可持续脱贫的治贫理念与策略

贺立龙,陈向阳

(四川大学 经济学院,四川 成都 610065)

习近平总书记在二十大报告中指出,全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。巩固拓展脱贫攻坚成果,增强脱贫地区和群众内生发展动力,建立过渡期后欠发达地区常态化帮扶机制,是新时代全面推进乡村振兴和农业农村现代化,促进农民农村共同富裕的内在要求和战略体现。但是,一方面受国内国际经济下行等因素影响,巩固拓展脱贫攻坚成果遇到一些新情况,防范规模性返贫风险压力仍然较大,另一方面部分地区还存在产业基础不牢、产业政策不够精准有效、脱贫地区和农户内生动力不足等问题,制约特色产业发展壮大和脱贫群众稳定增收。我国巩固拓展脱贫攻坚成果的过渡期已经过半,亟须谋划过渡期后的具体制度安排,推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨,并研究建立欠发达地区常态化帮扶机制和脱贫人口分类管理体系。从精准脱贫迈向共同富裕之际,如何夯实脱贫根基、推进脱贫人口融入乡村振兴和现代化,实现内生可持续发展和增收致富,成为有待研究解决的时代命题与战略议题。

由精准脱贫到共同富裕,发展阶段及战略的转变要求治贫理念与策略的更新。人们通常基于生存需求确定收入贫困线以识别贫困人口并考察其规模变动。但人是不断发展的,其贫困或脱贫情况是动态分层演进的,因此不能简单使用贫困或脱贫等“二分式”概念对之进行绝对化厘分,而应动态考察贫困的深度、结构,脱贫的质量、层次、韧性,以及脱贫发展的内生性、可持续等细分的层次或分布。在巩固脱贫成果、促进内生发展的衔接过渡期,亟须提出一个涵盖脱贫稳定性、质量层次与可持续发展能力的治贫理念与策略,指导新阶段贫困治理实践。近年来国际上有学者提出“可持续脱贫”(Sustained Poverty Escapes)一词,刻画那些逃离贫困的家庭脱贫韧性,以与“暂时性脱贫”(Transitory Poverty Escape)家庭相区别。本文从脱贫韧性、层次(质量)、内生可持续发展3个方面,建构可持续脱贫的概念框架,阐释其涵义向度与影响因素,设计可持续脱贫路径与机制,为过渡期后欠发达地区可持续发展及低收入人口增收致富提供研究启示。

一、可持续脱贫的概念与涵义向度

(一)可持续脱贫概念的提出

消除贫困需要采取细致入微的分析方法,详细认识各类家庭陷入贫困、摆脱贫困或重新陷入贫困的各种途径,这超越了静态分析范式所涉及的内容[1]。由此,经济学者开始引入贫困动态(Poverty Dynamics)视角,研究贫困的形成、存续、摆脱的不同状态及变化,包括致贫、脱贫、返贫等。在贫困的动态存续形态上,存在慢性贫困(Chronic Poverty)和暂时贫困(Transient Poverty)之分,Morduch[2]将那些一直经历贫困的家庭或个人定义为慢性贫困者,将只有部分时间经历了贫困的家庭或个人定义为暂时贫困者。慢性贫困研究中心(CPRC)[3]进一步将慢性贫困的界定时间具体到持续5年或者5年以上。

从贫困的动态属性出发,人们逐渐认识到脱贫也存在暂时性和持续性之分(见图1)。一些学者提出暂时性脱贫(Transitory Poverty Escapes)和可持续脱贫(Sustained Poverty Escape)两个相对的概念,前者是指一些家庭逃离贫困却又重新陷入贫困,后者是指一些家庭逃离贫困且始终保持不返贫状态[4-6]。可持续脱贫有一定的时间要求和标准。如果将贫困视为一种动态现象,那么成功的脱贫理应是可持续脱贫,即脱贫成果必须是长期可维持的[5]。Bird等[7]认为,可持续脱贫要求脱贫成果保持多个阶段,伍艳[8]通过设置贫困退出的持续时间临界值,对稳定脱贫进行了动态测度。一般而言,暂时性脱贫者大都经历过严重贫困,其初始资产和能力水平低,难以抵御外界的风险;可持续脱贫者往往拥有一整套使家庭持续摆脱贫困的能力,可将收入、生计和资产转化为福祉改善,即使受到风险冲击和压力,他们也不容易再次陷入贫困[9]。

注：偶尔贫困①指大部分平均支出高于贫困线,但出现了返贫;偶尔贫困②指大部分平均支出高于贫困线,且不出现返贫。暂时性脱贫包含3个阶段:平均支出偶尔高于贫困线、平均支出在贫困线附近波动以及平均支出长期高于贫困线。持续性脱贫则是对应偶尔贫困②,即平均支出越过贫困线,且不再下降到贫困线以下。

(二)可持续脱贫的涵义向度与分析框架

可持续脱贫的提出丰富了学界对脱贫状态的刻画。已有文献对可持续脱贫的阐述,以是否重新陷入贫困作为识别标识,以脱贫持续时间作为量化标准,尽管能够反映贫困动态变化的结果,但难以揭示贫困动态变化的结构表征与转换机制。若简单以一定阶段内是否返贫作为可持续脱贫的界定标准,忽略对其韧性特征、脱贫质量以及内外影响因素的考察,那么就不能深入“脱贫—发展”的衔接过渡进程,从而精准把握“可持续性”,也无法探明这种“贫困—脱贫—返贫(避免返贫)”的状态转换是外界冲击所致的随机性变化,还是家户的可行能力发生质变而使福利水平产生结构性改变[10]。本文综合考虑脱贫的稳定性、层次性与内生性,提出一个内涵更为丰富的可持续脱贫概念,即把可持续脱贫视为一种有别于暂时性、低层次脱贫状态的,具有稳定性的、高质量的脱贫状态,它是一种有韧性的脱贫、全面高层次的脱贫、能实现内生可持续发展的脱贫(如图2所示)。

