数智赋能跨区域生态环境损害赔偿磋商研究——以长三角生态环境损害赔偿磋商一体化平台建设为例

霍敬裕,姚葆鹃

(合肥工业大学 文法学院,安徽 合肥 230001)

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系建设的重要组成部分,是实行“最严格制度保护生态环境”的具体实践。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》中提出全面建设数字法治政府,应牢牢抓住数据法治这一关键因素[1]。利用大数据及人工智能等新兴技术实现生态环境协同共融发展正是生态环境领域数字法治政府建设的题中之义。已有的数字化模式和区域合作样本中多侧重于生态补偿、环境资源交易等市场介入型协同,但对于生态环境损害赔偿仍停留于单片划定、封闭运行和独成一体的政府主导型协同,难以应对区域密集型工业网络产生的跨区域、多发点和易扩散的生态环境损害修复难题。作为我国经济增长的重要引擎和工业产业的高度集群,长三角地区具有工业空间集聚与自然资源禀赋相依的典型特征,生态环境损害的影响与消除范围难以行政区划界定,涉及损害赔偿金额与修复方式的磋商开展也受制于时间和空间之隔。数智化磋商网络系统的构建有利于引入更广泛的参与群体、整合外部资源和信息等机制[2],打破各地方各部门之间的信息壁垒[3],实现水、气、污染源、生态环境管理等基础数据的集成融合、开放共享与统计分析,提升跨区域生态环境损害修复的主动性、准确性和有效性。

一、数智赋能跨区域生态环境损害赔偿磋商的行动逻辑

(一)从立法协同到行为协同:打通生态环境治理一体化协同最后一公里

长三角地区是中国经济发展最活跃、开放度最高和创新能力最强的地区之一[4],在国家现代化建设和全方位开放格局的总体背景下发挥着重要的战略作用。如何在生态环境治理领域积极探索新途径、新领域和新方式,提高区域环境协同治理能力,实现区域环境质量可持续发展成为长三角绿色一体化发展的重要命题。综观之,长三角生态环境协同立法基本形成了“三级运作”的区域合作协调机制,并创设了跨行政区域的常设机构和联席会议、主要领导座谈会、市长峰会等商谈形式的一体多翼型立法协同机制。而反观长三角生态环境执法领域,受限于跨区域执法权限、信息共享和反馈协查机制配置,精准化、长效化和一体化行为协同机制尚未形成,作为生态环境综合决策科学化的生态环境损害赔偿磋商面临纸面磋商、隐形磋商和无效磋商的困境。通过对长三角地区生态环境损害赔偿磋商机制影响因素PEST分析(见图1),以区域地理、经济和社会要素为测量点,政府、企业、第三方机构和公众为参与主题,建立数据监测和动态分析为技术支撑的“受理+协调+救济”一体化平台有助于立体化、协同化和实效化弥合生态环境多元化治理的“数字鸿沟”,将公众从旁听席移位发言席、从旁观者变为参与者。

图1 影响因素PEST分析图

(二)从数据归集到场景应用:提升互联网+监管实效

新一轮的信息技术的加速运用与数字政府建设高度融合,技术赋能的行政管理模式突破只见结果难见过程的治理瓶颈,初步实现了数字化在行政许可、行政处罚以及行政指导等政府服务场景的广泛应用,《关于加强数字政府建设的指导意见》(以下简称指导意见)也肯定了数智化应用场景为牵引[5],建立监管数据和行政执法信息归集共享和有效利用的对接机制。各地已建成的生态环境行政执法信息化平台技术治理成效明显,但囿于分级分区域的元数据归集限制,涉及跨区域生态环境损害赔偿信息查询多局限于被侵权人户口登记等初级样态,而面向跨区域污染物转移认定、不同地区经济社会水平差异化均衡评价以及损害赔偿修复效果后评估信息仍多为空白,增加了赔偿费用区间、单一或多元化赔偿方式选择及生态环境修复评价等治理成效的不确定因素。为此,磋商平台除承接既往政府信息平台上传、收集和交互的功能之外,将探索提供生态环境治理公私协作、区域合作以及部门联合的综合性数字化应用场景的可能性。

