程度[2]和治理能力[3]的重要标准。

近年来,伴随着乡村振兴的不断推进,广大农村地区人民群众的物质和精神生活水平得到提高,农民对公共服务的需求和参与意识也越来越强。在乡村治理实践中,公众参与是提高居民公共服务质量评价的重要内容,通过公众参与可以使政府和民众的关系从“松散博弈关系”转化为“紧密合作关系”;公众参与一方面使得农村居民的知情权、参与权和监督权得到了有效保障,另一方面能促使政府从民众利益出发不断改善公共服务供给质量以获得更高的评价。因而,公众的认可程度与满意程度是衡量政府提供公共服务是否有效的标准[4]。

农村地区公共服务供给不足是我国推进“城乡融合发展”、“乡村振兴战略”要解决的一大课题。提供和完善公共服务是政府一项最重要的职能。如何提升居民公共服务质量评价一直是学术界研究的焦点,主流研究认为,可通过诸如转移支付等激励制度设计[5]和构建复合型政府绩效评价体系[6]促进地方公共产品及公共服务的供给质量。从公众参与的角度,大部分研究认为,通过民主参与[7]、在线政务服务[8]、基层选举[9]等积极有序的公众参与有利于提高民众对公共服务质量的评价。也有学者认为,由于中国公众参与机制还未成为反映民意和采纳民智的工具,公众参与与公众满意度评价的关系仍无法确定[10]。学者在关注农村公共服务及其参与问题时发现,农村公共产品供给不足及效率低下的一大影响因素是村民的有效参与不足[11];公众参与可通过提高个体“普遍道德”行为,从而提高农村公共服务的整体供给水平[12]。有研究还发现,网络媒体的使用显著提升了村民的政治参与行为[13]。也有学者从我国乡村振兴战略实施过程发现,由于乡村资源投入存在目标虚高、政策“一刀切”和供给脱离需求等现象[2],农民主观感知与客观事实出现较大落差[14],导致参与度和积极性不高,农民满意度及获得感不如预期。总体上看,现有研究对公共服务质量评价及公众参与的作用影响进行了有益探讨,但仍有两方面需进一步拓展研究:第一,现有研究将公众参与或公众评价(如获得感、满意度和幸福感等)当作一个整体进行综合分析,本文将公众参与进行区分为参与有效性和参与便利性,并考察其对公共服务质量评价的影响效应;第二,现有研究还较少讨论农村民主参与建设在公共服务领域的成效,有鉴于此,本文将就公众参与如何影响农村居民公共服务质量评价的理论机理进行初步探索,基于中国综合社会调查(CGSS)数据,实证检验公众参与对农村居民公共服务质量评价的影响效应。

二、公众参与对农村居民公共服务质量评价影响机理

公共服务供给质量被公认为是政府善治的重要体现。公众参与至少可以通过如下四条作用机制影响农村居民对公共服务质量评价(图1)。

图1 公众参与对公共服务质量评价的影响路径

图2 影响关系示意图

第一,通过公众参与能优化政府支出结构,从而提高农村居民的公共服务质量主观评价。根据公共产品理论和公共财政理论,地方政府提供公共服务必须体现“公共性”,即按照公众的意愿及需求合理安排公共服务支出。通过构建民主参与机制,公众可以有效地监督地方政府预决算信息和支出行为,激励其财政支出结构向“以人民为中心”为导向提供地方公共服务,从而提高居民对公共服务的质量评价。相关研究表明,当政府增加教育支出[15]和医疗卫生支出[16]等社会性支出时,当地居民的幸福感和满意度都显著增强。

第二,通过公众参与能减少信息不对称,从而提高农村居民的公共服务质量主观评价。根据信息不对称理论可知,社会个体受专业知识、职位阶层和社会分工等的影响,其获取信息的大小和程度也不同。在现实中,本应该拥有依法获取公共信息权利的公众往往处于劣势地位,而政府常常掌握更多的信息资源,并以此追求自身利益和出现寻租行为。因此,最有效减少信息不对称现象的方式是让公共信息和政府行为处于公众监督之下,使公众清楚了解政府的施政目的。随着农村公众对政府行为信息了解越多,公众与政府之间的信息不对称问题也因此减轻,从而有助提高农村居民的公共服务质量评价。

