我国地方政府治理能力评价与改进*

王 庆,张 怡

(兰州财经大学 财税与公共管理学院,甘肃 兰州 730020)

一、引言

2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。2019年10月,党的十九届四中全会强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”是全党的一项重大战略任务。2020年10月,党的十九届五中全会将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为2035年要实现的九大远景目标之一[1]。地方政府作为国家治理现代化战略的重要主体,其治理能力水平会对我国治理体系和治理能力现代化的进程产生直接影响。在推进治理体系和治理能力现代化的进程中,各地政府纷纷结合当地实际情况推行相关措施,在优化政府监督管理、完善治理体系、构建协同治理机制等方面取得了一定的成就,政府治理能力有所提升,但是受到各地地理环境、经济发展、自然环境等因素的影响,地方政府治理能力仍存在差异。在党的二十大新征程中,地方政府积极响应《党和国家机构改革方案》的重要部署,坚持以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向,坚持稳中求进的工作总基调,适应统筹推进“五位一体”总体布局的要求,不仅有助于准确认识当前地方政府治理能力的现状,还能为提高地方政府治理能力提供一个新的视角[2]。

二、文献综述

20世纪90年代以来,治理的概念不断完善,各国学者赋予了治理不同的内涵,并将其广泛应用于政治、经济等领域[3]。俞可平认为治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、自愿与强制的合作,且治理是一个上下互动的管理过程,最终目标是实现善治,本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态[4]。随着社会经济政治的变迁,众多学者聚焦于“治理能力”,而不再局限于“治理”本身。在有关“治理能力”的研究中,“地方政府治理能力”受到的关注最多。施雪华对“政府综合治理能力”进行了系统分析,他认为政府综合治理能力受到特定的历史、社会和自然环境的制约,其根本目标是促进社会稳定和发展[5]。邱志强认为治理能力是由一系列相辅相成、相互支撑的能力组成的系统,对地方政府而言,基于我国国家治理体系的特定内涵,可以将治理能力细化为协同治理能力、创新治理能力、依法治理能力和危机治理能力[6]。李靖等认为,地方政府治理能力是以地方政府(省市县级政府)为治理主体,以多元治理体系为治理格局,以地方政府持续性拥有既定资源和调配资源手段为治理基础,以提供地方公共产品和公共服务为治理目标的综合治理能力[7]。

部分学者从地方政府治理能力的某一方面进行了分析。在财政治理方面,王振宇等基于财政运行的视角,将财政治理划分为“预算—执行—平衡”三个阶段,并从财政预算能力、财政执行能力、财政平衡能力三个方面构建起符合我国国情的地方政府财政治理能力评价指标体系[1]。在科技创新方面,陈套和冯峰认为政府是创新系统中创新主体正式关系的构建者和各种非正式关系的营造者,提供政策规划和制度保障以及科技公共服务,构建出包括创新投入能力、创新扩散能力、创新支撑能力和创新协同能力的“四力”评价指标体系[8]。另外,还有学者基于社会治理精细化的视角对政府的社会治理和公共服务能力进行研究。南锐和汪大海认为当前背景下社会治理的价值趋向是以人的管理与服务、人的生产生活秩序的维护、人的全力保障、人的利益实现与保障为社会治理的基本目标,并基于此从社会保障治理、社会治安治理、公共服务治理和社会参与治理四个角度对省域社会治理能力进行测度[9];刘裕等从安全生产公共服务的角度出发,构建了包含政府安全监管和社会监督能力、法制保障能力、技术装备保障能力、事故防范和综合治理能力、事故救援和应急处置能力、公众安全意识和自救互救能力6个维度37个指标的安全生产公共服务能力评价指标体系[10]。在地方政府治理能力的测度方法方面,学者们主要采取的方法有三种:一是利用熵值法对治理能力进行测度,如付子昊、景普秋[11],冯朝睿、赵倩莹[12]使用熵权法对治理能力综合评价指标计算权重和评分;二是利用层次分析法对治理能力进行测度,如王芳等采用层次分析法和专家调查法相结合的方式为评价指标确定权重[13],陈建斌和侯丹丹通过层次分析法将目标问题形成因素重新分解排列,最终进行权重赋值[14];三是利用主成分分析法对治理能力进行测度,如李华等采用主成分分析法通过提取主成分因子将方差贡献率作为权重对评价指标进行加权[15]。

