对华“去风险”，美欧意欲何为

钟飞腾

2023年的大国政治里，“去风险”是个绕不开的话题。从2023年3月歐盟委员会主席冯德莱恩提出这一概念，到2023年5月七国集团（G7）日本峰会上写入文件，“去风险”开始走入转换为现实政策的阶段。

G7广岛峰会后发布的公报指出，成员国将“协调彼此的经济韧性和经济安全方式，以多样化和深化伙伴关系为基础，去风险，而不是脱钩”，并强调，成员国的政策方针“并非旨在损害中国，也不寻求阻碍中国的经济进步和发展……经济韧性需要去风险和多样化，将减少对关键供应链的过度依赖”。

纵观公报全文，“中国”一词出现了20次，不仅可以看到美西方对华政策最新的集体性表述，也不难发现美欧政策协调中的矛盾性和两面性。一方面，G7国家领导人表示，“鉴于中国在国际社会中的作用和经济规模，有必要就全球性挑战和共同关心的领域与中国合作”；另一方面又污蔑中国存在经济胁迫、非法技术转让等行为。

鉴于G7是美西方最为重要的国际政策协调机制，在其公报中载入“去风险”一词，并将其与对华政策联系在一起，预示着美西方对华方略的相关表述和方式正在发生重大转变。

在“去风险”成为新的政治流行语之前，西方世界用得最多的是“脱钩”。从字面意思看，“脱钩”指的是解除两个原本挂钩的事物之间的关系。因此，从逻辑上讲，“脱钩”的前提是“挂钩”。在中美关系上，一般认为这个“挂钩”的进程始于20世纪70年代，并以2001年中国加入WTO为最终进入美国主导的国际秩序的突出象征。

这一进程在2008年国际金融危机，特别是2018年中美贸易摩擦之后发生裂变。从特朗普政府开始，中国被美国界定为最大的竞争对手。拜登政府上台之后，对华“脱钩”实质上成为美国政府的主要政策选项。

拜登政府与特朗普政府对华政策的重要区别在于是否利用同盟。特朗普并不看重美国自二战结束以来建立的同盟体系，认为这导致美国负担过重，让美国吃亏了。而拜登政府对外政策的显著标志是进一步巩固和强化盟友关系，为此甚至不惜鼓动乌克兰危机。

不过，在对华关系上，美国的盟友，特别是欧洲盟友，日渐发觉的问题是，收益和成本越来越不对称。不少欧洲领导者认为，欧洲没有必要为了帮助美国实现其称霸目标，而损害自身的利益，这一点在法国、德国等欧洲的核心国家身上体现得较为明显。

欧美之间的利益差异和战略目标分歧是长期存在的。20年前，美国学者罗伯特·卡根在其著作《天堂与实力——世界新秩序下的美国和欧洲》一书中有如下概括：“美国人来自火星，欧洲人来自金星。”卡根断言，冷战结束后，美欧之间的分歧将进一步扩大，特别是在关于权力的性质和目标方面。“由于美国过于强大，而欧洲显得弱小，美国人更相信实力原则。对欧洲来说，软实力和制定规则才是欧洲应该努力的方向。”

卡根甚至预测，冷战时期形成的大西洋两岸一体的西方阵营已不复存在。回头看，卡根的这一预测有所夸大，但是就美欧之间的差异而言，卡根的论断仍立得住。

冷战结束以来的30多年，发达经济体在全球经济中的占比呈下降态势，但西方内部却呈现出一种新的权力转移的现象。国际货币基金组织（IMF）2023年4月公布的世界经济展望数据显示，美国经济总量占发达国家的比重，从1992年的30.8%上升至2022年的44.2%，净增13.4个百分点。在同一时期，日本的占比从18.9%下跌至7.4%，欧盟从34.5%下跌至28.9%。

因此，一定程度而言，美西方内部的权力进一步向美国集中，欧洲和日本衰落，这进一步凸显美国通过凝聚西方权势护持霸权的迫切性。从全球来看，欧盟占世界经济的比重从1992年的28.8%下跌至2022年16.6%。显然，对西方其他成员而言，霸权的收益却不一定会合理地分配给他们，追随美国霸权始终不是最优的选择。

正是在上述背景下，欧洲选择了另一种处理对华关系的路径。欧盟委员会主席冯德莱恩在2023年3月底的一次演讲中提出了对华新思维。冯德莱恩亮明的观点是，“与中国脱钩既不可行，也不符合欧洲的利益。我们的关系不是非黑即白的，我们的回应也不能是非黑即白的。这就是为什么我们需要专注于去风险，而不是脱钩。”此后不久，冯德莱恩和法国总统马克龙访问中国，这至少可以被视作中方与欧方就欧洲对华新思维进行的一次重要沟通。

