规范经营增收 二次开发提质——嘉定区星明村和红翔村集体经济高质量发展案例

■ 祝华军 林善浪 吴拓磊

嘉定区交通条件优越，以汽车工业为代表的产业发展基础良好，农村集体经济发展起步较早，在激活农村存量资金和物业资产等方面进行了较多地探索实践。根据《嘉定区村庄布局规划（2014－2035）》，规划基期嘉定区有143个行政村（现已完成撤并2个村，实有141个行政村），至规划期末2035年保留行政村54个（占37.8%），保护村3个（占2.1%），撤并行政村86个（60.1%）。相较于规划保留村，规划撤并村集体所有的土地和物业资产有两个特点，一是面积减少或基本固定，二是开发利用基本成熟，进一步提升发展的空间受限。因此，在规划撤并村和规划保留村中，各选择一个村集体经济收入水平处于嘉定区平均水平的村庄，进行比较分析，找出异同点。

一、规划保留村：安亭镇星明村

（一）基本情况

安亭镇星明村位于嘉定区中南部，总面积2.57平方公里，2017年共有10个村民小组，总户数477户（其中异地搬迁至农民别墅社区223户，仍保留自然村宅农户254户），户籍人口1538人，来沪人员2910人。星明村集体经济收入以厂房、商铺、仓储场地租赁为主，仅有少量的农地和林地出租收入。星明村集体经济收入在嘉定区属于中等水平，既不属于针对经济薄弱村的政策帮扶支持对象，也缺乏经济强村的优势资源，属于典型的夹心层村庄。星明村于2017年全面推进“五违四必”违章整治，村集体可用于出租的物业面积有所减少，但经过整治后环境改善，物业租赁价格上涨，当年村级总收入比2016年增长200余万元。之后，星明村进一步通过改革板材市场管理收租模式，探索民房租赁“安联”模式，优化挖潜菜场布局等措施，2021年村级总收入1549.9万元。

（二）主要做法

1.加强板材市场管理，提升租金水平。板材市场是星明村的重要物业资产，有三排厂房，约60个商铺。由于历史原因，星明村将板材市场委托给第三方公司招租和管理，村集体获得的租金水平较低。在第三方公司管理期间，市场内搭建了40余处违章建筑，乱停车、乱堆物等现象屡禁不止，存在较大安全隐患。为落实上海市“五违四必”整治要求，改善市场环境，维护市场秩序，星明村集体将板材市场内的违章搭建全部拆除，并最终收回了板材市场管理权，加强统一管理，由村集体经济组织与市场租赁用户签约，实行直租直管模式。星明村根据市场需求变化，将板材市场改造为仓储基地，与周边物业错位竞争。同时，加大投入完善基础设施配套，提升物业管理水平，使物业日租金水平达到1.2元/㎡，满足区镇物业租赁价格指导意见要求，村集体经济组织的租金收入大幅度增长。

2.优化菜场功能布局，细化挖潜增收。星明村的另一重要资产是陆巷集贸市场（菜场），这个菜场历来就是星明村、星光村、光明村、陆巷社区和方翔社区近2万村民群众购买蔬菜、粮油、肉蛋奶等生活必需品的首选场所。尽管可以将菜场整体改造成租金水平更高的仓储或其他场所，星明村考虑到附近村民群众的生活需求，最终决定在保持原有功能的基础上，通过细化挖潜来实现增收。星明村通过改造菜场内部动线，重新划分摊位，实现市场摊位整齐划一，功能分区清晰。原有租赁合同到期后商户可选择重新签约，菜场内摊位租金由每月1000元提升至2000元，门店租金由每月2000元提升至3500－4000元。在保障民生的同时，实现了村集体经济持续增收。