图2 可持续脱贫的涵义向度与分析框架

1.可持续脱贫在动态或时间向度上,具有脱贫不返贫的脱贫韧性

可持续脱贫的概念内核是“不再重新陷入贫困”,集中表现为脱贫不返贫的脱贫韧性。韧性也被称为抗逆力、适应力、恢复力、还原力,最初被用以描述各类主体面对外界风险、扰动时所具有的抗压、恢复和持续发展能力[11]。韧性早期被引入区域经济研究领域,区域韧性(Regional Resilience)被用于解释区域经济适应性差异[12-13]。韧性后来又被引入到贫困治理领域,形成脱贫韧性的概念(Resilience in Poverty Alleviation),用以刻画脱贫地区或人口即使遭遇压力和冲击也能够避免“重陷贫困”的抗逆力和适应力。脱贫韧性作为脱贫可持续的内在属性或本质[14-16],构成可持续脱贫的底线标准和核心内涵。贫困具有动态特征,巩固脱贫不仅要关注当前的“脱贫又返贫”问题,还要警惕可能发生的“新贫困”。当前受极端气候、地缘政治冲突,以及新冠疫情“疤痕效应”等多重风险因素的叠加冲击或制约,中低收入经济体乃至发达经济体都有可能出现规模性致贫返贫现象。巩固脱贫成果、防止规模性返贫,首先要求脱贫地区和人口形成“脱贫不返贫”的脱贫韧性,只有形成这种韧性,才有可持续发展和共同富裕的坚实基础。

2.可持续脱贫在维度和阈值向度上,呈现全面高层次的脱贫水平

从多维贫困理论出发,可持续脱贫应是一个在各个维度上摆脱“剥夺”的全面脱贫过程,这既涉及收入脱贫,也包含能力或权利脱贫,后者涵盖健康、教育、生活水平,以及公共产品提供、基础教育普及以及医疗救治可获得性等多个方面。Bird等[9]提出,可持续性脱贫依赖一整套持续摆脱贫困的能力,这种能力包含多个方面。我国整体上消除了绝对贫困,但仍面临发展不平衡和不充分问题,存在一些脱贫发展短板或返贫致贫隐患,比如收入脱贫的层次与稳定性有待提升,一些生计能力弱的脱贫家庭在技能培训、因房负债、发展动能等维度(指标)上存在不足[17]。从可持续脱贫出发,亟须围绕“巩固拓展脱贫成果”的政策目标构建一套可综合反映收入、教育、生活水平等各种可行能力的多维评估体系,并着眼于过渡期后全面推进共同富裕的目标导向探索新的多维发展评估体系,特别是要重点考察低收入群体在可行能力、公共服务水平等多方面的发展成效。从脱贫稳定性及其根基来看,可持续脱贫要建立在高质量、高水平脱贫这一基础之上。Carter和Barrett[18]指出,一个家庭若挣扎于贫困线附近,则只能追求生存所需而无力积累资产,最终陷入资产贫困陷阱,只有获得了生计资产持续积累的能力,才能跳出贫困陷阱。巩固脱贫成果本质上是巩固提升脱贫需求的满足程度或层次[19]。在收入层次标准上,Haveman等[20]基于贫困线一定比例区分了浅层贫困(50%～100%)和临界脱贫(100%～150%),可持续脱贫收入阈值应高于临界脱贫上限(即贫困线的150%)(1)国务院《关于建立防止返贫监测预警和帮扶机制的指导意见》提出重点监测人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍的家庭。贫困线的1.5倍可设为可持续脱贫的收入指标阈值。;在能力层次标准上,从整体性脱贫退出迈向农民农村共同富裕,“两不愁三保障”、住房、用水等指标阈值应由绝对贫困标准渐序提升为可持续脱贫标准。

3.可持续脱贫在动能和发展向度上,形成内生可持续发展的脱贫后劲

人的发展动力和活力决定脱贫的内生性与可持续性,可持续脱贫以及贫困治理要落脚到人的内生可持续发展。可持续脱贫要义是“可持续”,这既是脱贫动能的内生可持续,又是脱贫之后发展的内生可持续。首先,贫困家庭及其成员只有激发跳出贫困的强烈意愿,产生主动脱贫的内生动力,形成自主谋生的发展能力,才能有可持续的脱贫行动与成效。Lewis[21]认为贫困不仅是经济现象,还是文化现象。动力不足会对贫穷阶层的个人产生持续的负面影响,导致其发展愿望不足,或形成短视效应下的投机行为,造成贫困固化。进而,脱贫人口即使达到脱贫标准,若不能实现内生可持续发展,将只会徘徊于脱贫线上,无法迈向共同富裕。脱贫地区和脱贫群众只有持续增强内生动力,取得生计能力,比如脱贫农户融入乡村产业振兴和城乡经济循环,才能实现持续性的增收致富。特别是随着过渡期后“五个不摘”帮扶政策转型或退出,“到户型”收入帮扶、“输血式”产业扶持变得不可持续,这要求脱贫人口必须获得自生发展能力,脱贫产业必须获得市场竞争力,以实现生计或产业的接续发展。从摆脱贫困到共同富裕是脱贫主体从动机、意愿到文化、价值理念,再到生计行为的全方位调整过程,而内生可持续发展将是脱贫地区和群体由脱贫向共富衔接迈进的根本动能所在。

可持续脱贫刻画出经济个体或群体从脱贫到发展的全过程。从有韧性、高质量的脱贫,到通过内生可持续的发展迈向共同富裕,这是一个连续、递进的脱贫发展过程,也是处于落后状态的人从摆脱贫困走向共同富裕与现代化的过程。

