绩效管理视阈下高校科研经费管理研究

杨茜

(常州工学院计划财务处,江苏 常州 213032)

在党的二十大报告中,习近平总书记强调必须坚持科技是第一生产力,深化科技体制改革,推进产教融合、科教融汇,加快建设有中国特色的世界一流大学。国家统计局发布的《2022年全国科技经费投入统计公报》显示,2022年我国研发经费投入高达30 870亿元,首次突破3万亿元大关,同比增长10.4%。从各执行主体经费来源来看,作为科技创新的主力军,高校获得的国家财政拨款金额逐步攀升。在高校财务收支大幅增加的背后,“财政悖论”现象愈演愈烈。根据国家知识产权局《2022年中国专利调查报告》,企业发明专利产业化率为48.1%,科研院所发明专利产业化率为13.3%,而高校仅为3.9%。据2022年中央部门预算执行情况审计结果,某经贸大学在2018年已结题的11个科研项目结余资金中列支无关支出192.46万元①。近日,某省2022年的审计工作报告披露,某高校2020—2022年获得了1.31亿元财政投入科研经费,但实现科研成果转化的项目数为零,引发广泛关注②。高校科研经费使用的“高投入—低产出”“高投入—低转化”以及衍生的“廉洁问题”属于沉疴积弊,极大地限制了经费使用效益最大化。

我国最早于20世纪80年代末开始引入绩效管理的概念并开展实践。2018年,中共中央、国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》突出了绩效导向,要求落实主体责任,创新预算管理方式。2021年,国务院在《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提出加大预算收入统筹力度,规范预算支出管理,推动预算绩效管理提质增效。2023年出台的《关于进一步加强财会监督工作的意见》强调了财经纪律和财会监督的重要地位,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。几度更新的政策文件是我们在绩效管理领域不断摸索的阶段性成果,引导着各级单位在实行绩效管理时聚焦事前和事中环节,引领预算绩效管理往精细化和规范化方向深入发展。高校作为科研经费使用的主力军,有一般单位的共性,也有自身的特性,建立和落实绩效评估可以提供良性的制度环境和调动广泛的积极性,有利于明确各部门的权责关系,提高相关部门的服务意识和能力,为高校财务管理工作的完善进行“积极尝试”,助推高校科研事业的高质量发展。

1 研究现状与相关实践分析

绩效管理的思想可以追溯到20世纪初的科学管理运动和工业组织心理学的发展。在委托代理理论中,委托人提出了满足代理人“参与约束”和“激励相容约束”的激励机制,以最大化自己的期望效用。“绩”即“产出”,“效”即“结果”,绩效评价简单来说就是评价投入、产出和结果是否相匹配,绩效管理即是资源配置的绩效。预算绩效体现着政府的公共责任、公共意志和公共价值,也是一种效率预算,是预算管理科学化之根本。

近年来在开展高校预算绩效管理研究方面,不少学者选择从绩效管理的切入点出发。部分学者曾对高校预算绩效进行了实证研究,其中:张甫香等[1]采用分组、修正、求偏离度值的方法,选取可比、可算的指标设计了江苏省省属高校预算绩效偏离度评价指标体系;田辉玉等[2]以湖北省部分省属高校为样本开展实证研究,结果显示维持运营经费支出与科研水平不存在显著关系,科研发展经费支出与科研水平显著正相关。在绩效评价指标方面,吴娟娟等[3]认为不同类型的科研经费应建立差异化的绩效评价指标体系和各自的全过程绩效管理方案;任英等[4]构建了一套基于KPI的高校科研经费财务指标体系;张川等[5]提出了理清收支平衡关系,以高校的经费支出为落脚点,找出预算绩效评价的真正抓手,从而建立预算绩效的动态联动机制。在研究科研经费绩效评价的方法上,孙念等[6]提出将灰色关联分析方法运用于高校科研经费绩效评价,并构建分析模型进行实证分析;杨明欣等[7]从协同创新的视角采用DEMATEL方法建立了直接影响矩阵,因素分析结果得出协同创新环境对高校科研绩效评价有重要影响;魏瑞华[8]提出在实际评价过程中根据高校科研项目的类别、特点确定统一可比的综合评价指数。

