中美页岩气扶持政策梳理和比较研究

马学俊

(中石化重庆涪陵页岩气勘探开发有限公司,重庆 408000)

在国际形势复杂多变、油气依存度居高不下的大环境下,推动页岩气发展成为我国优化能源结构、保障能源安全的重要手段。2013年,国家能源局发布的《页岩气产业政策》把页岩气开发正式纳入战略性新兴产业,指出要建立合理的开发秩序,加速页岩气产业发展。

历经十余年的探索,我国页岩气勘探开发已取得初步成果。2022年我国页岩气总产量达到2.4×1010m3,较2013年增长120倍。2023年9月,我国首个商业开发的页岩气田——涪陵页岩气田累计产气量突破6.0×1010m3。与此同时,我国页岩气发展也面临着诸多不确定的因素,如并未针对页岩气出台差异化补贴政策,页岩气开发技术落后,市场竞争不足等[1-2]。针对这些问题,众多学者认为中国页岩气开发目前尚处于初级阶段,应充分借鉴美国“页岩气革命”的经验。美国之所以成为世界上页岩气开发最成功的国家,扶持政策功不可没[3-5]。基于此,文章以扶持政策为切入点,梳理中美两国页岩气开发以来颁布的相关政策并进行比较研究,为中国页岩气的开发提供合理的政策优化建议。

1 美国页岩气扶持政策

美国页岩气扶持政策分为财政补贴、税收减免、投融资激励、技术研发支持4个方面,文章以各类政策颁发的时间为顺序进行了梳理(见图1)。

财政补贴政策● 1978年《天然气政策法案》● 1980年《原油暴力税法》● 1997年《纳税人减负法案》● 2005年《国家节能政策法》投融资激励政策● 2005年《国家节能政策法案》● 2007年《能源独立和安全法案》● 2009年《清洁能源与安全法案》税收减免政策● 1978年《能源税收法案》● 1990年《税收分配的综合协调法案》技术研发支持政策● 1976年东部页岩气项目● 1980年东部含气页岩研究计划● 2004年《能源政策法案》● 2007年《能源独立和安全法案》

1.1 财政补贴政策

1978年,美国联邦政府颁布了首个与非常规天然气资源相关的《天然气政策法案》。该法案以其高度的前瞻性和综合性闻名世界,创新性地提出井口定价、增量定价、紧缩政策等内容,打破了对天然气的价格管制,让天然气价格逐步走向市场化[6]。20世纪80年代,在原油价格持续走高的背景下,美国国会颁布了《原油暴力税法》,对原油施加30%～70%的高额税负,但非常规气资源不在征收范围内。除此之外,该法案还提出对页岩气进行补贴,其第29条明确规定,自1980年开始对页岩气进行每桶油当量3美元的财政补贴(约合1.75美分/m3)[7]。为延续补贴政策,美国国会于1997年颁发了《纳税人减负法案》,该法案规定对页岩气继续延用《原油暴力税法》中的页岩气补贴政策和标准,一直持续到2002年。2005年,新的美国能源法案《国家节能政策法》颁布,其第1 345条规定,对2006—2010年的页岩气进行每吨油当量22.05美元的补贴(约合1.76美分/m3)。

1.2 税收减免政策

美国联邦政府于1978年颁布的《能源税收法案》中明确规定了有关页岩气的两种税收优惠：资源耗竭补贴和“有形钻探成本资本化,无形钻探成本费用化”。资源耗竭补贴是政府对开采资源耗竭型企业的税收补贴,对税前净利润的15%进行税收减免,以此鼓励企业探明更多的不可再生资源储量。“有形钻探支出资本化,无形钻探支出费用化”主要针对页岩气钻探企业,税务口径下钻探发生的相关支出无需“一股脑”地资本化,人工成本、服务费、设备工具租用费等无形钻探支出可以费用化,以间接减轻当期税负[8]。随后,1990年通过的《税收分配的综合协调法案》进一步延续了此项政策,并扩展了非常规油气资源的范围。

1.3 投融资激励政策

美国政府于2005年颁布的《国家节能政策法案》首次提及关于页岩气的投融资激励政策,随后在2007年颁布的《能源独立和安全法案》和2009年颁布的《清洁能源与安全法案》中对其进行了规定和补充：一是页岩气勘探开发企业投融资资金获取主要有财政拨款(联邦政府拨款给州,州拨款给企业)、发放贷款(贷款用途主要为房屋、设备和土地等)和贷款担保(主要是为页岩气管道建设提供贷款担保)等方式;二是联邦政府为能源开发、绿色发展、农村等偏远地区发展、中小企业成长等设立专门的项目进行资金资助,其中能源开发项目包含了众多页岩气开发项目;三是允许私募股权基金进入页岩气采集、处理、运输等基础建设项目,极大地增强了页岩气发展的资金活力[9]。