二、可持续脱贫的影响因素与实现路径

(一)可持续脱贫的影响因素

可持续脱贫的影响因素归根结底可分为家庭内部因素与外部环境因素两个方面。家庭内部因素涉及家庭自我选择,关系到家庭能力与外部环境交互方式对脱贫可持续性的影响;外部环境则起着“转变因子”的作用,决定了家庭将资源和能力转化为脱贫成效的程度[22]。

1.家庭内部因素

美国国际开发署(USAID)对孟加拉[5]、乌干达[23]、埃塞俄比亚[4]等发展中国家的可持续脱贫进行调查时发现,家庭资源、家户特征和生计(包括正式工作和参与非农活动)对那些脱贫家庭——特别是不稳定的脱贫家庭(Insecure Non-poor)的可持续脱贫将起到决定性作用。

(1)家庭资源

家庭资源主要包括有形资产和无形资产。缺乏有形资产是家庭内部关系长期贫困的重要因素[24-25]。其中,土地所有权尤为重要[26-27],这与Lipton[28]早期的观察一致,即无地或接近无地,与高贫困发生率及其严重程度(或极端贫困)高度相关。获取土地租金以及种植小规模经济作物的方式为家庭在困难时期提供了一定程度的缓冲[22]。拥有土地不仅可能产生收入流,也可以成为获得非政府组织贷款的重要抵押品[5]。牲畜也是一种重要的有形资产:它可以提供摆脱贫困的途径,反刍动物不但可以被用作保险在危机时期出售,还可以作为资产传给后代[14]。无形资产则主要包含人力资本和社会资本。增加人力资本将降低长期贫困的可能性,与教育有关的证据普遍支持这一点[24]。正规教育如学校教育,能够使儿童更成功地走出家庭,或更有效地参与创收过程,这对于摆脱长期贫困至关重要[25]。社会资本则是家庭应对冲击的重要保障,强大的社会网络能够为家庭提供保险,帮助支持儿童的教育和医疗费用[23]。Woldehanna等[29]的研究还显示,拥有更成熟的社会网络的家庭更有可能获得贷款和资金支持,在遇到风险冲击时得到汇款帮助,这使他们能够持续地摆脱贫困。

(2)家户特征

在其他条件相同的情况下,家庭规模的扩大可能会给家庭的资产以及资源基础带来额外负担,并且通常预计与长期贫困呈正相关。许多研究为此提供了证据[25,30]。受扶养人比率增加、子女人数增加是与长期贫困有关的重要因素[25]。然而也有学者提出了不同的看法,即家庭规模与长期贫困之间的关系不一定总是正相关:对于那些依靠农业为生的人来说,庞大的家庭规模实际上可能有利于他们在关键时期克服劳动力短缺问题,而且单亲户主家庭更有可能属于长期贫困人口。持续和暂时性的脱贫还与生命周期因素密切相关。Scott等[14]研究发现,为子女支付学费的年轻家庭以及由老年人担任户主的家庭在整个生命周期中最为脆弱,特别在家庭“生命周期”的后期阶段,年龄的增加与返贫风险呈正相关关系。此外,家庭成员的性别也是一个重要的影响因素,女性婚姻存在着普遍的向上婚,对家庭具有显著的减贫效应[31],而男性往往由于彩礼、婚房、酒席等高昂的婚姻成本造成了家庭的持久性贫困[32]。

(3)生计活动

在以市场为导向和多样化种植的情形下,从事农业可以成为可持续脱贫的途径。高附加值的经济作物能够改善收入,种植不同生长季节长度的作物能够抵御潜在的自然风险[23]。但需要注意的是,多样化的种植并不能使其风险远离农业周期性影响,同时经济作物也容易受到市场的冲击[6]。此外,在土地资源以及劳动力短缺等因素的限制下,仅仅依靠农业作为可持续脱贫手段的可行性也大幅降低[22]。因此,对于农村家庭来说,从事非农业生计活动成为可持续脱贫更可靠的策略。Bird等[6]研究发现,柬埔寨农村家庭更倾向于选择个体经营和工资就业,脱贫越来越依赖于这些非农业活动,在非农业部门就业的家庭贫困风险降低了71%。对于那些受过培训和教育的人而言,经营非农业企业(如零售业和食品饮料制造业)提供了一条可持续脱贫之路。而从事稳定的受薪工作也有助于家庭持续摆脱贫困,固定的工资收入意味着家庭能够更好地计划收入和支出,实现未雨绸缪[16]。Scott等[23]研究指出,经历持续脱贫的家庭更可能有家庭成员在正规经济中工作,一系列的福利(包括医疗保险、养老金和失业补偿)可以帮助缓和意外冲击。

2.外部环境因素

Diwakar和Shepherd[22]在基于发展中国家动态贫困调查中强调,生计策略选择能够维持收入增长并建立脱贫韧性资产,但这些家庭活动面临各类风险冲击和压力渗透,因此可持续脱贫还与家庭互动的外部环境息息相关。

(1)外部冲击

外部冲击是影响可持续脱贫的重要因素。穷人由于自身抵御风险的脆弱性,更容易遭受来自自然灾害的冲击。据世界银行[33]估计,相较于其他人群,在尼日利亚最贫困的20%人群受洪水影响的可能性高出50%,受干旱影响的可能性高出130%,受热浪影响的可能性高出80%。孟加拉国、印度和洪都拉斯的案例研究还表明,当洪水或风暴袭击时,穷人的损失是非穷人的两到三倍[34],自然灾害阻碍了长期可持续生计的可能,大大增加了低收入居民的返贫风险。近年来,气候变化及其影响已成为世界面临的最大环境问题,也是减贫和可持续经济发展的主要障碍[35]。与气候相关的冲击可能会使家庭更难积累资产、经常耗尽资产存量,甚至对健康[36]产生不可逆转的影响,从而使人们持续地陷入贫困。同时,对于家庭来说,疾病是贫困最主要的诱因之一。疾病不仅会产生高额的医疗费用支出[37],而且会减少劳动供给,削弱家庭的未来收入,进而损害家庭未来经济福利[38-39],迫使他们削减其他基本需求的支出,如食品、住房、教育等,继而影响家庭成员的生活质量和发展机会[40]。Bird等[7]研究发现,暂时性脱贫者在健康方面的支出往往高于持续性脱贫者。在发展中国家,慢性病的大部分治疗费用通常由病人承担,慢性疾病可能多次复发且终生存在,对于新摆脱贫困的人来说,当面临终生的大笔自付费用时,贫困可能再次发生。