二、数智赋能跨区域生态环境损害赔偿磋商的比较优势

(一)全面化赋能:扩大磋商主体参与范围和渠道

与传统模式治理环境相比,数字化兼具包容更多组织、资源和人才并为其营造集聚协同生态的独特优势,推动国家治理生态环境朝向开放式、平台式、合作式生态系统演进[6]。优质的生态环境是最好的公共产品,代表了公众、社区、环保组织等多元主体的基本利益[7]。磋商是否能够达成预期效果,实现生态环境损害修复的实效,与磋商参与主体的广泛性与响应度密切相关。《改革方案》虽然肯定了实现磋商主体参与范围多元化的必要性,但囿于各地出台的生态环境损害磋商地方规范性文件中并未对跨区域磋商主体的组建方式、参与程序与机制保障做出明确规定,非数字化的磋商联通机制难以激发不同地域间公众参与磋商的生成动力,而数智化磋商以数字技术为支撑,将磋商的在场空间场域拓展至场景化的数字空间,有效的扩展了公众参与磋商的时间和空间,激发磋商主体内生动力。平台通过开发生态损害公众监督模块,及时公开生态环境损害赔偿磋商的发起、进行和监督程序[8],明确公众参与的途径、具体环节、接受意见的方式和救济措施。为避免行政管理部门执念于“不告不理”而将磋商结果视为软约束的情况发生,平台为生态环境资源评估、现场踏勘以及虚拟治理成本核定等工作建立资料库、专家库和标准库,并连接检察机关办理生态损害赔偿民事公益诉讼信息系统,既能较少政府行政人员投入,又能整合各地资源高效完成磋商前准备工作。

(二)系统化赋能:完善磋商体系构建

进入数字时代,技术冲击着传统组织与程序的变革[9],“其中的关键不在于网上政务、组织官网这类电子化形式,而在于现实组织样态、组织结构、组织流程甚至组织功能因不得不适应网络逻辑而被重新塑造。”[10]互联网、大数据和人工智能技术的成熟运用并不意味对传统治理模式的取代,而是治理成果的迭代运用。行政机关主导和参与的磋商在反垄断、证券等其他行政执法领域已有一定应用,但结合鉴定评估方式对未来发生的损害予以现实赔偿仍属于新的应用领域,磋商平台的虚拟性、跨时空性和持续督导性从流程控制维度、技术体系维度和数字治理维度三个层面重新构建跨区域生态损害赔偿磋商的配套体系,利用数据共享和场景模拟重现等信息技术,实现改变磋商程序缺漏[11]、证据验真困难等实践难题,消弭开放性磋商程序设计中赔偿权利人自由裁量权过大、“磋商前置”虚置等不利因素[12]。同时,地方生态环境行政管理部门作为磋商召集人和组织者,参与磋商的过程既是办理具体生态环境案件的延伸,亦是实现生态环境损害责任行政制约机制能动性的探索,因而磋商平台的搭建为其提供了办案平台、信息查询平台和修复信息公开平台的链接,并减低了资源环境、社会民生、卫生健康、公共服务或信用服务等政府平台常见数据集主体的重合度。

(三)信息化赋能:完善磋商信息共享机制

科学界定损害范围和程度是开展生态损害赔偿磋商的关键,跨区域生态环境损害赔偿案件涉及多点危险废物倾倒、流域水污染等环境要素损害叠加。如何适用统一的标准对在不同地区发生的生态环境损害进行调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等工作具有重大影响[13]。囿于技术水平、经济和社会文化多重因素,加之部分地区在生态环境损害赔偿的标准和范围差异较大[14],导致跨区域生态环境损害赔偿认定中证据收集、鉴定评估和因果关系等相关信息的交流共享具有延迟性、模糊性和不确定性,而平台以建设涵盖区域各地各部门的生态环境信息资源共享平台为基点[15],对损害结果发生地的环境指数动态跟踪,及时完整地向公众披露损害调查、评估结果、修复计划的制定以及与定期协商结果等非涉密信息,既能解决多地区生态环境信息化系统重复建设问题,更便于区域间生态环境行政执法信息的互通共享,以损害修复查验作为抓手推动生态环境一体化保护和协同治理的进程[16]。