第三,通过公众参与能提高公共服务供给效率,从而提高农村居民的公共服务质量主观评价。根据委托代理理论,公众参与可以有效减少“委托人”与“代理人”之间的信息不对称问题。通过建立公众参与渠道,公众会将意愿和偏好信息反馈给地方政府,地方政府根据公众反馈修正公共服务的供给决策,提高地方公共服务的供给效率,从而影响公众对地方政府公共服务质量的评价。

第四,通过公众参与能有效抑制基层腐败,从而提高农村居民的公共服务质量主观评价。有效的公众参与能够加强公众和政府的沟通,提高政策质量和改善公民的政治信任。公众参与能促使政府主动公开公共服务供给决策和信息,对地方官员腐败行为起到一定抑制作用。随着政府行为信息的公开透明化,公众对政府的信任度也随之提高[17],从而有助提高农村居民的公共服务质量评价。

三、理论分析与研究假设

公共服务质量评价作为公民个体主观层面的认知和评价,与心理层面的体验密不可分[18]。根据“期望-失验”理论[19],公众在接受公共服务之前会对服务的质量有一定的心理期望,在接受服务时,他们会把体验绩效与期望水平进行比较并以此形成自己的主观评价[20]。公民参与是提高政府治理能力和治理绩效的重要内容,公众参与的最终目的是影响政府决策,进而实现自身利益诉求[7]。“信访是送上门来的群众工作[21]”,党的二十大对信访工作提出了“加强和改进人民信访工作”的明确要求。在公共服务领域,诸如信访等民主参与形式是基层政府接收公众诉求解决公众问题的重要渠道。

在当前社会环境下,公众参与是否有效主要体现在两个方面:一是公众的信访权利得到保障,二是公众参与反映的问题得到有效解决[22]。从公众参与的有效性看,可以分为过程有效和结果有效。公众参与的过程有效性主要衡量公众能否通过信访等方式向有关公共管理部门反映利益诉求,即公众的参与过程是否畅通有效;公众参与的结果有效性则主要通过信访等公众参与方式能否有效解决问题衡量,即公众诉求是否通过参与得到了回应和解决。如果公众参与的过程和结果是行之有效的,会减少公众参与公共事务的过程成本,使公众更容易参与公共事务。随着公众参与有效性的提高,公众可以通过民主参与影响政策制定以维护自身权益,从而提高其公共服务质量主观评价。从而提高其公共服务质量主观评价。基于此提出假设1:公众参与的有效性越高,农村居民对公共服务的质量评价越高。

根据自我决定理论,公众参与的需要由“胜任、自主和归属”三者构成,公众个体主观参与意愿和客观参与能力共同决定其参与公共事务的具体成效[23]。在具体的公众参与实践中,参与的环境及渠道等是否便利,很大程度上影响公众参与意愿和参与能力。从主观公众参与意愿看,一般来说,对于主观参与意愿较强的居民,其较多了解政府事务,对政府提供公共服务变化的敏感度较高;而主观公众参与意愿较低的居民则较少关注政府公共服务改革的各项进程及其成果。从客观公众参与能力看,公众参与能力较强的居民对公共服务供给信息判断能力和感知能力更强,对于政府提供公共服务的力度、内容也会有更深的认识。当公众能以越便利的方式参与公共事务时,越是能激发其自身的主体意识和参与积极性,从而使得公众参与结果更有效。有实证研究发现,公众参与意识与公民权利意识、社会责任意识和公众参与效能感有关,而公众参与能力受到政府信息的公开程度和公众对法律政策的知晓度的影响[24]。因此,公众参与公共事务的方式越是便捷,越能够理解和感受到政府公共服务供给行为和质量的改善,其对政府公共服务质量的主观评价也会随之提高。基于此提出假设2:公众参与的便利性越高,农村居民对公共服务的质量评价越高。

四、数据、变量与模型

(一)数据来源

本研究公共服务质量评价以及公众参与相关数据均来源于“中国综合社会调查(CGSS)”2015年的调查数据(1)在最新一期的数据2021年“中国综合社会调查(CGSS)”中,代表“政治参与”的指标为“选举投票”,代表“公共服务”的指标仅为“医疗卫生”一项,出于代表性和数据前后一致性的考虑,本文最终选用2015年“中国综合社会调查(CGSS)”的数据作为分析对象。。该调查数据在全国31个省(区、市)采用多阶分层概率抽样方法,共收集完成有效问卷10968份。在剔除无效样本和变量的缺失值后,本研究最终得到可供使用的有效样本3421份。本文采用的数据结构为截面数据,在实证分析中控制省份固定效应,从而消除省层面遗漏变量的影响。本研究还涉及省级宏观数据,考虑到政策影响具有一定滞后性,研究中省级宏观数据使用滞后一期,来源于《中国统计年鉴2015》。