综合以上的文献研究来看,专门针对地方高校科研经费的研究甚少,指向性不够明确,在设计高校科研绩效指标的具体应用办法、使用说明时,大多以文字描述为主,缺乏实践中的具体操作方法和计算标准,且大多以科学研究的投入、产出两方面为切入口,各项指标具体应用方式不够全面,缺乏多个维度的综合性评价体系。

2 高校科研经费绩效管理现状及原因分析

2.1 绩效管理重视程度不够,各参与主体之间关系不清晰

我国践行绩效管理的时间尚短,各高校普遍重视提升办学质量和科研经费的投入,但鲜有关注经费投入产出比。部分高校开展预算绩效管理仅仅为了完成硬指标、硬任务,在具体实施科研经费绩效管理时,责任分配不够清晰,存在责任漏位、责任过重现象,难以保证绩效管理的连贯性和权威性。制定的科研预算绩效管理体系并没有与项目负责人的经济责任、经费预算绩效评价结果挂钩,导致其认为绩效管理只是走过场,设定的绩效目标实现与否对项目的拨款及后续执行不会有影响。同时,学校对科研经费管理人员和教职员工在绩效管理方面的培训不足,导致人员对绩效管理的方法和流程缺乏深入理解。以上多种因素均不利于推行科研绩效管理,大大降低资金使用效率和绩效管理的效果。

部分高校的机构设置缺乏顶层设计,绩效管理部门由财务部门的预算管理科室兼任,并没有单独设立管理绩效的机构,缺乏绩效管理专职人员,导致管理层级混乱、效率低下。绩效管理全员参与的理念并没有深入人心,财务部门倒逼全校执行科研绩效管理,步履维艰。负责管理和分配科研经费的部门人员绩效管理知识匮乏,认为绩效管理是财务部门的工作职责,某些科研人员对科研经费管理的规定和要求了解不够,缺乏参与决策的机会,这些都对预算绩效管理执行质量产生严重的不利影响。

2.2 绩效管理与预算脱节,形式大于内容

部分高校在编制项目预算的同时一并申报了绩效目标,其中存在的问题是科研项目的绩效目标没有围绕预算支出来编制,绩效目标与预算申请、预算安排的关系不显著,绩效目标形同虚设的可能性较大。某省审计报告结果披露,省内2所高校脱离实际需求编制科研项目经费预算的科研项目共22个,预算与实际支出偏差最高达到69.24%,造成914.02万元资金闲置;4所区管高校科研项目资金净结余6 682.28万元,长期闲置未及时盘活②。问题的症结在于高校的科研预算、绩效编报等业务大多由财务部门负责,而财务人员由于绩效管理知识储备不够充足,不了解科研业务内容和实际需求,业务人员与绩效编报人员脱节,忽略了科研经费真实的需求,无法将绩效理念融入经费预算之中。

编制人员在制定绩效目标时,通常按照经验,以科研成果数量为主要指标,注重短期成果和短期目标的达成,忽视了科研成果的质量和影响力等其他方面。基于数量的绩效考核可能导致功利主义倾向,导致研究人员追求数量而忽视了深入研究和对高水平成果的追求,一些需要长期积累和投入的基础学科项目难以得到支持和认可。由于科研经费的分配和晋升评价往往与科研成果数量相关,一些研究人员可能更关注快速发表文章和申请项目,忽视了科学研究的深度和原创性,降低了科研的质量和创新性。

在预算编制方法上,高校通常以基期的费用水平为基础,分析预算期业务量及影响成本相关因素的可能变动情况,通过增加或减少原来的预算项形成新的预算指标。增量预算法计算简单,工作量较小,易于操作,但是缺乏全面评估和系统性规划,会造成预算松弛及资源浪费,且不利于发掘问题和改进工作,容易重复以往的不良决策。这些结果同时会带来一些衍生问题,比如预算执行效果差、项目评审形式化、资金监督松懈、财务风险隐患大,最终导致绩效管理流于形式。

2.3 未能建立有效的绩效评价机制,缺乏评价结果应用和反馈

建立科研经费绩效评价需要收集大量的数据进行量化分析和评估,许多高校普遍存在数据收集不完善、统计方法不准确、评估过程中存在主观性等问题,导致评价结果偏差,降低评价机制的有效性。在设立绩效评价指标时,未能充分考虑高校科研的多样性,有些指标不够全面和系统,只关注产出数量而忽视了科研质量、创新性、经费使用效率和效果以及社会影响等因素,使评价结果失真,无法全面评价经费使用情况和反映真实的科研水平。在评价方式上一般采用绩效自评,中期检查、专家评估等方式使用不够,评价角度较为单一,结果准确性也难以保证。