(四)科学化赋能:合理界损害鉴定评估费用

传统的民事侵权案件有着明确的损害事实和因果关系,法官通过丰富的裁判经验、相关充分证据进行审判。但是生态环境损害既包含可计量、可判定的环境资源要素损害,也包含只能用公式模型推算得出结论的不可计量和不可判定的生态环境效益损害[17],以至于法官难以运用自身力量去判断,因此,有必要利用相关专业的第三方评估机构的鉴定数据,对于生态环境损害的危害大小和影响程度予以核实验真。目前,已开展的生态环境损害赔偿案件调查评估鉴定工作主要是由赔偿权利人委托生态环境部推荐的43家环境损害鉴定评估机构和司法行政机关审核登记的约200家环境损害司法鉴定机构进行[18]。在部分已公开的磋商案例中,损害调查和鉴定评估费用甚至高于磋商案件本身的罚款数额,例如浙江常山利盛新材料违规堆放危险废物案中,损害调查和鉴定评估第三方收费为53.9万元,而磋商以前拟定的罚款为50万元。(见表1)当鉴定结论对赔偿义务人不利且费用昂贵时,赔偿义务人不仅会对鉴定结论的真实性提出异议,更会质疑生态环境赔偿磋商的必要性和公平性,与之相比,磋商平台数据挖掘和分析的技术优势可对争议内容“审时度势”,通过科学测算评估成本,形成长三角地区磋商前鉴定、磋商中协调、磋商后监督和案件移交一体化流程。

表1 近五年来长三角地区生态环境损害赔偿磋商案件结果类型

三、跨区域生态环境损害赔偿磋商一体化平台的建设路径——以长三角地区为例

(一)生态环境损害赔偿磋商基础流程(见图2)

图2 生态环境损害赔偿磋商流程图

(二)生态损害赔偿磋商一体化平台运行设计方案

第一,生态损害评估模块。生态环境损害评估是指专家按照规定的程序和方法,充分运用技术和专业知识,对环境污染以及损害的相关情况进行调查,量化生态环境损害数额的过程。科学的生态损害评估是补偿该机制的关键,政府应当完善专家遴选机制、同行专家评选机制和第三方监督机制,提高评估结果的公正性、科学性。平台以长三角各地生态损害评估标准为基点,一方面整理各地符合资质的生态环境损害鉴定机构,另一方面邀请符合条件的专家入驻,以此实现损害调查与鉴定评估与运行监督的基础功能[19]。

1.损害调查

损害调查采用程序化和系统化的方式,通过数据收集、现场调查的方式,重点关注生态环境损害的程度范围以及是否有相对明确的赔偿义务。调查期间原则上在30个工作日内结束,但是在考量过程中需要识评估环境损害程度的,应当不包括调查期间内。在行政执法过程中形成的勘验笔录、现场笔录、监测报告、鉴定评估报告以及有效的法律文件都可作为其证明损害的相关材料。调查阶段结束后,各地生态环境行政执法部门可联合得出调查结论并提出意见来启动或终止案件。

2.鉴定评估

为了确定生态环境损害的事实,赔偿权利人及其相关部门或机构可以将评估报告或专家意见委托给有资质的第三方机构。根据监测报告和其他数据综合认定损害情况,评估报告应当具体说明是否可以解决环境损害问题,对于需要修复的区域,应当提出相关修复的范围和量化指标。探索建立生态环境损害评估领域专家库,对于相对单一的环境因素、简明的损害事实以及无争议的责任范围确定,可以通过委托专家出具相关意见(见表2)。鉴定评估机构和专家应当对其出具的鉴定意见、评估报告和专家意见负责。

3.监督建设

磋商平台中,各主体不仅可以关注到磋商流程的时间进度和协议签署的内容信息,更可以通过涉案地生态环境质量指数的变化进行长效性监督[20],解决了传统监督模式的“一事一数据”的固态和僵化。

