基于共享理念的城市附属绿地开放治理策略∗

金云峰 徐 涵

1 同济大学建筑与城市规划学院 上海 200092

2 上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室 上海 200092

3 上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海 200092

城市附属绿地是城市用地范围内的“绿地与开敞空间用地” 之外的商业服务业、 住宅、 工业、 机关、 学校等设施用地的附属性绿地。 作为城市绿地的重要组成补充, 城市附属绿地不仅具有较大的公共化潜力, 还可以发挥巨大的生态效益和社会效益, 是构建宜居城市、 凸显城市品质和激发城市活力的重要载体。 党的二十大报告提出: 坚持人民城市人民建、 人民城市为人民, 提高城市规划、 建设、 治理水平, 加快转变超大特大城市发展方式, 实施城市更新行动, 加强城市基础设施建设, 打造宜居、 韧性、 智慧城市。2023 年12 月, 习近平总书记考察上海重要讲话中强调, 把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点, 把全过程人民民主融入城市治理现代化, 充分调动人民群众积极性、 主动性、创造性, 构建人人参与、 人人负责、 人人奉献、人人共享的城市治理共同体, 是人民城市建设实践中国式现代化蓬勃生机的充分诠释[1]。 在这一发展背景下, 要求我们从增量到存量, 对现有的绿地资源进行重新评估、 规划和使用, 以现有的空间资源满足当代居民对城市公共空间的需求。目前, 主要有机关、 企事业单位出台了有关附属绿地开放的政策[2]。 这是出自对产权归属、 运作模式以及公平性的考虑。 单位附属绿地包括公共设施、 工业、 仓储物流、 对外交通、 市政设施、城市发展备建用地等[3]。 这类用地靠近城市道路布置, 建筑以高层、 多层为主, 绿地设计有章法,存在一定的开放空间, 可以在绿地权属和用地属性不变的基础上对社会开放, 与公众共享。 但现状城市内部依旧存在大量的封闭式单位附属绿地,功能单一、 空间孤立、 不成体系, 与周边其他环境配套设施缺乏联系等[4]。 因此需要加强对这类附属绿地的开放与治理工作。

鉴此, 如何实现附属绿地的有效治理, 不仅是提升城市公共服务能力之必需, 也是整个城市绿地系统的重要求索。 在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中, “共享” 作为新的发展理念, 是附属绿地开放与治理的改革新思路, 可为缓解人们追求美好生活需求无限性与用地资源有限性之间的矛盾提供重要的方法学基础。 因此,本文以城市现代化治理为引领, 引入共享理念,不断拓宽视野和思维空间, 对城市附属绿地开放的必要性和面临的问题进行分析讨论, 试图探索共享理念下附属绿地开放空间的治理创新路径,增添附属绿地附加值, 让社会和人民群众更好地共享附属绿地开放发展的成果[5]。

1 城市附属绿地开放的必要性

1.1 缓解人地矛盾， 增加绿色空间

在中国城市空间存量提质的形势下[6], 绿色空间的提质增效愈发成为新时期人民城市建设发展的核心命题之一。 然而在人地矛盾突显的当下,特别是在经济发达、 人口密集的中心区域, 有限的土地资源难以应对城市建设需要和绿色空间供给, 导致人们休闲、 游憩的活动空间不足, 造成人均绿地面积低的现象。 再加上高昂的征地拆迁成本, 增加绿地面积困难重重。 同时, 从各个城市公园绿地的分布情况来看, 其服务半径有限,未能达到百分之百的覆盖。 相较于覆盖区域而言,未覆盖区域缺少活动引导、 游憩涉入、 公共休闲以及配套设施的问题依然很突出, 表明目前城市的发展还需要补充大量的公共开放空间来满足人们的日常休闲需求[7]。 而附属绿地作为城市绿地系统的重要组成部分[8], 具有灵活性强、 分布广阔、 数量众多等特点[9]。 以天津市为例, 附属绿地面积占全市绿地面积的43.5%, 比公园绿地面积占全市绿地面积高出13.2%[10]。 但因附属性质, 大多服务于内部, 很少对社会开放。 如果能对符合条件、 质量优的附属绿地进行有序管控,并按照共享理念, 开发分享给城市及居民, 这是一种解决城市或某些城区中公共开放空间不足的有效途径。