现阶段高校的科研绩效评价大多止于项目结题,其评价结果的应用和反馈不足。绩效评价的最终结果难以成为科研资金分配的重要依据,对后续项目资金是否安排和金额多少影响较小。科研人员职称评定、职级晋升和其他人事政策制定未能与绩效评价结果挂钩,科研人员提高资金使用效益的内生动力不足。许多高校未能建立严密的追责问责和处罚机制,对资金使用不当和效果不佳的项目难以采取实质性处罚措施。

科研经费绩效评价机制的有效运行离不开信息化手段和配套培训措施。某些高校实施科研经费绩效管理依靠财政一体化系统,未能上线专门的信息化平台,缺乏相关政策、技术和管理的支持,绩效管理人员、科研团队等相关人员没有接受过必要的培训和指导,项目负责人等人员对经费使用缺乏责任意识,这些皆不利于评价机制发挥应有的效能。

3 高校科研经费绩效管理的优化路径

3.1 建立和完善科研经费绩效考评制度,革新绩效管理理念

目前高校的科研经费绩效评价仅仅作为政府部门支出分析的组成部分,尚未制定科研项目绩效管理的专门性制度文件或管理办法。基于此,建立和完善高校自己的科研经费绩效考评制度是高校开展绩效管理的必要前提。高校在设计科研经费绩效考评体系时应当遵循内容全面、突出重点、方法科学、客观公正、权责对等、约束有力等基本原则,明确绩效管理的职责分工、工作目标、工作程序、工具方法、信息报告等内容,积极探索预算绩效和经费管理双重评价的协同机制。在机构设置方面,高校可设立专门的绩效管理部门,由管理部门牵头,与科研职能部门、财务处及二级学院深度沟通、配合,形成有效的激励及约束机制。鉴于现阶段经济下行压力大、收支矛盾异常突出,同时贯彻政府“过紧日子”的要求,高校在布置科研项目预算时,可与项目负责人签订绩效管理合同,以此强化刚性预算执行,压实责任意识。

3.2 强化科研绩效目标引领,科学构建科研绩效指标体系

没有绩效目标,预算执行就失去了方向。建立绩效目标是预算管理链条上最为关键的节点和前提。绩效目标将抽象的愿景和使命转化为可衡量的具体目标,为科研团队成员提供了明确的工作重点,提供了评价科研项目绩效的标准。根据财预〔2015〕88号文《中央部门预算绩效目标管理办法》,绩效目标设定依据国家相关法律法规和规章制度、相关历史数据、行业标准、计划标准等,高校的科研绩效目标可参考图1的标准体系构建。

图1 高校科研绩效目标

表1呈现的是通用的科研绩效目标,鉴于高校的科研项目研究内容、学科领域等不尽相同,可以设置个性化的绩效指标。比如:实验发展型项目着重于技术研发和创新,探索新的技术、工艺或方法,筛选绩效指标时要兼顾产出及效益指标,尤其是增加质量指标的权重;基础研究型项目是为了探索和理解自然界的基本原理和现象,强调知识的扩展和深化,应更加注重效益指标的建设;应用研究类项目旨在解决实际问题和应用知识,将研究成果应用于实际场景,在选取绩效指标时应更倾向于产出指标,权重也可适当增加。

表1 高校科研经费绩效指标体系

结合高校科研项目的特点和内容,可以从科研基础、科研项目投入、科研项目进程、科研项目产出、科研项目效益等不同维度,设立一级、二级和三级绩效评价通用指标,具体见表1。绩效指标体系确定后,需要对每一个指标赋予一定的权重。在对不同项目被评价对象进行评价时同一绩效评价指标可赋予不同的权重。在实务中,高校可以采取综合指数法,核心任务指标赋“大权重”,辅助性指标赋“小权重”的方法设置指标权重,以此区分评价指标的重要程度,反映绩效考核的导向。