1.4 技术研发支持政策

1976年美国国会批准实施东部页岩气项目,其主要目的就是资助企业规模开发页岩气资源,准确评价东部地区页岩气储量并建立一套切实可行的开采方法。该项目总投资9 200万美元,政府获益保守估计为10亿～20亿美元,投入产出比为10∶1～20∶1。1980年东部含气页岩研究计划正式启动,吸引了米歇尔公司等大批中小能源企业的投资[10]。2004年颁布的《能源政策法案》提出,从2005年开始一直持续到2014年,每年投资4 500万美元用于资助包含页岩气在内的非常规天然气资源开发技术。在政府政策支持和高气价的大背景下,拉开了页岩气商业开发的序幕[11]。2007年《能源独立和安全法案》的颁布,确定了清洁能源在美国的主体地位,标志着美国正式进入页岩气规模开发的阶段[12]。

2 中国页岩气扶持政策

中国页岩气扶持政策分为财政补贴、税收减免、投融资激励、技术研发支持4个方面,文章以各类政策颁发的时间为顺序进行梳理(见图2)。

财政补贴政策● 2012年《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》● 2015年《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》● 2019年《关于<可再生能源发展专项资金管理暂行办法>的补充通知》投融资激励政策● 2014年《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》● 2016年《关于深化投融资体制改革的意见》● 2017年《关于深化能源行业投融资体制改革的意见》税收减免政策● 2011年《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》● 2018年《关于对页岩气减征资源税的通知》● 2023年《关于继续实施页岩气减征资源税优惠政策的公告》技术研发支持政策● 2010年国家能源页岩气研发中心成立● 2012年《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》● 2016年《页岩气发展规划(2016—2020年)》

2.1 财政补贴政策

2012年,财政部和国家能源局共同发布《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》,明确了页岩气开采企业可以获得中央财政补贴,2012—2015年的补贴标准为0.4元/m3。2015年,财政部和国家能源局共同印发《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》,规定2016—2018年的补贴标准为0.3元/m3,2019—2020年的补贴标准为0.2元/m3,资金拨付方式为先预拨、后清算,这大大增加了页岩气开采企业的资金流动性和灵活自主性。2019年,财政部印发《关于<可再生能源发展专项资金管理暂行办法>的补充通知》,规定自2019年开始取消对页岩气的定额补贴政策,采取“多增多补,冬增冬补”的灵活补贴政策。2020年,财政部印发《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》,规定了补贴延续至2024年,补贴标准依旧为非定额补贴[13]。

2.2 税收减免政策

2011年,财政部、海关总署和国家税务总局联合发布了《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》,规定外商投资西部页岩气的企业可享受所得税“两免三减半”的税收减免优惠政策。此外,川渝地区的多个大型页岩气田也享受《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》规定的15%所得税税收优惠政策。2018年,财政部、国家税务总局联合发布了《关于对页岩气减征资源税的通知》,规定对页岩气减征30%的资源税,减征后资源税税率为4.2%。2023年,财政部、国家税务总局发布《关于继续实施页岩气减征资源税优惠政策的公告》,宣布到2027年继续对页岩气实施减征30%资源税的优惠政策[14]。

2.3 投融资激励政策

2014年,国务院颁发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,指出要完善天然气市场价格,落实页岩气等非常规天然气市场化政策,打破能源行业的垄断和壁垒,拓宽拓展融资方式和渠道。2016年,国务院颁发《关于深化投融资体制改革的意见》,为贯彻落实该意见,2017年国家能源局进一步颁发《关于深化能源行业投融资体制改革的意见》,指出要发挥政府投资的引导作用,激发社会资本的活力,畅通融资渠道并提升综合管理水平。针对页岩气行业,需深化体制改革,有序开放多环节的准入机制,完善页岩气产品定价机制[15]。

2.4 技术研发支持政策

2010年,首个国家能源页岩气研发中心在河北省廊坊市成立,中心通过研究页岩气勘探开发关键技术,为中国页岩气开发应用技术的发展贡献力量。2012年,国土资源部发布《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》,强调要坚持“科技引领,政策支持”的原则,加强理论研究和国际合作,快速提高页岩气勘查开采的技术水平。2016年,国家能源局发布《页岩气发展规划(2016—2020年)》,在重点任务中指出,要大力推进科技攻关,加强地质评价、水平井钻井压裂、开发优化等多项技术的研发[16]。