(2)社会治理

可持续脱贫理论在国家层面强调了“治理不善”带来的影响。糟糕的治理与政治不稳定、镇压和暴力冲突有关,将导致“糟糕的”政策,衍生出不利于储蓄、投资和创造就业的环境[41-42]。例如,在卢旺达政府通过家庭参与不同的公共计划,以及通过限制小微企业发展的法规和税收,对家庭生计造成了冲击[43];而在支持国有、私人特许权与公平分配之间的摆动,可能造成一种不确定的气氛,对家庭的规划能力造成影响,这些都限制了家庭可持续脱贫的能力。另一方面,有研究引入参与性和排斥概念来解释贫穷的持续性。穷人在某种程度上被描述为处于国家和地方经济和社会的边缘,正是这种排斥限制了穷人获得机会和资源,从而导致了贫困的持续性,因为收入分配不均的根本是权力结构,以及由这种权力结构维持的财富分配[44]。Francis和Webster[45]研究认为,南非的经常性返贫问题源于政策停滞和种族隔离所遗留下来的结构性障碍;它们凸显了人们对造成贫困和不平等的经济、政治和社会权力结构缺乏关注,南非宪法虽然提供了应对这些挑战的基础,但因国家未能行使政治权力进行变革而作用甚微。

(3)基础设施

完善的基础设施建设可以构建有利于可持续脱贫的外部环境[22]。包括电力、卫生、交通等在内的公共基础设施与服务,有利于增强贫困人口的“可行能力”,为贫困人口提供发展的可能。Shepherd等[46]在分析孟加拉国农村地区的定性数据中发现,电力到达村庄能够提高农业和农村非农经济生产率,并对可持续脱贫产生显著的影响。卫生设施能够提高贫困地区的健康水平,降低疾病带来的返贫风险,Jalan和Ravallion[47]基于印度数据的研究发现,自来水设施对农村儿童健康和家庭贫困均具有显著的影响。交通基础设施则为农村劳动力转移提供了机会,并帮助贫困人口获得更稳定的生计[48]。同时,长期贫困的一个重要组成部分是代际传递,当贫困状况从父母转移到孩子身上时,孩子陷入了持续的贫困循环[49],方福前等[50]发现数字基础设施一方面有利于提高父代对农村子代人力资本投资的回报,破解不平等的教育资源以及社会资本对农村户籍子代的约束,另一方面能够通过促进产业创新,提高市场化水平,促进公平与法治,为农村户籍子代收入向上流动提供良好的社会环境,这有助于增强农村的代际可持续脱贫能力。

(二)可持续脱贫的实现路径

推动脱贫人口融入可持续发展环境和现代社会,是世界各国致力于根治贫困的重要路径选择。Diwakar和Shepherd[22]认为,实现可持续脱贫的核心在于生计战略与外部的环境支持。Barrientos等[51]则强调了社会保护对于可持续脱贫的重要意义。从“脱贫”与“可持续”这两个概念出发,已有文献和实践大都注重从包容性增长、社会保护与生计资本积累3个方面推进可持续脱贫。

1.推动包容增长和普惠发展

经济增长是消减贫困最重要的途径。传统的涓滴理论(Trickle-Down Theory)认为通过经济增长和富裕阶层的繁荣,财富会逐渐向底层群体“滴落”,从而促进整个社会的增长和福祉。然而过去的历史经验表明,经济增长本身并不能自动实现贫困减除,增长也可能带来一定程度的差异收益,从而将一些人排除在参与改善福祉的过程之外[52]。亚洲开发银行2006年率先使用包容性增长的理念,强调要建立具有包容性的制度,提供广泛的机会平等,确保“增长”有利于穷人[53]。政府的治理是影响包容性增长的重要因素之一,包括向偏远贫困地区基础设施的投资[54]、促进微型企业发展[55],以及改变“让市场为穷人服务”的理念,将医疗和教育等在内的大部分穷人服务改为由政府提供[51]。此外,随着环境问题的日益突出,脱贫手段的可持续性也逐渐纳入包容性增长的内涵之中。光伏扶贫[56]、生态扶贫[57]给探索环境可持续脱贫道路提供了良好的借鉴。

2.提供公共政策支持和集体风险管理

改善穷人生计的保障,减少慢性贫困、暂时性贫困和非贫困人口的风险脆弱性,是解决持续贫困问题的核心[52]。社会保护指社会为应对各种突发事件而采取的一整套公共或私人的政策计划,包括弥补工作收入的大幅减少,为困难家庭提供医疗和住房保障援助,为脆弱家庭提供一张保护网[51]。Yaqub[58]在对发达国家和发展中国家的分析中发现,经济无保障,即面临收入的短期波动是解释家庭向下流动的关键因素之一。同样,Deron[59]在回顾有关脆弱性的文献后指出,贫困的持续存在是由风险及其后果造成的。由于贫困家庭保护自己免受冲击的措施较少,在受到外部冲击时为了短期安全,他们可能采取低回报的生计策略,随着时间的推移这将导致他们的脆弱性进一步增加。此外,为了控制风险穷人会倾向建立社会经济关系以提高自身的安全感,但这却进一步阻碍了他们资产的积累,导致他们的贫困加深[60]。而社会保护的干预措施能够帮助慢性贫困降低风险冲击,改善风险对消费的影响,并促使其对人力资本进行投资,从而有效减少慢性贫困。Diwakar和Shepherd[22]强调集体风险管理在可持续脱贫中的作用。他们认为,从某局域(微观)到全社会(宏观)的发展环境都可能影响脱贫家庭维持脱贫的能力,因此不能只关注包容性增长政策,更为重要的是了解脱贫家庭所处的生活环境,并以共同应对各类风险和脆弱性的方式做出回应,从而减少脱贫发展进程中的风险。

