走城乡一体的新型城市化转型之路——以北京市海淀区东升镇八家村及八家股份社为例

■ 张英洪 刘 雯 等

北京市海淀区属于快速城市化的前沿地区。海淀区不少村庄在快速城市化进程中主动应变，改革创新，推动了从传统村庄向城市社区的全面转型，走出了一条超大城市郊区农村城市化的探索发展之路。八家村位于海淀区东升镇中部，在中关村国家自主创新示范区核心区内。2004年八家村启动集体经济产权制度改革，2008年8月正式成立新型农村集体经济组织——八家股份经济合作社，隶属于东升镇经济合作总社。2015年八家村实行整建制农转居，2019年八家村村民委员会建制被撤销。

八家股份社依托八家村而建立，并以京海公司的名义参与市场经营活动。八家股份社作为特别法人的集体经济组织，代表集体成员行使集体资产经营管理权（集体资产所有权归东升股份总社行使）；京海公司是集体经济组织社员代表大会授权注册的集体企业法人，与股份经济合作社实行“一套领导班子、两块牌子”的管理体制，对外开展市场经营活动，对所属企业进行管理。八家股份社围绕所在商圈的产业布局和科技创新要素集聚的特征谋划自身发展，逐渐步入以现代服务业为主导的产业发展轨道，主营业务涉及写字楼租赁、物业管理、园林绿化、环境卫生、科技服务、停车管理等方面，主要服务于商圈内的企事业单位和原村所在社区居民生产生活。截至2019年底，八家股份社共有股东534人（包括成立股份经济合作社时的429名股东和新增的105名股东），实现集体经济总收入34881万元，集体经济纯收入14027万元，股东分红总额1937万元，上缴东升镇经济合作总社508万元。

八家村在城市化转型过程中以及八家股份社在集体经济发展进程中面临和存在一些深层次的问题和矛盾，集中体现在城乡二元体制强约束下的传统城市化模式上，这些问题和矛盾大都超越了乡村和股份社层面所能有效解决的范围，概括起来主要有三大方面：一是城乡制度转轨成本较高且不合理，其突出问题是农村集体和农民付出巨大的城市化转型成本。二是开发改造遗留问题解决缓慢而低效，包括集体土地闲置、开发建设资金长期拖欠以及回迁安置房房产证办理时效与税费不合理等问题。三是集体经济组织发展环境有待整体优化，包括集体经济组织“一体两面”、外部管理服务与内部治理，以及集体经济组织税费负担等问题。

八家村的城市化转型以及八家股份社的发展，是在长期城乡二元结构的体制大背景、快速城市化冲击的时代大潮流、正在推进的城乡一体化的发展大趋势中进行的，既有许多探索创新做法，也受到城乡二元体制的严重制约，特别是以征地农转居或整建制农转居、征收集体土地、以征地补偿费建立转居农民社会保障等为特征的传统城市化政策路径，已经与快速发展的城乡一体化进程不相协调。在城乡发展一体化进程中，城市化地区的村庄转型应当实现从城乡二元的传统城市化向城乡一体的新型城市化转型跨越。

一、改变城乡二元体制框架内的村庄传统城市化模式，将城乡一体化的政策制度成果融入村庄新型城市化之中，实现乡—城转型公平化

八家村城市化转型是在城乡二元体制约束下推进的城市化模式，其路径主要体现在将农民由农业户口转变为非农业户口，将集体土地征收为国有土地，将征地拆迁转居农民纳入城镇社保体系等等，这就是在既有的城乡二元体制前提下，将农村体制转变为城市体制，最后消灭农村体制，实现城市化。这种城乡二元体制框架内的村庄城市化转型，不但使农村集体和农民付出的传统城市化转型成本过高，而且使城乡一体化发展的政策制度成果和新型城市化发展要求得不到应有的充分体现。应当按照体现以人为本、城乡平等、制度开放要求的新型城市化模式，做出系统性政策调整和工作方式转变，使村庄城市化转型的过程同时是公民权利发展的过程，也是维护社会公平正义的过程。