(二)变量选择

1.被解释变量

本研究选用“中国综合社会调查(CGSS)”数据中询问居民“对政府在以下工作方面的表现是否满意”一题的平均值作为衡量政府公共服务质量主观评价的指标,题目选项主要包括了以下具体测量指标:医疗卫生、社会保障、义务教育、环境保护、社会公平等方面,将涉及这些方面的满意度问题得分的平均值作为总体公共服务质量评价得分。

2.解释变量

借鉴相关研究成果[22],本文以公众参与有效性和公众参与便利性作为解释变量。其中,公众参与有效性选用“中国综合社会调查(CGSS)”数据中询问居民的两个问题进行测量:(1)“您是否同意以下说法—信访不会受到阻碍”用以衡量公众参与过程有效性;(2)“您是否同意以下说法—信访能够解决问题”用以衡量公众参与结果有效性。以上问题均为5分制,分数越高表示越赞同。

在公众参与便利性方面,本研究选用“中国综合社会调查(CGSS)”数据中询问居民的两个问题测量:(1)“做成下列事情的难易程度如何—向制定该法律的有关方面提出自己的意见或建议”;(2)“做成下列事情的难易程度如何—提出的意见或建议在立法中得到反映或得到反馈”。以上问题均为5分制,分数越高表示越赞同。

3.控制变量

借鉴相关的研究成果,在控制变量上主要设置了微观和宏观层面变量以增强分析结果的可靠性。从微观层面来看,现有研究表明[25-26],人口学特征会对公共服务质量主观评价产生影响。因此,在微观层面本研究设置了受访者性别、年龄、受教育程度、收入和政治面貌作为控制变量。从宏观层面来看,财政自主率越高,地方政府的财政自由权越大,自主调整地区公共服务财政支出的可能性越高[27],同时,区内的城镇化率、人口密度等因素也可能会影响地区公共服务满意度[28-29]。综合研究内容与数据可获得性,本研究在宏观层面设置了各省城镇化率、人口密度和财政自给率作为控制变量。各变量的定义及操作化如表1所示。

表1 变量定义与操作化

(三)模型构建

本研究解释变量为公共服务质量评价,被解释变量为公众参与有效性和公众参与便利性。为验证假设1和假设2,分别构建如下模型进行实证检验:

PSSij=β0+β1EPPj+Xi+Zj+εij

(1)

PSSij=β0+β1CPPj+Xi+Zj+εij

(2)

上式中,PSSij为处于行政单元j中的个体i的公共服务质量评价,EPPj和CPPj表示解释变量,分别为公众参与有效性、公众参与便利性。Xi表示微观层面的控制变量,包括性别、年龄、收入、受教育程度以及政治面貌;Zj表示宏观层面的控制变量,包括城镇化率、人口密度和财政自给率。

五、实证检验与结果分析

(一)描述性统计

本研究采用2015年“中国综合社会调查(CGSS)”数据中的问卷作为研究样本,在清除各项缺失值后共保留样本值3421。如表2所示,被解释变量为公共服务质量评价,这一项数据的得分由9类具体公共服务类别的满意度得分加权平均计算得到,并采用5分制(分数越高表示评价越高)。2015年全国公共服务满意度的平均得分为约3.4分,标准差约为0.64,这一数据与其他调查问卷来源所测结果较为接近,具有较高的可信度。本研究的解释变量为公众参与,在实证分析中,区分了不同的公众参与有效性和公众参与便利性。公众参与有效性的两个问题反映了公民个体对以信访为主要形式的公众参与的有效性、可行性等问题的看法;公众参与便利性的两个问题体现了公众在实际参与政府听证、民主恳谈和预算监督等不同活动时对参与过程的便利情况。同时,由于相关变量缺失均较为严重,本研究采用公民个体层面数据对公众参与有效性和公众参与便利性进行回归拟合,拟合结果与原始数据具有类似的均值和总体分布情况。根据调查显示,在受访人群中,公众参与有效性的两个均值约为2.7和2.6,公众参与便利性的两个均值约为2.2和2.0;相较于公众参与有效性,公众的参与便利性仍有待提升。

表2 描述性统计

本研究的控制变量主要分为个体层面和政府层面。个体层面的控制变量包括收入、受教育年限、性别、年龄、户口和政治面貌,其中对收入进行了取对数处理,同时剔除了1%(首尾各0.5%)的极端值。政府层面的控制变量主要包括城镇化率、人口密度和财政自给率。