3.促进生计资本积累和发展能力提升

Jalan和Ravallion[31]认为,增加贫困人口的人力资本和物质资本,或者提高这些资本的回报率,适用于缓解长期贫困。因此,生计资本的积累长久以来都被视为可持续脱贫的有效途径。在众多生计框架中,英国国际发展署DFID提出的可持续分析框架产生了广泛的影响。

根据可持续生计框架,生计资本包括人力资本、金融资本、社会资本、物质资本和自然资本5个部分。人力资本包括教育文化、劳动技能、健康等形式,农户受教育水平在提高非农就业机会、增加农户经济收入、消除农村贫困方面具有重要作用[61]。金融资本是农户实现生计目标的资金资源,包括自有资金以及可筹到的借款。农村金融发展能够提高贫困人口对金融服务的可获得性,帮助穷人建立金融资产,缓解资金流动性制约,特别是近年来兴起的数字普惠金融对贫困的改善作用得到了学界的广泛重视[62]。社会资本是在相互交往过程中建立起来的非制度化的社会规范和合作规则。Zhang和Li[63]发现,社会网络在引导劳动力市场信息方面发挥着重要作用,能够提高非农就业的概率。发展数字经济、完善乡村治理被认为是促进社会资本健康积累的有效途径[64]。物质资本是贫困人口脱贫的物质基础,是支持农户生计所需要的基础设施和生产手段,贫困地区交通、通信、水利和电力等公共服务设施的改善有助于农业生产和非农生产增长[65-66]。自然资本是农户生计所依赖的自然资源和生态环境,是农村脱贫所能利用到或可能利用到的资源环境要素。生态保护能够打破生态与贫困恶性循环,使农户逐步获得长期发展潜力[67],易地搬迁也能够改善贫困家庭的外部自然环境,有助于家庭的可持续脱贫[68]。

从动态贫困视角看,减贫不能依赖“单一路径”,不同的贫困演进轨迹要求不同的脱贫方案应对,实现可持续脱贫离不开灵活有效的战略与对策。Scott等[23]认为适应性策略(Resilience)作为一种系统思维和方法,有助于我们跳出传统思维,针对复杂多变的返贫风险或情景进行精准灵活的可持续脱贫策略设计。可持续脱贫的影响因素是复杂多元、分布不均的,同一套战略或资源储备可提高一些家庭或经济体的风险抵御能力,但未必适用于另一些家庭。因此,涉及可持续脱贫的路径与对策,从宏观到微观均不存在“一刀切”方案,而是应该基于贫困的动态特性,进行适应性策略的综合设计。

三、可持续脱贫:中国由精准脱贫迈向共同富裕之路

加快建设农业强国,推进农业农村现代化,是党中央着眼全面建成社会主义现代化强国所作出的战略部署。“三农”工作重心已经实现历史性转移,从过渡期接续推进巩固脱贫与乡村振兴有效衔接,到过渡期后加快推进农业农村现代化和农民农村共同富裕,推动脱贫地区和人口实现可持续脱贫是必由之路。

(一)可持续脱贫是过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果的本质要求

巩固拓展脱贫攻坚成果的要义一是巩固,即形成脱贫不返贫的韧性;二是拓展,即提升脱贫质量,实现可持续发展。可持续脱贫是有韧性、高质量、内生可持续的脱贫,体现了过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果的本质要求。只有实施可持续脱贫,才能从根本上促进脱贫地区和群众的脱贫基础更加稳固、成效更可持续。

巩固脱贫成果的关键是增强脱贫韧性,抵御风险冲击,守住不发生规模性返贫的底线。我国脱贫人口基数大、类型多,有些发展基础薄弱的脱贫地区和生计脆弱的脱贫群众对风险冲击的抵御能力较弱。我国民政部组织建设的全国低收入人口动态监测信息平台已统计归集了涵盖低保、特困、低保边缘、支出型困难等6200多万低收入人口信息,大约占全国总人口的4.4%(2)数据来源:根据民政部网站以及中国经济网等媒体公布的统计数据整理而成。,这些类型多元、成因各样的低收入人口构成返贫致贫风险易感群体。同时,受国内国际经济下行、气候灾害风险增加,以及新冠疫情“疤痕效应”等因素影响,巩固脱贫成果遇到一些新情况新问题,并出现一些新的返贫致贫风险隐患。通过实施可持续脱贫,强化脱贫韧性,做好常态化监测预警和可持续帮扶支持,采取预防性措施与事后帮扶政策,可以实现巩固脱贫的平稳过渡,防止出现整村整乡返贫现象。

拓展脱贫成果的关键是全面提升脱贫地区和人口的脱贫质量及内生可持续发展能力。在贫困地区和人口整体脱贫后,仍然存在局域性脱贫不平衡、不充分的现象。特别是“三区三州”等原深度贫困地区,自然条件不佳,基础设施落后,经济基础薄弱,社会发展滞后,内生动力不足,即使通过外部帮扶实现脱贫退出,但在“两不愁三保障”以及用水安全等方面仍然遗留一些短板隐患。此外,那些过去未纳入贫困县帮扶或建档立卡名单的欠发达县或边缘人口,更容易出现新的隐性贫困群体。通过实施可持续脱贫,消除脱贫地区和人口的返贫隐患,补齐制约脱贫产业及生计可持续发展的短板,是全面拓展脱贫成果的内在要求。