通过梳理地方政府治理能力的相关文献可以发现,目前有关“治理”和“地方政府治理能力”的理论研究开始较早,且系统相对完善,为本文的分析奠定了坚实的理论基础。但是也存在一定的局限,现有文献对地方政府治理能力的评估和分析主要是针对某一具体的方面,缺乏对地方政府治理能力整体性、系统性的研究。基于此,本文采用相关性分析和鉴别力分析的方法对评价指标进行筛选,构建起地方政府治理能力评价指标体系,利用熵值法和聚类分析法,对我国2009-2020年30个省(自治区、直辖市)地方政府治理能力进行分析和评价,研究结论可为提高地方政府治理能力提供参考。

三、地方政府治理能力评价指标的构建

(一)地方政府治理能力的影响因素

1.经济因素

经济建设是中国特色社会主义事业总体布局的根本。党的十九大以来,经济发展呈现新常态,经济治理成为国家治理体系的核心和基础,经济治理能力成为考量国家治理水平的首要标准[16]。在我国,地方政府根据对本地经济发展的预期进行财政预算编制,经济发展较好的地区财政预算编制的规模更大、效率更高,政府对未来经济形势的判断更加积极。另外,在经济水平较高的地区,财政均衡性和可持续性不断提高,收入结构不断优化,重点支出能够得到足额保障。由此可以看出,经济因素对地方政府治理能力的强弱起着决定性作用。

2.政治因素

政治建设是中国特色社会主义事业总体布局的保障。政治因素也对地方政府治理能力起着保障作用。在现有制度下,法制建设、公共安全是从政治方面提高地方政府治理能力的重要环节。健全的法治体系建设、强大的公共安全保障有助于凝聚社会共识、保证团结统一,能够为地方政府治理能力的提升扫清障碍。

3.文化因素

文化建设是中国特色社会主义事业总体布局的灵魂。在政府采取相关措施、社会成员共同参与的情况下,文化的独特功能可以解决国家在发展过程中的诸多难题[17]。由此可见,文化因素会在一定程度上对地方政府治理能力产生重要影响。例如,整合现有的公共文化基础服务设施建设,科学规划未来的公共服务基础设施建设,注重公共文化产品的有效供给,这些措施会显著提升地方政府治理能力。相反,公共文化的盲目投入增加了地方政府的压力,在政府治理过程中需要应对文化资源闲置浪费、相关主体投资积极性降低等问题,这对地方治理能力的提高产生了不利影响。

4.社会因素

社会建设是中国特色社会主义事业总体布局的条件。社会性因素也是提高地方政府治理能力的条件,一般包括社会公平、社会保障等。本质上来说,社会性因素要求地方政府以实现社会公平、激发社会活力为目标,各主体间通过有效合作,协调各方关系,促使公共利益最大化,最终实现社会公平和稳定。当城乡收入差距过大、群众诉求不能得到充分表达、社会权利不能得到充分保障等社会性问题存在时,容易导致社会认同不足、社会信任弱化、社会秩序混乱,严重阻碍地方政府治理能力的提升。

5.生态因素

生态文明建设是中国特色社会主义事业总体布局的基础。党的十九届五中全会提出“完善生态文明领域统筹协调机制,构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型,建设人与自然和谐共生的现代化”[18]。生态环境是人类社会的重要构成,是人类生存发展的基础,关系到人类的长远利益。但是良好的生态环境带来的可持续发展效益见效慢、耗时长,如果政府在发展的过程中单纯以经济的快速增长为导向,生态环境的基础作用就会被弱化,导致经济增长与生态发展失衡。虽然在短时间内可能会使地区经济有所提升,但是由于人类行为对生态环境影响存在滞后性,人类对生态环境的破坏必然会阻碍社会发展,为地方政府治理带来极大挑战。