1.落实城乡一体化的户籍制度改革政策，改变征地农转居和整建制农转居的传统做法。在国务院以及北京市政府已经实行城乡统一的户籍政策后，作为传统城市化重要特征的征地农转居和整建制农转居政策就失去了基本前提与合法性。建议尽快废除2004年7月施行的《北京市建设征地补偿办法》（俗称148号令）第19条“征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口”的规定。有关部门应当全面落实户籍改革政策，统一将以前的农业户口与非农业户口登记为居民户口，不再实行征地农转居和整建制农转居政策。

在新型城市化进程中，不管农民是否征地拆迁上楼，也不管是否撤村建居，都不再存在居民户口由农业户口转为非农业户口的问题。八家村尚未参加农转居的少数村民，其户口性质可以直接登记为居民户口，保障其作为社区居民以及社员股东的各项权益。

2.执行农村集体经营性建设用地直接入市的法律规定，不再推行征地城市化的旧模式。2020年1月1日起施行新修订的《土地管理法》，明确规定因公共利益的需要才能征收集体土地，同时允许集体经营性建设用地直接入市，历史性地改变了过去农村集体土地必须先征收为国有土地后才能进入市场的规定，这就使传统的征地城市化模式不再成为农民唯一而被动的选择，农民可以在集体土地上依法自主实现城市化，这是新型城市化的基本路径之一。在新型城市化进程中，村民可以根据规划在集体土地上集中居住上楼，不必将住宅用地转为国有土地；农村集体经济组织可以依法合规直接使用集体建设用地兴办企业，或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办企业，也可以通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或个人使用。在城市规划区内的城中村或城郊村，可以根据实际情况撤销村委会建制，但除了因公共利益需要征收集体土地并给予合理补偿外，村庄其他集体土地不必征收为国有土地，集体土地既可以建设城市公园，也可以建设村民住宅小区，还可以发展集体产业。其实，从更深层意义上说，即便是公共利益的需要，也不必将集体土地征收为国有土地。根据建设规划，可以实行集体土地使用权出租代替征收的建设模式，这也体现“农村改革不论怎么改，都不能把农村集体所有制改垮了”的底线要求。建议尽快全面修订《北京市建设征地补偿办法》，清理和废除其中不符合新《土地管理法》和户籍制度改革、城乡基本公共服务均等化的有关规定。

城市化的快速发展与实践的不断创新，使城市规划内的城市建成区有集体土地，城市规划区外的农村地区也有国有土地。因此，《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”规定的内涵和外延已发生了重大变化，应当重新认识和修订。

3.根据城乡基本公共服务均等化和城乡社会保障制度一体化的新进展新要求，废除征地式社会保险的过时规定。随着农村社会保障制度的建立和城乡基本公共服务均等化政策的不断推进，覆盖农民在内的城乡统一的社会保险制度已普遍建立起来。不管农村集体土地是否被征收，农民都已经开始平等享有社会保险的权利，建议尽快废止《北京市建设征地补偿办法》中有关社会保险的规定。特别是对于征地超转人员每人少则缴纳几十万元，多则缴纳高达数百万元社会保险费用的政策，基层干部和农民群众意见非常大，应当尽快废止。

同时，建议尽快废止征地超转人员有关政策。应将征收农村集体土地与社会保障制度脱钩，农村集体土地征地走公正合理的财产补偿和合理安置途径，社会保障制度走城乡基本公共服务均等化之路，实现从征地社会保险制度向城乡一体化的社会保险制度转变，尽快将城镇职工基本医疗保险、城镇职工基本养老保险与城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险整合为统一的不分身份和职业的基本医疗保险、基本养老保险，特别是要强化政府提供公共产品的职责，明确规定从土地出让收入中设立专项资金用于补齐农民社会保险待遇短板，充分体现以工哺农、以城带乡的政策导向，切实提高城乡居民社会保障待遇水平，缩小城乡居民社保差距，助推共同富裕。