第二,生态损害赔偿磋商模块。平台构建中将综合考虑磋商的信度和效度,推进磋商成效。具体而言,赔偿权利人及其指定的部门机构应根据环境损害评估报告或者参考专家意见[21],就赔偿的责任类型以及修复期限、修复范围和目标等具体问题与赔偿义务人进行磋商,将修复技术方案的可行性、成本效益最优化、相关责任人赔偿能力等纳入统筹考量的范围,最终达成赔偿协议。

在磋商主体方面,平台的第三方主体参与范围将包含律师协会、权威专家、环境组织等机构或人员,并制定各方主体等参与赔偿磋商的途径、程序、法律效果等相关规则。

在磋商程序方面,明确线上线下同步磋商的具体流程。明确规定磋商程序启动主体为区县人民政府及生态环境、自然资源和规划、住房城乡建设、水利、农业农村等部门,将委托有资质的生态环境损害鉴定评估机构对损害情况进行鉴定评估并制定修复方案纳入必经程序,并为初步设定磋商协议书、备忘录等基本模板,防止因权责不明确而影响磋商结果的达成。

在磋商次数的确认方面,避免无效磋商或者过度磋商情形的发生。《若干意见》中规定需要恢复生态环境或者是进行赔偿损害的,相关赔偿权利人应当根据生态环境损害认定评估报告或者专家意见,按照“谁损害、谁承担修复责任”的原则,并与赔偿义务人就具体问题进行协商,如修复环境的启动时间,赔偿责任的形式等相关具体事项。对于案情比较复杂的,该版块则设置了磋商前交流机制和磋商会议的次数限制。平台设置中可以设定计时提醒和转诉程序,打通行政执法与司法诉讼通道。

第三,生态损害司法案例库模块。该数据库拟对法律法规实现全录入,并对法律法规及事由进行细致拆分、对案件事由、法律法规、权责清单做编码化处理,简明法律法规系统,便利查找与援引;同时,将创设快速检索功能并配备法条更新系统,最高效满足使用需求;此外,还可以依靠后台数据监测和大数据算法[22](P15),针对法律法规的更新状况和使用频率、现实适用情况进行全面清点,以数据分析表等形式直观呈现,为平台系统后续优化提供有益参照(见图3)。

第四,生态损害信息共享模块。创建信息披露制度是开展外部监督工作的基础和关键,信息传递既是部门协作的基础点亦是生态修复后督察的支撑点。生态环境行政机关形成的关于索赔的启动、鉴定和评估、修复方案编制、阶段性磋商结果等涉及社会公共利益的重要信息,并及时向社会公众披露除国家秘密以外的重要信息[23],有助于全面加强各部门之间的信息交流,并且方便公众及时有效地了解形势发展。“共享为常态,不共享为例外”的生态损害信息共享平台建设包括:通过全面清点梳理生态损害赔偿信息资源目录、数据资产,实现数据的“可见、可查”;整合各地区信息资源,搭建信息披露共享平台,制定共享和交换管理模式,明确数据交换的权利和责任,确保信息共享的长效运行;逐步落地各部门共享数据到共享平台资源中心,实现数据的管理可控性,建立统一平台标准,以支持各部门数据共享和信息交流,支撑政府数据的整合应用,实现数据“可信”“可用”,最终形成统一的级联标准和接口,贯通国、省、市数据共享交换平台,实现平台的目录通、资源通、业务流程通。