正是看到中欧关系改善，美方也不得不妥协。5月31日，美国国务卿布林肯在美欧贸易和技术理事会部长级会议上也表示，美欧对华不寻求对抗、冷战或“脱钩”，而是“去风险”。6月中旬，布林肯访华时也表示，“试图遏制中国，并在经济上与中国‘脱钩’的指控，与我们在做的事情之间存在非常明显的区别。”7月上旬，美国财长耶伦访华时，也作出类似表述，美国不寻求同中国“脱钩”，而是试图“多元化”。

尽管美欧之间的对华政策有差异，但更多的仍然是一致性。冯德莱恩在其2023年3月底的演讲中列出了两类“去风险”。一是外交去风险，主要侧重需要与中国合作的领域。其中，最突出的是气候变化和绿色发展，欧盟认为离开了中国供给的绿色制造品以及关键原材料，欧盟无法实现能源的绿色转型。

对欧盟来说，更重要的一类“去风险”是“经济去风险”。按照一般的理解，经济风险指的是因未预料的因素导致经济收益的损失。但从其列举的内容看，不仅仅是“去风险”这么简单，因冯德莱恩主张，欧盟要在健康、数字和清洁技术等领域维持领先地位。显然，领先地位和“去风险”完全不是一回事。此外，“经济去风险”还包括阻止那些可被中国用于军事领域的资本、技术和知识的流失。与欧盟相比，美国的“去风险”同样集中在供应链和技术领域。

6月20日，欧盟发布《欧盟经济安全战略》文件，文件认为在当前的地缘政治和技术环境中，某些领域的经济联系带来的风险正在迅速演变，并日益与安全关切融合在一起。该战略建议欧盟对以下4个领域的经济安全风险进行全面评估：包括能源在内的供应链韧性的风险，关键基础设施的物理和网络安全风险，与技术安全和技术泄露有关的风险，经济依赖或经济胁迫武器化的风险。

上述4类风险所对应的，正是冯德莱恩在3月份的演讲中列举的“经济去风险”的4个领域。报告强调，“这一战略的出发点是清醒地看待风险，并承认在加强我们的经济安全与确保欧盟继续从开放经济中受益之间存在的内在紧张关系。”

《欧盟经济安全战略》指出，欧盟将加大对绿色和数字化转型的投资，将促使更多私人投资挤入欧盟产业政策列出的支柱部分，如芯片、《关键原材料法案》和《净零工业法案》。欧盟还表示，将进一步加强欧洲在能源、卫生和药品、粮食安全和国防能力等领域的复原力和主权，寻求有韧性、多元化的供应链，以增强经济安全。

从欧盟的应对来看，“去风险”实际上等同于“经济安全”，而“经济安全”也是5月份G7峰会公报中的用词。冯德莱恩在《欧盟经济安全战略》发布时声称，欧洲是第一个制定经济安全战略的主要经济体，该战略将确保欧洲在未来几年的主权、安全和繁荣。

从经济安全的角度看美国的政策，那么实际上拜登政府一上台就开始实施了。早在2021年2月，《华尔街日报》的一篇评论就已判断，“在拜登的世界，经济政策就是国家安全政策”。2021年6月，拜登政府正式宣布成立“供应链中断工作组”，旨在“加强美国供应链，以促进经济安全、国家安全和美国国内的高薪工作”。

当时美国政府列出了四大存在严重风险和漏洞的领域，即半导体、大容量电池、关键矿物和材料，以及药品和原料药。与欧洲对照，那么至少在关键矿物和材料、医药卫生领域，美欧高度一致。与美国不同的是，欧洲对气候变暖和绿色发展更感兴趣。

美欧均强调在技术和供应链领域减少和中国的联系，实际上与“脱钩”是一回事，即在高技术和关键产品领域的“去中国化”。西方通过“去风险”欲实现3个目标：一是要确保西方在若干新兴产业领域的优势地位；二是不能让中国获得能用于增强战略军事能力的技术；三是尽可能增加在国内的生产能力，以此替代从中国的进口。

美西方之所以将中国视作“去风险”的主要目标，原因正在于中国是如此之成功。冷战结束后，美国扩展自由主义秩序的势力范围，将本来满足于为所谓志同道合的盟友提供便利的地区性秩序，发展为一个全球性的秩序。在相当长一段时期，美国认为，维护这个秩序，本身就是维护美国霸权。

如今，这一切正在发生根本性变化。中国通过融入这个秩序，慢慢变成了一个强大的新生力量，而美西方的经济实力大幅度下降。为此，美西方的目标之一是，回到自由主义国际秩序建立的初期，而那个时候中国并没有被包括在内。

在西方眼中，中国的巨大成功，映衬出美西方的巨大失败（或者说失误）。从发展进程看，IMF预测，今后5年西方的占比还将下跌近3个百分点，2028年中国经济总量占世界比重有望超过20%。需要引起注意的是，美西方的经济总量占比虽然还将下降，但与之前相比，其下降速度已趋缓，这可能意味着最近一段时期美西方采取的策略是有一定效果的。