二、构建市场化、法治化的集体经济组织建设和集体经济发展的外部制度环境，保障和实现集体经济组织身份地位特别法人化

新型城市化中的农村集体经济组织建设和农村集体经济，对市场化、法治化的外部制度环境提出了现实的迫切要求，应当根据《民法典》确定的特别法人定位，加快构建有利于集体经济组织建设和集体经济发展的制度环境。

1.处理好集体经济组织合作社化与公司化的关系。19世纪80年代，北京市郊区就普遍建立农工商公司，作为集体经济组织走向市场开展经营活动的合法身份。后来乡、村两级又恢复建立社区型乡村经济合作社，这就使集体经济组织同时具有经济合作社与农工商公司两个名称，实行“两块牌子、一套人马”，经济合作社主要是名义上的存在，而农工商公司则是实体化的存在。2017年3月通过的《民法总则》首次将农村集体经济组织规定为特别法人。随着《民法典》的实施以及农村集体经济组织专门立法的推进，农村集体经济组织必然全面走向法人化、实体化，需要解决好农村集体经济组织“一体两面”问题、处理好经济合作社与农工商公司之间的关系。建议保留京海公司，将京海公司作为八家股份社全资控股的所属集体所有制企业，并以京海公司为母公司，控股或参股若干家子公司，这可能是《农村集体经济组织法》颁布实施后最合理的选择。必须明确的是，如因政策因素需要将集体资产从京海公司过户到八家股份社的，应当区别于其他公司之间市场交易类的资产过户，免收过户税费。

2.构建集体经济、集体企业与国有经济、国有企业同等重要、平等对待的政策制度体系。党的十八大报告明确提出：“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”除了在意识形态上始终强调集体经济发展的重要性之外，更应当在政策制度上构建起集体经济与国有经济同等重要、同等对待、同等保护的发展条件和营商环境。

首先，保障农村集体经济组织和集体企业依法平等使用生产要素。比如凡是国家对国有企业的优惠支持政策，同样适用和惠及集体经济组织和集体企业；制定集体经济组织和集体企业人力资本发展规划，加强对集体经济组织和集体企业的人力资本培训。在土地资源利用上，集体经济组织和集体企业应当与国有企业一样平等使用土地资源，特别是要改变过去那种农村集体经济组织在自己集体土地被低价征收后再通过招拍挂方式高价买回土地使用权来进行开发建设的不合理政策，应当依据集体经营性建设用地入市的新规定，集体经济组织可以自主利用集体经营性建设用地发展集体产业，壮大集体经济。

其次，同等保护集体经济组织和集体企业的各项合法权益。在市场经营活动中，涉及合同纠纷等相关法律纠纷和矛盾问题的，都应当在公正的政策法律范围内合理合法地解决，改变“重国有、轻集体”的传统思想观念和工作方式。八家股份社（京海公司）至今存在的一些悬而未决的历史遗留问题，应当在法治的轨道上得到及时有效地解决。

3.建立健全与特别法人相适应、有利于集体经济组织建设和集体经济发展的财税金融制度体系。集体经济组织作为特别法人，集经营性与公益性于一身，既有与其他营利法人平等进入市场、公平参与市场经济活动的一般性，也有与其他营利性市场主体承担不一样的社区公益性事务等特殊性。