1.2 提高城市生活品质， 创造美好生活

在快节奏的城市化进程中, 居民生活水平得到改善, 但压力困扰、 焦虑水平、 抑郁不安等情绪不断涌现。 目前大量研究表明, 城市绿地对居民身心健康、 生活品质、 社会行为活力等内容的良性发展具有重要意义[11]。 而开放附属空间可以进一步满足人们对自然环境的渴望, 同时激励了居民的个人主动性、 创造力和技能, 可以改善环境质量和社会服务[12]。 这是一种解决居民对户外环境需求与公共空间供给之间矛盾的有效途径, 也是增强人民群众获得感、 幸福感、 安全感的重要来源。 就使用者而言, 无需支付高昂的成本获得资源使用权, 满足心理需求并创造健康价值。 因此, 在城市公共空间需求不断提高的当下, 附属绿地能有效缓解城市绿地供给不足问题, 发挥城市绿地功能性作用, 承担着增加游憩和公共休闲的职能, 并通过一系列的活动空间来改善人们生活品质, 提高人民福祉水平。未来附属绿地的建设可以朝着增强休闲游憩、 缓和人地矛盾的方向发展。

2 城市附属绿地开放面临的问题

2.1 绿地空间与开放需求不匹配

一方面, 附属绿地通常认为是分配给开发土地的一部分, 而不是被视为单独的、 专用的绿地,对它的设计和关注可能会受到其与其他类型土地使用的邻近性的影响。 因此, 在高密度建筑、 高容积率居住空间和高交通负荷下, 城市绿地空间受到压缩, 导致附属绿地之间的隔离[6]。 与此同时, 附属绿地的私有化现象也使原本可供使用的公共用地遭到挤占与浪费, 使其价值未能得到正常发挥, 合理空间体系未能有效建立。 另一方面,根据国家相关标准, 单位附属绿地由各单位自行建设, 对附属绿地布局、 形态及其使用都比较自由随意, 仅以绿地率作为约束指标。 现状附属绿功能组成单一、 景观品质参差不齐, 难以适应居民日益密集、 高效率的生活需要。 此外, 公众对附属绿地的开放与治理要求仅停留于公共空间的数量及分布情况[13], 难以清晰地表达自己在公共空间中的需求导向, 这就导致附属绿地的设计,难以满足不同层次、 不同阶层的需求。

2.2 权属单位开放意愿的不确定性

相较于其他公共空间的开放与治理, 附属绿地是否开放直接受权属单位的影响。 尽管在政策计划的鼓励下, 上海已经出台了相关政策鼓励附属绿地开放。 通过已出台政策来看, 上海3 年计划实施开放单位附属空间面积达100 万m2, 权属单位对附属绿地的开放与治理初见成效, 但其建设与管理所产生的额外经费, 需要平衡付出与产出。 因此, 在这种利益不对等的情况下, 大量权属单位出于现实、经济压力以及对后续运维隐患的考虑, 整体开放意愿不确定。 当附属绿地开放后, 随着人群的多元化, 其绿地安全和管养维护难度也将大幅提升。 同时, 开放后的附属绿地在某种程度上改变了场地内的社会秩序和生存规则, 原有的交流方式改变, 取而代之是更复杂、 开放的人际社交模式。