尽管美国高官在访华时均声称，美国的政策并不是要与中国“脱钩”，但事实上，中美“脱钩”正在发生。联合国贸发会议（UNCTAD）在2023年6月下旬发布的《全球贸易更新》报告中指出，“中美之间的贸易相互依赖正在下降”，美国作为中国出口市场的重要性相对下降了，美国对中国作为供应商的依赖程度也下降了。

因此，美方一方面说不寻求“脱钩”，一方面却放任中美贸易减速，实际上是一种切小口放血，慢慢拖死对手的战略。美方深信不疑的是，离开了美国主导的市场体系，尤其是关闭高技术领域的对华出口渠道，中国的发展将被遏制住。

德国是中国在欧洲的第一大贸易伙伴，中国海关数据显示，2023年1至6月，中德贸易额约1060亿美元，占中欧贸易额的17.4%。但不太乐观的数据是，2023年上半年，中德贸易额萎缩6.5%。7月中旬，德国发布了“全面对华战略”报告，将中国定位为“合作伙伴、竞争对手以及系统性竞争对手”，并强调，近年来中国作为系统性竞争对手的方面越来越突出。

德国外交部长安娜莱娜·贝尔博克声称，中国变了，所以德国的对华政策也要随之改变。贝尔博克同时还表示，那些依赖中国市场的德国公司，未来将不得不自己承担更多的金融风险。英国《金融时报》认为，尽管中国市场拥有5.5亿中产阶级，对德国公司很有吸引力，但该文件表明德国政府已决定促使其供应链和出口市场多样化，以便降低与中国经贸关系的风险。

但与此同时，也有另一股力量在进一步弱化美欧的协调能力。虽然有研究机构建议欧洲跟进拜登政府创设的“小院高墙”战略，但是欧洲面临的新挑战是，拜登政府出台了大规模的高科技补贴政策，正迫使欧洲国家也实施补贴政策。如果欧洲不补贴，那么不少跨国公司就会因为获得补贴而到美国进行投资。

德国经济研究所的一项研究显示，2022年德国公司的对外投资与对该国的商业投资之间的差距是有记录以来最大的。超过1350亿欧元的外国直接投资流出德国，只有105亿欧元流入。该研究所甚至预测，美国政府大规模实施产业政策将加剧这一趋势，即资本加速从欧洲回流美国。原因在于，与美国财大气粗相比，欧洲国家的财政能力十分不足。而且，与美国相比，欧盟很难为27个成员国制定普遍适用的产业政策。

如果“去风险”的目的是将中国从现有的国际经贸体系中剔除，那么无论是对美欧，还是对世界经济，都将造成巨大的损失。在经济全球化时代，这种杀敌一千、自损八百的逻辑是很少见的，但在强调“经济安全”的时代，这种逻辑运行的频率和范围都扩展了。尽管如此，中国经济规模今非昔比，美西方的经济规模也今非昔比。大规模地“去风险”和“去中国化”是难以实现的，该政策面临三大挑战。

首先，“脱钩”和“去风险”的模糊性，仍会造成政策实施的有效性不足。西方放弃使用“脱钩”，转而采用“去风险”描述和中国的复杂关系，某种程度上也是承认“脱钩”不够精确，效果不明显，是一种夸大了的政治说辞。“去风险”实际也是一个模糊的术语，消除或者降低风险，可能会导致完全不同的政策应对。同时，世界上大多数国家将中国视作发展的机遇，而不是风险。

其次，中国仍是美欧极为重要的贸易伙伴，挑选哪些领域“去风险”仍有难度。中国海关数据显示，2019至2022年间，中美贸易额从5400亿美元增長至7600亿美元，中欧贸易额从7100美元增长至8500亿美元。5月底，布鲁金斯学会研究人员保罗·格维尔茨撰文称，在决定是否对中国采取经济分离步骤以及采取什么经济分离步骤之前，需要对大多数风险进行复杂的评估。

再次，美国已将中国当作最大的对手，但其国内对导致美国困境的根本原因还存在不一致的认识。无论是特朗普政府还是拜登政府，均将中产阶级衰落视作美国面临的严峻挑战。拜登在6月份的一次演讲中甚至还提出了“拜登经济学”，主张通过政府大额补贴和产业政策，激励民间投资，带动国内制造业扩张，创造高薪就业机会。但从用电量看，目前美国工业部门用电量占比甚至还低于10年前，这表明美国制造业的回流不是那么容易的。

目前，中国人均GDP约为美国的20%，预计到2035年将达到美国的三分之一。中国的质优价低的劳动力对美欧的制造业仍有吸引力，更何况中国的中等收入群体还将扩大，这对美欧公司提升竞争力，也即“经济安全”仍有帮助。美国需要解决的根本问题是国内的收入分配和阶层固化，而不是压缩经济全球化，打压中国的发展壮大。

（摘自《南风窗》2023年第24期）