3.低效用地二次开发，产业能级提质

星明村辖区内兴亭路189号地块二次开发前由嘉亭金属配送公司（占地20亩，建筑面积18700㎡）和漳盛工贸公司（占地60亩，建筑面积32440㎡，属于星明村集体资产）分别租赁给十几家小企业使用，税收和产值指标几乎为零，且环境脏乱差、消防安全隐患等问题严重。星明村期望通过二次开发，提升该地块产业能级，但村集体经济组织资金不足，招商能力和渠道也有限。原落户在安亭的科世达华阳公司，由于产能扩大，需要厂房近5万平方米。镇级平台安亭联投公司（2016年由安亭实业发展有限公司和19个经济相对薄弱村共同出资成立）及时介入，将星明村和科世达华阳公司的需求有效对接，投资约3.2亿元定制建设科世达厂房项目，在该地块上建造了52799㎡厂房。二次开发的成功实现了四赢，一是满足了该地块使用单位产能增加对厂房面积的需求，二是镇级平台联投公司的经营收入增加，三是星明村集体的年租金收入也较之前大幅增加，四是为安亭镇培育了重要的税源，有效提升了产业能级。

二、规划撤并村：南翔镇红翔村

（一）基本情况

红翔村位于南翔镇东南部，东与普陀区桃浦镇接壤，南靠沪宁铁路，西连本镇永乐村，北与老镇区相望，总面积为3.33平方公里，总户籍数1353户，户籍人口3246人。近年来，随着城市化进程的提速升级，由城乡结合部变成城中村，已有2000多亩土地纳入了银南翔文化商务区规划建设区域，原有的29个村民组中，已撤队村民组9个、未撤队已动迁村民组16个，在地未动迁村民组仅余4个。2021年底，村集体资产2.3亿元，净资产1.3亿元，辖区内各类企业70余家，工业总产值4.7亿元，实缴税金1787万元。2017年大规模拆违整治后村集体物业经营租金收益减少约200万元。由于大多数村民组已经撤队或已动迁，村集体对投资更新改造物业相对谨慎，主要通过管理手段稳定物业租赁收益，对外寻求安全边际较高的投资标的，力求实现村集体资产保值增值，2021年村级总收入1274.7万元。

（二）主要做法

1.规范物业租赁程序，提升租金收益

由于红翔村区位条件优越，成为各类产业和基础设施眷顾之地，一些规划建设项目涉及到村内用地调整，先后经历了六次大规模动迁，村集体和村民的不少投资成为沉没成本。目前村集体可供出租的证照齐全的厂房、办公用房和商铺等物业面积大幅减少，仅有15857平方米。在列入规划撤并村之后，村集体可供出租的物业面积和土地面积已经被锁定，村集体担心追加投资改扩建物业很可能再次成为沉没成本，提高租金单价成为保持租金收益增长的唯一选择。红翔村根据南翔镇的最低租金单价指导建议，规范物业和土地租赁程序，对“高能耗、高污染、高危险、高资源占用和低效益”的落后产能进行调整，既实现了产业结构调整，又提升了租金收益。

2.积极拓展投资渠道，确保资金安全

红翔村鉴于对自有物业改造投资变成沉没成本的风险极高，积极为村集体经济组织的资金寻求安全边际较高的对外投资渠道。在农村集体资产投资管理规定约束和指导下，借助镇级投资平台对外投资项目是首选。目前红翔村对外投资主要有村镇联动、村城联动、村村联动三种形式，合作方南翔资产经营有限公司、南翔经济城、环球经济城以及南翔镇所属永乐村、永丰村、曙光村等，均为镇村集体性质，投资标的为证照齐全的工业商办类土地和物业资产，收益率较高且稳步增长，2019年对外投资项目收益比2017年增加136万元，达到336万元，2021年进一步提高到429万元，投资收益率超过6%，呈现稳定增长态势。