(二)评价指标选取原则

本文结合“五位一体”总体布局的战略目标,在科学选取地方政府治理能力评价指标的同时遵循以下原则:科学性,即综合考虑地方政府治理能力的特点,参照相关法律法规、地方实际情况选择评价指标;全面性,即指标体系各指标之间相互联系、相互配合,既要兼顾全面,又要重点突出;可行性,即指标数据可以通过统计年鉴等渠道进行搜集。

(三)评价指标的理论初选

结合上述地方治理能力的相关文献及影响因素,从经济治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社会治理能力、生态治理能力五个维度,初步构建起包含1项一级指标、5项二级指标、24项三级指标的地方政府治理能力初选评价指标体系(见表1)。

表1 地方政府治理能力初选评价指标体系

(四)评价指标的构建

地方政府治理是一项需要长期投入的系统性工程,在评价地方政府治理能力的过程中,可能会存在被评价对象信息被过度使用的情况,降低评价结果的科学性。因此,为了准确反映地方政府治理能力的水平,采用相关性分析和鉴别力分析对评价指标进行筛选,删除与其他指标高度相关或者鉴别能力较低的指标,保证指标体系的科学高效,降低重复信息对评价结果的干扰[19]。

1.相关性分析

相关性分析是指对具备相关性的多个变量进行分析。相关系数的大小可以分析变量间相关性的强弱,相关系数越大,变量间的相关性越强,相关系数越小,变量间的相关性越弱。本文对24项三级指标的相关性进行分析,在保证各指标构成有机整体的同时避免各指标间的高度相关性。设定相关系数的临界标准值α=0.7,当指标间的相关系数大于α时,则认为该组指标为高度相关指标。相关系数的计算公式如下:

(1)

对地方政府治理能力初选指标进行相关性分析,发现相关系数大于α指标共有以下几组(见表2),结合指标的代表性和使用情况,决定将城镇人均可支配收入x3、农村人均可支配收入x4、第三产业增加值占GDP的比重x5三个指标剔除,保留人均产出x1这个指标。

表2 地方政府治理能力部分指标相关系数

2.鉴别力分析

鉴别力是指区分各项指标衡量被评价对象特征的能力,经常应用于指标体系的编制过程中。可以通过计算变异系数来反映各项指标鉴别力的强弱,当变异系数较大时,说明指标的鉴别力较强,相反,当变异系数较小时,指标的鉴别力较弱。本文对经过相关性分析筛选的21项三级指标进行鉴别力分析,保证指标体系能够客观地从经济治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社会治理能力、生态治理能力等五个维度反映地方政府治理能力,提高指标体系的科学性。变异系数的计算过程如下:

变异系数:

(2)

其中均值:

(3)

标准差:

(4)

对地方政府治理能力评价指标进行鉴别力分析(见表3),发现GDP增长指数x2、城镇居民恩格尔系数x6、每百万人口律师数量x8、教育支出占一般公共预算支出的比重x11、人均受教育年限x12、普通高中师生比x13、城镇居民可支配收入之比x19、生活垃圾无害化处理率x21及人均公园绿地面积x23的变异系数分别为0.029 6、0.154 7、0.199 5、0.156 0、0.104 0、0.183 2、0.147 0、0.161 7、0.225 9,均小于0.25,变异系数较小,鉴别力较弱,将这9项评价指标删除;其他评价指标的变异系数较大,整体鉴别力较好,对其他评价指标进行保留。

表3 地方政府治理能力鉴别力分析结果

3.评价指标的确定

从相关性和鉴别力两个方面进行分析,最终建立起地方政府治理能力评价指标体系(见表4)。

表4 地方政府治理能力评价指标体系

指标体系由三个层次构成,共包含1项一级指标、5项二级指标、12项三级指标。第一层次为目标层,即“地方政府治理能力”,用于考察30个省(自治区、直辖市)的政府治理能力,方便对地方政府治理能力进行横向及纵向比较;第二层次为准则层,根据“五位一体”总体战略目标,将地方政府治理能力划分为经济治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社会治理能力和生态治理能力五个部分;第三层次是指标层,对地方政府治理能力进行具体评价。