(二)公众参与有效性的影响效应

根据上文的理论分析可知,农村居民对公共服务的质量评价知与公众参与是否有效直接相关。为此,本研究引入“信访不会受到阻碍”“信访能解决问题”分别作为公众参与的过程有效和结果有效的代理变量,以检验其对农村居民公共服务质量主观评价的影响。估计结果见表3。

表3 公众参与有效性的回归结果

如表3中所示,参与过程有效性(β=0.0601,p<0.01)、参与结果有效性(β=0.0698,p<0.01)与公共服务质量评价系数均为正,且均在1%的水平上显著;这一结果在Oprobit模型中同样保持显著。这一实证结果表明,公共服务质量评价受到公众参与有效性的正向影响,即公众参与过程和结果的有效性越高,农村居民对公共服务的质量评价就越高,研究假设1成立。这一结果表明,通过构建基层民主参与平台,为农村地区营造一个畅通及稳定的参与环境,农村居民可以及时掌握农村公共服务供给及实施的最新动态,通过参与平台表达个体利益诉求,激发其参与农村事务的积极性和认同感,促进了当地公共服务质量和居民福利水平。

同时,从表3的回归结果可知,公众参与的结果有效性的系数略高于公众参与的过程有效性,表明相比于参与过程是否有效,参与结果的有效性对居民的积极影响效果更为明显。表明当农村居民能通过基层政府提供的民主参与渠道得以“解决问题”时,其公共服务质量的主观评价也会越高。

(三)公众参与便利性的影响效应

本文引入“提出建议”、“得到反馈的难易程度”两个指标作为公众参与便利性的代理变量,以检验其对农村居民公共服务质量主观评价的影响。如表4所示,公众“提出建议”这一参与便利性在5%的水平上能够显著正向预测农村居民公共服务质量主观评价(β=0.1064,p<0.05),这一结果在Oprobit模型中同样保持一致。这一结果表明,通过提高当地民众“提出建议”的参与便利程度,该地区农村居民对公共服务质量的正向评价也会提高。在基层实践中,通过构建政民互动参与平台,拓宽了政治参与渠道,农村居民对政府提供公共服务的工作提出建议意见,政府积极回应其诉求,从而提升了其对公共服务质量的主观感受。研究假设2成立。

表4 公众参与便利性的回归结果

从表4的检验结果同时可知,公众“得到反馈”这一参与便利性与农村居民公共服务质量主观评价不存在统计意义上的显著性。这一结果的部分原因是我国基层民主参与的意见反馈机制尚未健全,反馈渠道还不畅通,农村居民的意见容易被忽视。这也侧面反映了我国基层行政决策程序中,公众意见“得不到反馈”的问题仍然较为突出,对于“采纳与否、不采纳的理由、理由的说明”等均缺乏具体的规定和科学指引。

控制变量方面,从个体特征来看,年龄大相比于年龄小的农村居民对公共服务质量评价相对较高。不同年龄段的人群对不同类型的公共服务有不同的偏好,年轻人可能对文化、教育及就业类的公共服务更加关注,而老年人则相对更关注医疗、养老及社会保障类的公共服务。从地区财政能力看,财政自给率越高的地区,农村居民的公共服务质量评价越高,表明区域财政是当地公共服务供给的重要保障,随着政府对公共服务的投入加大和不断优化,当地居民对公共服务的体验感越好。从城镇化率看,城镇化提升了如公共基础教育、医疗卫生等民生类公共服务供给水平和质量,也对居民公共服务质量评价具有显著的促进作用。从人口密度看,地区人口越密集,居民对公共服务质量的评价越低,表明在城镇化进程快速推进的同时,随着人口密度的聚集效应增加,逐渐暴露出“供需错位”、管理费用增加等问题,从而对公共服务效率及质量产生“挤兑”影响。

(四)稳健性检验

本研究所涉及的解释变量包括公众参与有效性和公众参与便利性,由于这两类相关变量缺失较为严重,采用公民个体层面数据对相关变量进行回归拟合,拟合结果与原始数据具有类似的均值和总体分布情况。为了检验拟合回归是否影响研究结果的稳健性(2)受篇幅所限不再展示,结果备索。,本研究比较了原始数据和拟合后数据下影响效应的参数情况,在各分项公共服务质量评价作为被解释变量的模型中,公众参与相关变量的系数和显著性水平在拟合前后基本完全一致。这表明前文基准回归结果具有一定的稳健性。