3.合理分配集体收益，促进共享发展

红翔村在村集体收入分配上充分体现了共享发展理念，人均农龄补贴分红高于嘉定区平均水平。村集体提取公益金用于村内公益事务，除了每年常规的走访慰问村里困难特殊人群、退役军人、高龄老人，发放慰问金和慰问物资，以及助老、助残、助学、因病困难人群村级医疗补助外，全年发放村民福利约170万元。还响应村民建议，将原村民组内卫生室升级改造为社区型卫生服务中心，建设了集“休闲、娱乐、文化宣传”为一体的“家风家训”主题休闲小广场，建成了有公共厕所、微型消防站、生活垃圾定时定点投放点等功能的综合性停车服务场所，增强了村民的获得感，提升了村民参与村集体经济发展的积极性。

三、经验启示

（一）立足村庄资源，合理选择路径

从发展的资源条件看，红翔村的总资产和净资产均大幅高于星明村，但由于部分村民小组已经撤并，红翔村的经营性物业面积、宅基地面积、人口数明显低于星明村。因而在发展路径选择上，星明村主要依托对内二次开发挖潜实现增收，红翔村主要依托对外稳健投资实现增收。从两个村集体经济收入结构可以明显看到差异，红翔村的物业资产经营性收入从2016年占60.8%下降到2021年的31.3%，而项目投资收入占比从2016年的36.6%上升到2021年的42.2%；星明村的物业资产经营性收入占比从2016年的82.0%上升到2021年的90.3%。这两种不同发展路径最终都实现了村集体经济收入的稳定增长。近5年来这两个村庄的固定资产和村级总收入均实现了增长，说明这两个村庄都找到适合自身特点的高质量发展方向和路径。而巧合的是，星明村对内二次开发借助了镇级平台公司的力量，主要是平台公司的资金和开发操盘经验；红翔村对外稳健投资同样借助了镇级平台公司的力量，主要是平台公司在标的项目甄选和运营管理方面的能力。

（二）规范经营行为，提升收益水平

星明村和红翔村在稳定提升物业资产租赁收入方面的一个共同点是加强对租赁行为的规范管理。拆违以来，嘉定区尤其注重对利用村集体资产开展租赁经营的行为进行约束和引导。为防范村集体资产非理性低价流转租赁现象，嘉定区农业农村委以及一些镇对集体土地、房屋和场库设施等流转租赁的合同年限、租金指导价、交易流程、监督管理措施、收益发放等内容进行统一和规范。土地是村集体最主要的资产，嘉定区2019年制定了新的《关于调整嘉定区农村集体土地和物业出租价格的指导意见》以及农村集体土地租赁合同和农村集体房屋租赁合同（2019版示范文本），规范农村集体土地和物业出租行为。2022年嘉定区农业农村委制定了《关于加强农村土地经营权流转管理工作的实施方案（试行）》，推动农村土地经营权流转交易公开、公正、规范运行，促进土地资源优化配置和农业高质量发展，杜绝低价扰乱租赁市场供求平衡，有效增进了村集体资产租赁收益水平。

（三）发挥平台作用，推进二次开发

在大规模拆违整治之后，对村集体物业资产进行二次开发更重要的工作是考虑如何做到依法依规。调查发现，对于绝大多数村集体而言，单独一个村集体经济组织的资金实力和经营管理能力均相对有限，即使发现了比较优质的项目也难以运作。村集体经济组织在用地规划调整、建设工程报批、物业经营管理以及符合产业导向的项目引进方面的专业性普遍不足。区镇投资平台公司在资源收储、土地盘活、项目定建等方面加强对接整合，既为村集体闲置低效用地找出路，又引进符合产业政策的产业项目。借助区镇投资平台的力量可以弥补这些不足，保障新增物业资产的合法合规性，从而转换成有效房源供给去承接租赁需求，实现村集体物业租金收益的提升。但从嘉定区乃至全市的情况看，二次开发必然涉及到因用地指标变化而产生的规划调整问题，以及大量资金投入，村集体和镇集体经济组织在这两个方面存在短板，需要市区相关部门进一步加大支持协调力度。□