2.3 开放共享流程欠规范性与完善性

附属空间的开放与治理涉及多个职能部门,土地权属错综复杂, 涉及相关利益部门众多, 其体制机制障碍仍然存在, 包括: 第一, 缺乏有效引导, 单位附属绿地由各单位自行建设, 仅以绿地率等指标对规划设计进行简单约束。 第二, 职能分散, 信息交流不够。 我国城市绿地管理基本信息化水平上存在纵向分散、 横向不畅的问题,造成了“信息孤岛”, 使得不同部门之间很难进行有效的数据衔接与资源共享。 第三, 重建设轻管养, 建管养协调发展不够。 部门存在更看重新建项目的投资与建设, 忽略管理和养护中挖掘潜力、 发挥效益。 从建管养角度依然存在管理养护成本供给与建设目标发展不同步, 服务供给质量与人民日益增长的新需求不平衡等问题, 还需要花费更多力气解决。 此外, 政府与企业、 社会组织、 居民之间的协调关系不够紧密, 无法充分发挥市场机制和社会活力, 居民的参与程度也很低。

3 以共享理念定位城市附属绿地开放管控思路

3.1 共享目标人本化

首先, 在城市附属绿地的开放与管控中, 需要从规划建设到管理养护, 再到公共服务, 全过程、 全链条、 全寿命树立以人民为中心的建设和运维服务理念, 以期提升人们的城市生活水平。其次, 增强包容性以满足不同人群需求。 共享不仅是资源和空间的共享, 还是发展成果的共享[14]。 聚焦不同年龄、 性别、 身体状况和文化背景, 满足不同人群的使用需求。 最后, 适度功能复合以激发活力与效率。 在共享理念下, 权属单位可以与商业方共享附属绿地资源、 增加资源供给如配备休闲座椅、 自动售卖机、 自动电车充电桩等基础服务设施。 在这种共享过程中, 居民的接触意愿更高, 从而使商品、 物资、 信息的交换变得更加活跃, 短时间内实现了社交范围的拓展,且无需额外支付出行和管理费用。 这便通过“各取所需” “一地多用”, 提高了资源效率, 实现了资源、 活动和土地的多元化使用, 发挥出最大的公共化效益。

3.2 共享主体水平化

提升权属单位的认知广度是开放治理附属绿地的关键, 附属绿地开放与治理, 要求相关部门以鲜明的治理理念作为价值基础, 更加积极、 主动地将城市附属绿地发展纳入到当地重大决策中协调战略性、 前沿性的思考, 强化抢抓机遇加快发展的紧迫感和责任感。 未来, 需要逐步建立与有关职能部门的合作治理组织平台、 与市场的合作平台、 以及公众的交流平台, 为今后附属绿地建设提供人力、 资源以及发展壮大的发展空间。 此外, 需要加大宣传力度, 在全社会范围达成开放共识。 可召集权属单位召开宣讲会、 座谈会, 通过现场提问作答的方式增进双方的了解, 促成理想的双边考察效果。 同时, 对于意愿开放的权属单位加大关注, 并打造成精致示范点, 引领文明新风尚。

3.3 共享途径规范化

首先, 附属空间内的各种矛盾和问题都表现出突发性和复杂的特点, 这就需要政府部门严格按照法律行使自己的权利, 对各种矛盾和纠纷进行合理的处理； 同时, 在行政执法过程中, 所有的制度、 体制、 机制和技术都要按照法定的程序进行, 以免造成执法权限上的混乱, 防止执法职权和职责的错位。 其次, 附属空间治理涉及人、地、 事、 物、 组织等多个方面, 以及城市政府、企业、 社会组织、 居民等多个治理主体, 从“独家管理” 到多元社会“多方共管” 是附属空间开放与治理的关键, 因此, 形成协同互动的城市公共空间治理系统是解决这一问题的重要途径。 为此, 要注重对政府各部门间的关系进行梳理, 构建一个统一协调的信息技术体系、 指挥调度系统、分级分类问题处理系统以及综合执法体系, 将各个部门的领导和被领导、 协调与被协调的关系进行划分, 避免出现条块分割、 权责不明的情况,构建一个覆盖全无“缝隙” 的管理体系(图1)。