(二)可持续脱贫是脱贫人口内生融入乡村产业振兴的应有之义

巩固拓展脱贫攻坚成果同全面推进乡村振兴有效衔接,不能停留于空泛口号,而应落实于具体行为;不宜寄托于外在的政策,而应根植于内生的产业;不仅要确立宏观方向,而且应培育微观主体。巩固脱贫与乡村振兴衔接要求脱贫人口内生融入乡村产业振兴:一方面,脱贫人口只有内生融入乡村产业振兴和城乡经济循环,才能获得发展机会和生计能力,实现持续增收和多维福利增进,保持脱贫成果不反弹、成效持续提升;另一方面,产业振兴是乡村振兴的重中之重,全面促进乡村产业振兴,离不开产业帮扶政策,但根本上要靠有活力的生产经营主体,而无论是投资经营者还是劳动力,脱贫人口群体都是重要的人力资本来源。作为可持续脱贫内涵之一,脱贫人口实现内生可持续发展,离不开乡村振兴特别是乡村产业振兴的机遇与条件,同时也为乡村产业振兴提供了主体动能和要素支撑。

在脱贫地区,一批乡村振兴重点帮扶县的设立和乡村产业帮扶政策的落实,促进了这些地区脱贫人口的内生发展与持续增收。数据显示,2022年,832个脱贫县脱贫人口人均纯收入14017元,同比增长13.9%,其中160个重点帮扶县脱贫人口人均纯收入13171元,同比增长14.5%(3)数据来源:国家乡村振兴局以及人民网等媒体公布的统计数据。,后者作为发展基础最为薄弱的脱贫县群体,在获得乡村振兴政策重点帮扶之后,发展成效和增收幅度更为突出。此外,脱贫地区推进乡村产业振兴,有助于脱贫人口留乡生产经营、就地就近就业,实现内生可持续发展。农业农村部(国家乡村振兴局)印发《关于进一步做好促进脱贫人口持续增收工作的通知》(国乡振发﹝2023﹞8号),强调中西部地区做好脱贫人口省内就业和就地就近就业,各地区要促进帮扶产业提质增效,稳定经营性收入。脱贫地区乡村产业不兴、产业帮扶政策失效,则会影响脱贫人口发展增收。国家审计署开展的乡村振兴重点帮扶县产业帮扶政策落实和资金审计结果表明,部分地区存在产业基础不牢、联农带农机制不够持续稳固、政策落实不够精准有效等问题,制约了脱贫群众稳定增收[69]。

脱贫人口有效融入城乡经济循环实现内生可持续发展,直接关系到乡村产业振兴的微观动能和活力。农业农村部(国家乡村振兴局)数据表明,截至2023年7月,全国脱贫人口就业务工规模达到3274.32万人,同比增加34.79万人[70],这既为脱贫家庭持续增收提供稳定支撑,也为城市务工收入反哺乡村产业发展、畅通城乡要素循环维系了纽带和路径。此外,作为乡村产业振兴的主体力量,以种养户、家庭农场、农民合作社等为代表的农业新型经营主体,其经营参与者在很大比例上是来自于脱贫农户或脱贫劳动力。据统计,全国农业经营户的98%是小农户(约1/4是脱贫农户),经营近七成耕地[71]。推动脱贫农户(人口)获得生计动力能力,实现内生可持续发展,将为乡村产业振兴提供主体动能。

(三)可持续脱贫是过渡期后脱贫人口实现共同富裕的根本路径

巩固脱贫过渡期结束之后,以脱贫地区为主的欠发达地区和以脱贫人口为主的低收入人口群体,将面临后发振兴、融入中国式现代化、实现共同富裕的新使命,其治理逻辑已由脱贫攻坚战略下的集中帮扶与脱贫巩固,转向可持续脱贫理念下的常态帮扶与内生可持续发展。脱贫地区与脱贫人口从摆脱贫困迈向共同富裕,需要外部帮扶支持与自生能力培育的耦合互促、协同共进,即一方面要增强内生动力实现持续增收,另一方面须获得常态化帮扶和分类精准支持。可持续脱贫强调内生可持续发展的脱贫后劲,以及精准有效的可持续帮扶,因而不仅是过渡期帮扶政策总体稳定下脱贫地区和群众增强内生动力、持续增收致富的必经之路,而且是过渡期后常态化帮扶下欠发达地区和低收入人口实现内生可持续发展、迈向共同富裕的根本路径。目前,五年过渡期已过半,亟须提前谋划过渡期后的脱贫共富战略及其具体制度安排,从而确立新方向、凝聚新共识,形成新战略及接续行动。随着过渡期后帮扶政策转型或退出,脱贫地区及人口如何通过常态化帮扶和分类治理获得脱贫韧性、实现内生发展和共同富裕是亟须前瞻性研究的重大命题。可持续脱贫为过渡期后脱贫地区(群众)保持脱贫韧性、持续发展奔富提供了一种适宜性的战略理念和行动策略,既接续衔接过渡期巩固脱贫、持续增收的战略,又满足过渡期后常态帮扶、内生发展、迈向共富的新要求。