首先，建立有利于集体经济组织和集体企业发展的财税制度。建立扶持集体经济发展的财政专项基金，持续支持、推动集体经济组织体系建设，鼓励、引导集体经济发展壮大。尽快改变以现行营利法人税法体系对待和要求特别法人纳税的不当做法，加快研究制定适应集体经济组织建设和集体经济发展需要的新税制。比如，对于集体资产在集体企业与经济合作社之间过户问题，应当免交资产过户契税等税费；对于因推进集体产权制度改革而实行按股分红的，应当减免股东个人红利税，或以“先征后返”方式全额返还给农村集体经济组织，支持集体经济组织发展。将撤村建居后的社区公共管理和公共服务费用纳入财政预算，强化公共财政对撤村后新建城市社区公共产品的供给责任，及时将集体经济组织承担的社区公共管理和公共服务职能移交给社区居委会，减轻集体经济组织承担社区公共管理和公共服务负担。在集体经济组织承担社区公共管理和公共服务职能未剥离之前，应当相应减免集体经济组织和集体企业的税费，并给予财政补贴。

其次，积极发展合作金融，满足农村集体经济组织和集体企业发展的金融需求。在鼓励商业金融机构为农村集体经济组织和集体企业提供融资服务的同时，在战略上加强城乡合作金融体系建设，积极探索以乡镇集体经济组织为主体发展农村合作金融的有效途径，强化构建与集体经济组织和集体企业相匹配的合作金融服务体系，加快补齐城乡合作金融的短板，多渠道满足集体经济组织和集体企业投融资需求。

再次，建立有利于高层次优秀人才到农村集体经济组织和集体企业就业创业的政策制度。要像国有企业一样，在集体经济组织和集体企业实行开放式用人制度，加快建立健全职业经理人聘任机制，形成科学合理的薪酬制度，促进人力资源向集体经济组织和集体企业合理流动，加快推动城乡就业、医疗、养老等社会保障制度城乡一体化，消除社会保障在国有企业与集体企业之间的待遇差别。全面实行就业创业人员在就业地或居住地落户登记制度，保障家庭功能，建立职工家庭福利制度。

三、加强集体经济组织的制度化、规范化建设，优化集体经济组织内部治理机制，确保集体经济发展成果由集体成员共享

集体经济组织作为组织农民、富裕农民、服务成员的重要组织载体，是推动基层治理现代化、实现共同富裕的重要依托和中坚力量。要像抓基层党组织建设那样重视抓集体经济组织的建设，像重视国有企业改革那样重视集体企业的改革，像重视国有经济发展那样重视集体经济的发展，推动实现集体经济组织和集体经济的高质量发展，保障集体经济组织成员共享集体经济发展的成果。

1.强化集体经济组织制度建设。立足于建设法治中国首善之区的战略要求，制定集体经济组织和集体经济发展的立法规划，有步骤地推进农村集体经济组织系列立法工作，营造有利于农村集体经济组织振兴的法治环境，推进集体经济组织建设和集体经济发展的制度化、规范化。

首先，在国家层面起草《农村集体经济组织法》的基础上，借鉴黑龙江、广东、上海、四川等地制定“农村集体经济组织条例”的经验，结合北京实际，尽快制定《北京市农村集体经济组织条例》，出台支持集体经济发展的具体政策，构建集体经济组织建设和集体经济发展的法律法规和政策体系。

其次，完善农村集体经济组织内部治理机制。根据农业农村部《农村集体经济组织示范章程（试行）》，加强集体经济组织章程修订完善工作，坚持按章程办事，制定适宜城市化地区集体经济组织发展的股权流转方式。建立新型集体经济组织股权流转和退出机制，实现集体经济组织封闭性与开放性的有机统一。针对有法定继承权的集体成员亲属、集体企业高管、职业经理人等特殊群体，应明确集体经济组织成员认定程序与资格条件，完善股权转让办法；探索持股权与表决权分离机制，通过制度创新，既保障成员利益，也发挥集体资产股权流转的效应。针对已经长期离开股份社所在地的股东，建立股权有偿退出机制，明确成员资格退出条件。保障集体经济组织和集体企业员工的基本权益。

2.创新集体经济组织监管方式。已经实现城市化转型的集体经济组织与传统农村集体经济组织有很大的不同，这对农业农村等部门与时俱进地加强监督管理和指导服务提出了新要求。