第五,生态损害公众监督模块。为在磋商过程中确保公众参与渠道的畅通性与有效性,平台设计中会明确公众参与的途径、具体流程、接受意见的方式和救济措施[24],具体流程包括:(1)信息补足与修正。针对平台公示的信息,公民如有疑虑,可以向相关部门的工作人员进行线上咨询;发现有遗漏的,有可靠、明确信息来源的可以提供,没有的可以单纯指出阙漏;发现有错误的,可以在平台上提供具体的修正建议,行政部门在察看、审核、确认、通过后,对错误信息予以及时修正。(2)生态环境损害事项投诉与举报。为城市监管员、“吹哨人”提供发声渠道,任何公民和组织发现生态环境损害赔偿过程中主体身份不适格,程序不合法的,或其他方面有违法律法规的,均可以对特定人员或者机关进行投诉或举报。对于其他具有违法违规行为的普通公民或组织,也可以进行投诉、举报,投诉举报时应当提交相关证据,符合程序规定,手段合法。(3)公众信息征集与上传。平台可以完成政府要求公众上传必要的个人信息或者是政府公开征集、公民自愿上传的活动,并架构严格的信息筛选、审核、报批、整理和保存机制,确保数据的高度安全性。

四、生态环境损害赔偿磋商一体化平台建设要点

(一)夯实准备度:增强法规政策的协同性

生态环境损害赔偿磋商涉及多主体、多场景和多环境要素,政务数据与公共数据、公共数据与个人数据以及环境损害鉴定数据与环境损害影响评价数据等不同类型、不同权属和不同地域的数据同时在平台运行,需建立数据资源共享、平台融合共联和磋商结果公认的制度保障。长三角地区公共数据资源基础较好,但基于平台利用的跨域性,生态环境信息的动态采集、实施更新和信用评价联动等协同合作的配套机制散落于各地方立法中,应尽快统一元数据标准、赔偿金裁量标准和磋商后评估标准,推动生态环境数据开放一体化建设。

(二)优化实施度:提升数据安全联合保护

作为技术治理工具的重要构成,算法运行与治理规则深入融合[25],社会治理效果对数据收集的范围和强度依赖性增强,只对社会治理进行有效的架构和优化,被采集的数据可能会受限于政府监管制度的不健全,数据采集技术的滞后等问题而面临被泄露的风险。数字化政府建设虽取了飞跃性的进展,但主体间、时空间、层级间、虚实间的无缝化与边界化趋势并存现象及张力作用,可能造成其在协同性、网络性、回应性、互嵌性等方面的安全悖论[26]。磋商平台集合政府、公众、社会组织等多方主体形成数智化的生态治理闭环[27],包含行政执法数据、生态环境实时监控数据以及赔偿义务人违法行为监控等数据,如果发生数据篡改或者泄露,不仅会影响磋商目标的达成,甚至严重损害社会秩序、政府公信力和个人隐私。为此,除完善对静态数据的储存保护,解决数据在动态传输的失真泄露外,平台管理者应在运行前制定数据使用规则,对用户匿名化、第三人信息使用限度及磋商过程视频语音信息查询进行规范,推进跨区域生态环境监管数据整合化与协同化。

(三)扩展利用层:提高数据精准性

生态环境损害评估标准与损害类型、赔偿责任人类型、技术标准等多重因素相关,盲目追求评价标准的精细化可能适得其反。而涉案数据的精准性、高效性和专业性可为损害赔偿案件的磋商和解金额提供参照和指引。现行的磋商案件多以赔偿款作为衡量标准,在实践中经非标准化得出的赔偿金未能考虑到各地经济社会和文化发展的差异性,磋商平台除设置赔偿金额计算功能外,可根据损害结果发生地增设“复种补绿”“恢复生态”等恢复原状类的行为责任方式,例如,在江苏泰州环境公益诉讼案中,终审法院允许赔偿责任人用技术改造行为折算抵扣赔偿款[28],既丰富了磋商平台的赔偿方式,更利于达成更具可操作性和执行意愿的和解协议。

五、结语

推进跨区域生态环境损害赔偿磋商既要发挥原有行政指导优势,同时要兼顾不同区域利益诉求差异,改变传统磋商样态单主体、多流程和非一体化的弊端,创新数智化磋商平台运行机制,通过建立和优化信息技术系统,有效解决跨区域治理生态环境问题。当然,数智磋商并非等同于机器磋商,更不会用人工智能代替赔偿权利人和义务人决定磋商结果,而是希冀通过磋商模块的丰富化和规范化,统筹区域一体化中生态环境的公益性与经济发展的均衡性,最终实现生态价值与社会服务目标的双赢。