过渡期后欠发达地区和低收入人口的可持续发展和共同富裕,须守住底线,防止发生规模性返贫而导致“未富反穷”,又要提升上限,不断增强内生动力和发展持续性,迈向“全面共富”,因而面临防返贫、促发展的双重目标。从防返贫来看,过渡期后脱贫地区和人口在相当长一段时期将处于后发赶超阶段,其贫困脆弱性在一定范围和程度上存续,在外部风险冲击下仍有规模性返贫可能性,亟须常态化帮扶和长效支持;从促发展来看,过渡期后要增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力,使之融入乡村产业振兴与城乡经济循环,获得内生可持续发展,这是实现共同富裕的内生诉求。从防返贫与促发展相耦合的视角看,过去输血式帮扶施策在助力贫困地区(人口)脱贫达标的同时,在产业造血、生计赋能上存在局限性,即“防返贫”胜于“促发展”。一旦过渡期结束,除了一些缺乏自生能力的地区或群众仍离不开兜底帮扶,大部分的稳定脱贫人口要通过常态化的造血式、开发型帮扶,实现内生可持续发展,即“促发展”超越“防返贫”。过渡期后以脱贫地区、脱贫人口为主的欠发达地区、低收入人口面临着常态帮扶与内生发展耦合推进共同富裕的关键命题,这不仅需要新的战略与政策设计,更需要长效的制度安排。可持续脱贫概念与范式作为脱贫韧性、质量和内生可持续发展的统一体,为过渡期后实现防返贫、促发展的耦合共进,提供了新的理论与策略。

从可持续脱贫对共同富裕的直接和间接影响看,一方面,可持续脱贫通过减少不平等、提升发展平衡性、增进弱势群体福祉,从而扩大内需、促进增长、做大蛋糕,并增强发展的普惠性和分配的公平性,促进共同富裕。比如,持续的不平等对经济中长期增长产生严重影响,对不平等放任不管将会使增长不可持续[72],可持续脱贫意味着低收入人群生活持续得到改善,从而提升社会边际消费倾向,有助于扩大内需,同时低收入人口的消费能力提升将促进产业升级和经济结构调整,为中国经济提供新的增长动力。另一方面,可持续脱贫有助于“提低扩中”,直接关系到共同富裕全面实现。推动共同富裕的首要任务就是中低收入人群尽快富裕起来,只有他们将来都能成为富裕群体,共同富裕社会才算是真正得到实现。从“提低”来看,我国仍有约3亿人的月收入不足1000元[73],可持续脱贫致力于推进这部分低收入群体持续增收;贫困人群更多集中在农村、西部地区以及一些偏远的少数民族地区[74],可持续脱贫有助于缩小城乡差别和地区差距。从“扩中”来讲,根据李金昌等[75]的测算,我国2021年中等收入群体比重为41.29%,相较于2003年的40.18%仅提高了1.11个百分点,距离共同富裕所要求的中等收入群体比重目标还有差距,而可持续脱贫将推动更多的低收入群体通过内生可持续发展进入中等收入群体行列,并防止中低收入群体返贫。可持续脱贫提升了人民福祉水平,彰显社会主义制度和中国之治优越性,凝聚了社会力量,激发了全体人民的能动性,从而有助于创造日益发达、领先世界的生产力水平,让全体人民共享发展带来的幸福而美好的生活[76]。

四、中国实现可持续脱贫的策略与建议

(一)确立“韧性、高质量、内生可持续”的可持续脱贫理念与战略

脱贫攻坚取得全面胜利后,习近平总书记指出,脱贫摘帽不是终点,实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远。党中央和国务院针对不断变化的贫困治理新形势,提出了一系列新部署新要求。一是要巩固拓展脱贫攻坚成果。习近平总书记指出,巩固拓展脱贫攻坚成果是全面推进乡村振兴的底线任务,守住不发生规模性返贫底线是中国式现代化新征程中全面推进乡村振兴的前提。二是建立常态化帮扶机制。2022年中央农村工作会议强调,5年过渡期已经过半,要对过渡期后的具体制度安排作出部署,研究建立欠发达地区常态化帮扶机制。三是要增强内生动力和推动持续增收致富。2023年中央一号文件指出,要在增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力上下功夫,对脱贫地区产业要长期培育和支持,不断拓展农民增收致富渠道,确保脱贫群众持续增收致富。

上述新部署、新要求从政策及工作部署上有力地推动了巩固脱贫与增收致富的伟大实践。但在理念理论、战略策略上,亟须立足推进中国式农业农村现代化的新发展征程,在指导思想上形成一种系统集成、科学完整的理论范式和方法论,对巩固脱贫与共同富裕的伟大事业进行总体性、系统性、接续性的思考与推进。据此,基于“脱贫有韧性、脱贫有质量、脱贫发展有内在可持续性”三者的融合统一,建构和丰富可持续脱贫的概念框架与理论体系,确立“韧性、高质量、内生可持续”的可持续脱贫理念与战略,可为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进巩固脱贫、乡村振兴和共同富裕提供一套科学的思想方法和统一的行动指南。

(二)将可持续脱贫贯穿于从“衔接过渡期”到“过渡期后”的全过程

2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出,摆脱贫困的县设立5年过渡期,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,切实巩固拓展脱贫攻坚成果。2022年中央农村工作会议指出,5年过渡期已过两年,要谋划过渡期后的具体制度安排,把符合条件的对象全部纳入常态化帮扶,研究建立欠发达地区常态化帮扶机制。

从衔接过渡期的巩固脱贫和内生发展,到过渡期后的持续增收与共同富裕,在建设农业强国、推进农业农村现代化的新征程上,这两个阶段是一个接续发展、递进深化的过程,不能彼此割裂、相互脱节。在衔接过渡期,通过返贫监测和产业帮扶巩固脱贫成果、防止发生规模性返贫固然是工作重点,但增强脱贫地区和群众内生动力、推动内生可持续发展,则是乡村振兴的本质要求和巩固脱贫的长效保障。在过渡期后,推动欠发达地区可持续发展振兴、低收入人口持续增收致富是推进农业农村现代化、农民农村共同富裕的必然要求,但构建欠发达地区常态化帮扶机制和脱贫人口分类治理体系,完善规模性返贫长效治理机制,则铸就发展共富的底线根基。因此,强调脱贫韧性、质量、内生可持续发展的可持续脱贫,理应成为从“衔接过渡期”到“过渡期后”全过程贯之如一的理念与策略。