3 中美页岩气扶持政策比较研究

从财政补贴、税收减免、投融资激励和技术研发支持4个方面出发,对中美页岩气扶持政策进行比较研究。

3.1 中国页岩气补贴政策不稳定,补贴力度较弱

(1)中国页岩气补贴目前持续时间较短。中国的页岩气补贴政策从2012年开始至今共计12年,不足美国页岩气补贴累计持续时间的一半。(2)相较于美国的定额补贴,中国页岩气的补贴方式已由定额转为非定额。从2019年开始,中国页岩气取消定额补贴,转为“多增多补,冬增冬补”的补贴方式。根据测算,2019—2024年,非定额补贴折合为定额补贴后,平均补贴标准约为0.09元/m3,远不及定额补贴的力度[17]。(3)中国页岩气补贴不稳定,补贴标准逐年下滑。美国页岩气补贴主要有两个阶段：1980—2002年的1.75美分/m3和2006—2020年的1.76美分/m3,补贴分别约为井口价格的29%和12%。中国页岩气补贴标准可分为3个阶段：2012—2015年的0.4元/m3,2016—2018年的0.3元/m3,2019—2024年的0.09元/m3,补贴分别约为井口价格的32%、24%和7%[18]。相较于美国长达23年的定额高补贴标准,中国高补贴标准存续时间过短,且已经出现断崖式下滑。同时,中国页岩气补贴政策将于2024年到期,未来形势不容乐观。

3.2 中美页岩气税负基本持平

(1)中美页岩气增值税、消费税税收征管力度相当。美国对页岩气征收消费税,税率在8%～12%区间浮动。中国对页岩气征收增值税,享受减按9%征收的税收优惠。

(2)得益于西部大开发政策,中国页岩气企业所得税总体略低于美国。2017年美国税改后,企业所得税税率统一为21%,而页岩气行业作为资源耗竭性行业,享有税前净利润15%的税收减免,优惠后的税率为17.85%。中国企业所得税税率为25%,由于大部分页岩气企业坐落在川渝地区,享受西部大开发所得税减免,优惠后的税率为15%。

(3)中美页岩气资源税、开采税税收征管力度相当。美国对页岩气征收开采税,税率在4%～6%区间浮动,部分州免税。中国对页岩气征收资源税,享受减按4.2%征收的税收优惠。

3.3 美国页岩气投融资政策更加包容和成熟

(1)美国页岩气市场开放,更多的社会资本参与其中。美国由于市场准入门槛较低,中小企业生产页岩气的比例高达85%[19]。中国虽鼓励社会资本入驻,但市场主体地位仍由中国石油、中国石化等能源国企占据。

(2)美国页岩气投资政策吸引众多中小企业参与。美国政府设立专门的能源项目资助与页岩气有关的投资,极大地鼓励了中小企业踏入页岩气领域的信心。中国政府不断健全能源企业投资管理制度,但因矿业权等原因导致投资结构较为单一。

(3)美国页岩气企业融资体系更为成熟。美国政府为页岩气企业构建了成熟稳定的融资渠道,主要有财政拨款、发放贷款和贷款担保3种方式。中国页岩气企业融资渠道还处于初级阶段,政府鼓励企业直接融资,加强与金融机构的合作。

3.4 美国对页岩气技术研发支持的力度更大

(1)美国设立了专门的技术研发资金支持页岩气技术研发。2005—2014年,美国每年资助4 500万美元用于包含页岩气在内的非常规天然气资源开发技术,而中国截至目前没有页岩气技术研发的直接资金支持。

(2)中美两国均为页岩气技术研发提供项目支持。1976年,美国开展东部页岩气项目,极大地促进了北美页岩气的初步发展;中国将页岩气领域的多个项目纳入国家重大科技专项中,不断深化和完善勘探开发系列技术。

(3)中美两国均为页岩气技术发展设立专业机构。1980年成立的美国页岩气技术研究所,其研究实力在全球处于领先地位;中国在2010年设立的国家能源页岩气研发中心,已在资源评价、工程技术、气藏分析等多领域取得突破性进展。

中美页岩气扶持政策比较研究见表1。

表1 中美页岩气扶持政策比较

4 相关建议

美国作为世界页岩气产业的开创者和领跑者,其成功离不开政府扶持政策的支持。近年来,中国政府颁布了一系列针对页岩气的扶持政策,但与美国比较可以发现,其力度偏弱且存在较多不稳定因素。由于页岩气本身递减快的特性,加之中国地质条件复杂,开采难度大,未来页岩气发展面临较多不确定因素。

(1)丰富页岩气补贴方式,提高页岩气补贴标准。针对地质条件不同,开采难度和成本不同,增加“深采多补”等差异化补贴方式,丰富非定额补贴的标准,保证页岩气开采初期“高标准,长时间”的补贴政策。

(2)维持对页岩气相关税种的税收优惠政策。在当前阶段,继续保持增值税、企业所得税、资源税等税种的税收优惠政策和优惠力度,为页岩气开采降本减负保驾护航。

(3)进一步开放矿业权市场,构建多元化投融资体系。加强矿业权市场化竞争力度,提高社会资本页岩气投资参与程度。通过为中小企业成立股权基金用于页岩气产业投资等方式,打通融资渠道,缓解资金压力。

(4)加大页岩气技术研发支持力度。设立页岩气科研资金机构,为页岩气技术研发提供直接资金资助。加强对页岩气重点研究机构的建设,并将页岩气“卡脖子”技术纳入国家重大科技专项中予以重点支持。