图1 基于共享理念的城市附属绿地开放治理策略研究框架

4 城市附属绿地的开放治理策略

4.1 精细化的制度技术

当前是实施城市更新行动, 打造宜居、 韧性、智慧城市的关键时刻, 附属绿地开放空间应进行更加精细的规划, 且可以作为一项城市更新的专项规划, 体现部门权威。 这对推动城市“多规协同” 起到积极的推动作用。 虽然政府并不直接参与资源的分配, 但是它可以通过特定的专项计划引导资源按照国家重大需求所确定的方向进行分配。 同时, 加强各类政策保障与资金、 资源支持,消除单位对观念顾虑、 经济压力以及对后续管理隐患的担忧。 除此之外, 专项规划可以发挥专业的优势, 着重研究某一特定领域的发展趋势及分布规律, 提前预留空间并制订相关政策, 对市场进行引导。 若目前建立专项规划难度较大, 则可在相关专项规划部分章节中设置相关内容。 此外,在规划设计中要对具有潜力的附属绿地进行价值评估, 从绿地资源、 自然生态、 历史文化价值[14－15]、 情感体验等多角度进行综合评价[16], 并将评价结果归入空间规划设计的有效依据中, 从而实现对附属绿地空间的精准管控。

4.2 精准化的公共服务方式

附属绿地开放空间的规划, 需要兼顾权属单位、 公众等多重开放需求, 并在绿地具体景观布局、 设施设置中予以反映。 因而, 还需细化单位附属绿地开放共享各个环节的技术支撑, 实施开放共享一单位一方案编制。 同时要深化公众参与,切实满足多方需求。 第一, 提高景观审美以协调环境关系。 对于一些绿化与景观欠佳的附属绿地,完善和充实绿化的景观性是首要解决的问题, 再依托周边公共绿地、 街旁绿地等城市绿化空间,形成更加综合的休闲游憩空间。 第二, 把为人民服务, 让人民满意作为依法治理的立足点。 引导设计者从交通线路到景观感受、 再到基础设施配比等多方面兼顾不同阶层的需要, 以实现对社会的尊重, 推动社会的公平与公正, 从而建立以人为本的、 可持续的、 和谐的社会。 第三, 提高公众参与程度, 着力推进公众的思想观念、 素质能力、职业行为、 个体发展和社会关系的现代化, 鼓励公众了解并参与到附属绿地开放与治理的过程中[17]。

4.3 精密化的安全管理体系

附属绿地面向社会开放后, 需要重点考虑工作时间单位主体建筑设施运维不被打扰、 社会秩序不被打乱等问题。 因而, 需在开放共享阶段增加各类安全保障考量, 并协调后续管养维护权责,保障开放共享的长效实施。 具体措施包括: 第一,严格管控对外开放时间, 在运维上, 注重入访人数、 休闲时长、 活动范围的限制, 限时限量地开放, 周末可适当延长使用时间, 提供明确的使用边界。 第二, 推进智慧化服务管理, 加强安保队伍建设。 第三, 在设计上, 将附属绿地与建筑有所分隔, 保证在正常工作不被干扰的情况下, 开放附属绿地空间, 为城市提供开放式绿地空间。合理时, 可增设行人通道、 车行通道, 以维持内部用地的稳定秩序。 以景观替代围墙, 丰富城市界面, 拉近用地空间与群众的互动性, 扩大公共开放空间。

5 结语

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中, 城市附属绿地作为城市绿地系统发展和生态建设的重要一环, 需要扛起现代化发展的责任担当。 以城市现代化治理为引领, 引入共享理念视角, 不断拓宽视野和思维空间, 将城市附属绿地建设、 养护、 管理和服务主动融入社会发展大局,聚焦破解难题, 聚力提升公共服务能力, 不断优化布局结构, 增添城市附属绿地附加值, 持续推进城市附属绿地治理能力现代化建设, 让社会和人民群众更好地共享附属绿地开放发展的成果。