六、结论、政策启示与展望

乡村振兴是一项长期复杂的社会工程,必须以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进[30]。乡村的主体是农民,乡村振兴说到底是为人民服务。农村公共服务供给是乡村振兴的重要内容,其供给质量是影响农村居民获得感、幸福感和满意度的重要因素。农民居民评价公共服务质量不仅取决于基层政府公共服务供给水平,还与公众参与密切相关。厘清公众参与与公共服务质量评价的关系,对于提升政府公共服务供给绩效与公众参与建设具有重要意义。本文从公众参与的有效性和便利性角度,基于中国综合社会调查(CGSS)数据,实证检验公众参与对农村居民公共服务质量评价影响效应。研究结果发现:公众参与拉近了政民之间的距离,提升了农村居民公共服务质量评价。从参与有效性看,参与过程和结果是否有效都与农村居民公共服务质量评价成正向关系,且“参与结果有效”的促进作用更大;从参与便利性看,提高农村居民“建言献策”的参与便利程度,对其公共服务质量评价产生了积极影响。

农民民主参与是实现乡村振兴的重要保障和“驱动力”,如何发挥公众参与的“桥梁”作用,提升乡村公共服务质量及实现乡村有效治理,本文提出以下政策建议:

第一,激发农民主体性,构建以“人民满意”为导向的公众参与生态。为了使农村公共服务更贴合农村实际和满足农民需求,应在农村公共服务供给过程中充分尊重并凸显农民的主体地位。一方面,要唤醒农村居民参与意识,通过村干部和借助新乡贤等力量向农村居民群体传递农村公共服务的政策内容,提升其关注度和信任度;另一方面,要构建农村居民参与空间,因地制宜建设农村公众参与场所,营造便于农村居民开展交流互动的环境和氛围。

第二,完善参与反馈机制和拓宽参与渠道,推进基层回应型政府建设。在乡村治理中,基层政府推进农村公众参与应“以参与促满意”为建设目标,畅通面向农村不同群体的公共服务参与渠道,建立“有诉必应”的公共服务良性政民互动机制,推动基层服务型政府和回应型政府建设,提升农村居民的有效监督和政府信任。同时,要拓宽参与渠道促进公众参与积极性,基层政府要采用多渠道、多形式公开政府公共服务政策和信息,在更贴近农村居民生活的平台(如微信视频号、抖音等新媒体平台),采用图文结合、小视频等方式公开和宣传,从而提高农村居民参与农村公共服务监督的积极性。

第三,“因类制宜”提高农民参与素养和参与能力。由于村民受教育程度相对较低,信息甄别能力有限,基层政府应积极向农村居民宣讲政治参与政策,培养其民主参与意识,“因类制宜”对不同农村居民群体进行有针对性的培训,激发和发挥老年及女性等关键群体的内在参与热情,赋予其实质性参与公共服务的能力和积极性。

第四,加强农村数字平台建设,引导农村居民网络参与行为。随着数字基础设施和信息网络建设的推进,农村已迎来“数字参与”时代。一方面,要推进基层公共服务信息互动平台建设,提高农村居民参与的积极性和便利性,同时通过平台的大数据舆情分析回应农村居民的合理诉求;另一方面,要加强数字基础设施建设的投入力度,增加基础信息网络的覆盖面,拓宽农村居民获取政府和政策信息的途径,提升农村公共服务的数字参与环境。同时,要强化农村居民网络法制意识,增强和培育其在网络空间的公共理性和政治素养,引导和规范农村居民网络参与行为,有效提升乡村治理效能。

本文从公众参与层面拓展了公共服务质量评价研究,为理解公众参与对农村居民公共服务质量评价的影响机制提供了经验证据。本研究仍存在一定的不足和局限,需要在未来研究中予以探索和拓展。首先,受到数据更新的连续性和一致性的限制,无法排除个体层面的全部内生因素,后续研究可在增加跨期数据的基础上进行纵向对比,以明晰在不同时期和阶段下公众参与对农村居民公共服务质量评价影响的变化规律;其次,基层公众参与有不同的渠道及方式(如信访、村民大会、选举,民主决策和监督等),本文目前基于统计数据(CGSS)所得的结论还较表面,未来有必要深入农村地区,通过问卷调查和访谈收集第一手数据,针对农村居民不同参与渠道及方式展开更为系统深入的研究,以对本文的实证结论进一步的确证和分析。