巩固脱贫过渡期已然过半,从脱贫人口返贫动态监测帮扶,到脱贫产业及生计的内生可持续发展支持,正面临一些新情况、新问题。除了疾病、意外事故等引发生活严重困难之类的问题,极端天气、产业失败、失业返乡乃至老龄化等所引发的规模性返贫风险亦不容忽视。为此,可探索建立区域性和群体性返贫风险监测中心,借助数字化智能化手段加大跨部门信息共享与数据分析力度,建成规模性返贫致贫风险的数智化监测预警体系;持续完善普惠型医疗保障体系、推进数字乡村建设、建好欠发达地区电商物流体系,加快建设城乡统一大市场、完善城乡现代产业链及其联农带农富农机制,从而全面赋能可持续脱贫。

(三)构建过渡期后常态帮扶与内生发展耦合促进共同富裕的制度安排

可持续脱贫是作为内因的内生动力、能力和作为外因的风险抵御、帮扶体系共同起作用的结果。脱贫主体若缺少“可行能力”培育,如劳动能力和人力资本提升、家庭资源和生计资产积累,即使投入再多资源和政策,也无法形成具有韧性和高质量的脱贫成效,获得内生可持续动能;另一方面,若缺乏“有利环境”,如兜底和发展相结合的政策帮扶、为脱贫产业和生计赋能的教育及技术支持、孕育更多生计机会的城乡市场,劳动能力和家庭资源也难以转化为可持续生计及脱贫成效。不论是在衔接过渡期还是过渡期后,实现脱贫地区(人口)内生发展和外生帮扶的耦合共进都是践行可持续脱贫理念及策略的必要举措。习近平总书记指出,要增强战略的前瞻性,准确把握事物发展的必然趋势,以科学的战略预见未来、引领未来。构建过渡期后脱贫地区(人口)防返贫、促发展的制度安排,是守住不发生规模性返贫底线、增强脱贫地区及群众内生动力,推动其融入城乡经济循环和统一大市场,推进共同富裕的必要前提。过渡期已过半,科学谋划过渡期后脱贫地区常态帮扶与内生发展耦合推进共同富裕的制度安排意义重大。

过去“输血式”帮扶施策在助力贫困地区(人口)脱贫达标同时,在产业“造血”、生计赋能上存在局限性。一旦过渡期结束,脱贫地区将面临常态化帮扶如何精准赋能产业及生计内生可持续发展的问题。一些缺乏自生能力的地区或群众仍离不开兜底帮扶,而大部分稳定脱贫人口亟须通过常态化、市场化的正常帮扶,实现内生可持续发展。构建过渡期后常态帮扶与内生发展耦合促进共同富裕的政策体系,不仅需要新的发展理念,更需长效性的制度安排。一是建立过渡期后脱贫地区和脱贫人口常态化帮扶机制,防止发生规模性返贫。应对灾疫冲击、经济波动、政策转型、人口老龄化等外部风险冲击或转型失序影响,建立过渡期后易返贫致贫人口常态化帮扶政策工具与体制机制。二是健全过渡期后有助于脱贫地区内生可持续发展的体制机制,扎实推动共同富裕。瞄准乡村产业发展内生需求,以市场化为准则、企业家为主导,配置和使用涉农资金特别是产业帮扶资金,培育有效益、有品牌、带动能力强、就业容量大的县域富民产业;完善联农带动机制,优化产业增值收益分享机制,畅通“资源变资产、资金变股金、农民变股东”转化机制。三是设计过渡期后脱贫地区常态化帮扶与内生动力激发的耦合互促机制。确立市场导向的常态化帮扶机制,完善脱贫地区与脱贫人口分类治理体系。

(四)探索可持续脱贫中国范式,为全球可持续减贫发展贡献中国智慧

可持续脱贫作为近十年来在国际上出现的一个新名词,尽管得到一些关注和探讨,但大多停留于零散的概念阐释或理念宣传上,在学理上未发展成为一个独立的学术范式,在实践上也未得到深入研究和应用。究其原因,全球绝大多数发展中国家处于发展减贫的摸索期或攻坚期,消除极端贫困仍是首要任务,脱贫韧性及可持续性尚未成为其战略和政策的核心关切;世界银行等国际机构以及国际社会仍把援助和帮扶作为推动低收入国家摆脱贫困的易行操作,而强调内生动力与生计可持续的可持续脱贫理念及策略,未获得足够的关注和研究。中国作为世界上率先完成联合国千年发展目标的最大发展中国家,在全面解决绝对贫困问题之后,巩固拓展脱贫攻坚成果、增强内生动力和可持续发展能力,全面迈向共同富裕和现代化,成为新的历史使命和目标任务,因此有动力、也有能力探索中国特色的可持续脱贫理论与道路,为全球可持续减贫发展贡献中国智慧和方案。

中国有自己的国情特色和制度优势,实施可持续脱贫有“中国之治”的强大支撑。但在人类可持续发展减贫这一共性命题上,中国对可持续脱贫的理论与策略探索,将为全球发展中国家提供如下借鉴与启示:一是通过一个强大的执政党的集中统一领导,保持政治稳定和政策连续性,可以为可持续脱贫战略的长期化、连贯性、系统性实施提供坚强的政治和组织保证;二是坚持走普惠发展和公平分配融合共进的共享繁荣之路,一方面立足发展以做大“蛋糕”,为可持续脱贫提供物质基础,另一方面改进分配制度以分好“蛋糕”,为可持续脱贫策略的全面推进提供实体经济支撑和有效激励约束;三是坚持精准方略和效率导向,推动外在帮扶和内生发展融合,提升脱贫的真实性和质量成效,并充分发挥政府、市场和社会的作用,形成全面助力可持续脱贫的资源高效配置体系和长效机制。