3.3 实施全过程预算绩效管理,加强评价结果运用

3.3.1 关注科研项目绩效事前评估和可行性研究

为了降低项目失败的可能性,在科研项目实施前开展事前评估有助于全面了解可能的风险和机会,包括资源、预算、技术等方面是否满足实施的条件。通过事前评估设定预期的结果,使整个过程更加有针对性。评估过程提供的必要信息和数据支持能帮助决策者做出明智、理性的决策,实现“资金跟着项目走”,减少“事后灭火”的可能性。事前评估的核心是解决4个问题,即项目的必要性、可行性、预算合理性和绩效目标。科研项目的可行性研究应当从编制预算前就铺开,评估立项依据的充分性,研究内容是否与其他项目有重复,是否有明显的经济、社会、环境或可持续性效益。从专业角度、项目管理的角度评判项目实施方案是否科学合理、可操作,基础保障条件如人、财、物等是否具备,财务管理制度、项目管理办法等相关制度是否健全且运行有效,有无不确定因素和风险。评估绩效目标是否明确,是否能准确衡量实际工作的需要,是否具有一定的挑战性、前瞻性。

3.3.2 实行科研绩效跟踪,硬化预算绩效管理约束

科研绩效目标是持续改进的基础,通过与设定的目标进行对比,评估项目的进展情况,识别需要改进和调整的领域。高校的绩效管理部门应紧紧围绕绩效目标,对科研经费绩效目标的实现程度、预算执行进度实行双监控,发现问题及时纠偏。应用PDCA理论,即Plan(计划)—Do(执行)—Check(检查)—Action(处理),循环开展行之有效的绩效管理。绩效监控主要跟踪3个方面内容,一是预算执行和财务管理方面的问题,二是项目管理问题,三是绩效目标不能完成的问题。绩效管理部门可以通过体检表、诊断表、综合报告等方式开展科研绩效跟踪,在不断收集和分析数据的过程中,吸取经验教训,为后续项目的决策提供更好的依据。

3.3.3 优化科研绩效评价结果应用,加强审计监督问责

开展绩效评价是绩效管理的最核心的内容,评价结果不仅可以用于纠正问题,还能优化绩效管理系统本身。高校可将绩效评价的节点前置,将重心从事后评价聚焦到事前和事中环节。对科研经费的预算执行情况开展绩效评价可采用自评和外部评价相结合的方式,以此回应绩效责任。建立必要的奖惩机制,根据绩效评价结果奖励表现优异的科研团队或成员,对绩效不佳的情况暂缓后续经费支持等。科研绩效管理部门应定期向科研团队提供绩效评价反馈,分享评价结果和改进建议。及时的反馈和沟通有利于项目组成员了解自己的绩效情况,提高工作的准确性和透明度。同时根据评价结果,制订具体的改进计划并采取行动措施,包括具体目标、时间表和责任分工,确保改进和优化得以真正落实。

《关于全面实施预算绩效管理的意见》第十七条明确提出要加强绩效管理监督问责。高校应有效发挥审计的监督作用,实现科研、财务、审计三方联动,保证科研绩效管理的有效性和公正性。通过审查科研绩效数据的收集和分析过程,检验数据的准确性、真实性。监督绩效奖惩机制的执行情况、绩效跟踪优化的效果能帮助识别绩效管理中的问题和风险,及早发现不合规情况甚至是操纵行为,提升科研绩效管理的透明度。

3.4 应用技术手段和大数据提升科研绩效管理水平

现阶段,很多高校在预算一体化系统中搭建了绩效管理模块,初步实现了项目基础信息填报、可行性研究、指标分解等基础功能。科研经费绩效数据分析及应用需在此平台上深入扩展,可以从4个方面展开:一是评价标准、预算支出标准、管理标准的建设;二是专项资金分配、支出结构优化模型;三是科研绩效水平监测与趋势预测;四是决策分析,包括预算科学性分析、成本-效益分析和项目管理绩效分析。利用大数据等技术手段收集大量的科研绩效数据和相关指标,运用计算机根据设定好的公式、模型学习算法,大大减少人工计算的繁琐;通过数据分析和挖掘,发现绩效瓶颈,优化流程,并提供更准确的绩效评估,降低主观因素的干扰,更加高效、科学地进行决策和应用。同时,通过信息化平台可以实时监控科研绩效数据,及时反馈绩效情况,并根据情况进行调整和优化绩效管理策略。

注释：

①见《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202306/P020230628282229232107.pdf。

②见《中国新闻周刊报道》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1773816737053073412&wfr=spider&for=pc+。