首先，把握集体经济组织内涵与外延的巨大变化。城市化地区的集体经济组织，在市场化改革和城市化冲击下，其内涵与外延都不同于传统农村集体经济组织。城市化地区集体经济组织其实质上是以集体资产为基本生产资料、实行集体统一经营的社区型经济组织。此外，城市化地区农村集体经济组织其实也已经转变为城市集体经济组织，但它又不同于原初意义上的城市集体经济组织，而是从农村集体经济组织转型发展而来、带有许多农村基因的集体经济组织。

其次，健全集体资产监督管理体制和机制。在特大城市城乡结合部地区，农村集体资产总额巨大，有的超过同区域范围内的国有资产，有的与国有资产总额相当。建议在市级层面建立集体资产监督管理委员会，既可设在农业农村部门，也可直接隶属于市政府管辖，可按市、区、乡镇（街道）三级设立集资委。市级集资委主要职责是研究制定集体经济组织建设和集体经济发展的规划和政策指导意见；监督管理集体资产，促进集体资产保值增值；指导规范集体经济组织的制度化、规范化、信息化建设，督促检查集体经济组织遵守和执行章程情况；指导推进集体经济组织和集体企业建立健全法人治理结构，健全内部治理机制；依照法定程序对所监管集体经济组织和集体企业负责人进行任免、考核、奖惩，建立符合特别法人要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度；研究起草集体经济组织建设和集体经济发展壮大的政策法规，制定相关监督管理制度；为集体经济组织建设和集体经济发展提供政策指导和服务，维护和发展集体经济组织成员的各项权益；开展集体经济组织建设和集体经济发展调查研究，协调解决集体经济组织和集体经济发展中面临的重大问题等。

3.保障集体经济组织成员权利。建立集体经济组织、发展集体经济的根本目的在于组织农民、富裕农民，维护和发展集体经济组织成员权利，保障社员股东当家做主，实现共同富裕。

首先，保障集体经济组织成员的民主权利。农村集体经济组织中的民主与农村村民自治中的民主相辅相成、相得益彰，构成了乡村基层民主的两大支柱。基层党组织在保障集体经济组织成员民主权利上要发挥关键性的领导作用，促进农村集体经济组织民主管理、依法经营。集体经济组织应当严格落实章程，确保章程规定的成员（代表）大会、董事会、监事会等治理机制得到有序运行，章程规定的成员权利得到有效维护。坚持和推行社务公开，营造公开透明、宽松民主的良好氛围，保障集体经济组织成员对集体经济组织经营管理的知情权、参与权、决策权、监督权，形成集体经济组织共建、共治、共享、共赢的治理局面，充分体现和保障集体经济组织成员的主人翁地位，确保集体成员民主权利得到有效保障，集体成员自由意志得到充分体现。

其次，保障集体经济组织成员财产权利。充分保障集体经济组织成员的各项财产权利，增加集体经济组织成员的财产性收入，为实现共同富裕提供重要保障。加大集体资产监督管理力度，防止集体资产流失和被侵夺，特别是将全面从严治党和全面依法治国向集体经济组织延伸，防止集体资产领域里的“小官巨贪”现象；提高集体资产市场化经营水平，促进集体资产保值增值，特别是要适应市场化、城市化、国际化发展的需要，促进符合条件的集体经济组织和集体企业做大做强，建立健全集体企业引进职业经理人体制机制，推动优质集体企业挂牌上市，营造集体产业越做越强的营商环境；坚持和规范集体收益分配制度，保障社员股东的集体收益分配权，特别是要尽快建立健全与集体收益分配相适应的财税制度，减免社员股东分红税费，增加社员股东财产性收入，从制度上保障集体经济组织成员真正享有集体经济发展的成果，充分发挥集体经济组织在推动城乡基层善治、实现共同富裕上的独特功能和积极作用。□