在具体指标方面,二级指标经济治理能力包含“人均产出”和“对外开放程度”两个指标,“人均产出”反映人口层面上的经济增长,是衡量经济发展程度的重要指标,“对外开放程度”由进口与国民生产总值的比率表示,用来反映经济发展的效益;政治治理能力包含“公共安全支出占一般公共预算支出的比重”和“犯罪率”两个指标,用来反映地方政府对公共安全的重视程度及政府的执行能力;文化治理能力包含“文化体育与传媒支出占一般公共预算支出的比重”和“人均拥有图书馆藏量”两个指标,前者可以从文化投入的角度反映地方政府满足人民文化需求的能力,后者可以从文化产出的角度反映地区文化的发展情况;社会治理能力包含“社会保障和就业支出占一般公共预算支出的比重”“每万人拥有卫生技术人员数量”及“职工基本医疗保险参保数”三个指标,从就业、医疗等方面反映政府提供公共服务、维护社会稳定发展的能力;生态治理能力包括“环保支出占一般公共预算支出的比重”“废气中二氧化硫排放量”及“森林覆盖率”三个指标,分别从资金投入、污染治理和生态建设三个方面反映地方政府的生态治理的情况。

四、研究数据与方法

(一)数据来源

本文选取我国30个省(自治区、直辖市)2009—2020年的相关数据进行分析,数据主要来源于各省统计局公布的统计年鉴及社会发展公报,个别年份缺失数据采取平均值代替处理。

(二)研究方法

1.熵值法

“熵”起源于热力学,主要用来衡量系统的有序程度。熵值法可以对评价指标进行客观赋权,其核心思想就是计算各指标的信息熵度量指标的相对变动程度,并由此确定指标的权重系数,进而对评价对象做出评价。评价对象的指标数据差异越大,该指标的有序程度越低,熵值越小,在评价过程中获得的权重越大,反之则获得的权重越小。熵值法计算步骤如下:

第一,选取指标。构建原始矩阵X={xi.j}m×n,其中xi.j表示第i个地区第j个评价指标:

(5)

第二,将评价指标进行标准化处理。地方政府治理能力评价指标包括正向和负向指标,正向指标越大,地方政府的治理能力越强,负向指标越大,地方政府的治理能力越弱。对正、负向指标进行标准化处理,使指标数据具有可比性:

正向指标:

(6)

负向指标:

(7)

第三,计算各项评级指标的熵值:

(8)

(9)

第四,计算各项评价指标熵值的冗余度:

Dj=1-Ej

(10)

第五,计算各项评价指标的权重:

(11)

第六,计算各年份各地区地方政府治理能力的综合得分:

(12)

2.聚类分析

聚类分析是在数据相似的基础上对数据进行分类。K-means是一种常用的聚类分析方法,核心思想是在数据中随机选取n个初始聚类中心Ci,通过计算其他数据与Ci的欧氏距离,找出与目标对象最接近的Ci,并将数据对象分配到聚类中心的簇中,计算每个簇中的数据平均值形成新的聚类中心,然后进行下一次迭代,直到达到最大的迭代次数为止,最终输出聚类分析的结果。

五、结果分析

(一)指标权重的确定

根据本文建立的地方政府治理能力评价指标体系,利用熵值法对2009-2020年地方政府治理能力进行测算(见表5):

表5 地方政府治理能力评价体系指标权重

由表可知,在各级评价指标的权重中,经济治理能力的权重为0.295 6,政治治理能力的权重为0.141 0,文化治理能力的权重为0.175 3,社会治理能力的权重为0.225 8,生态治理能力的权重为0.162 4,说明经济治理能力对地方政府治理能力的影响最大。在具体指标方面,对外开放程度、职工基本医疗保险参保数、人均拥有图书馆馆藏量三个指标对地方政府治理能力的影响程度最大,权重分别为0.208 1、0.134 6、0.116 2。废气中二氧化硫排放量这一指标的权重最小,为0.022 5。

(二)评价结果分析

2009-2020年我国30个省(自治区、直辖市)地方政府治理能力水平如表6所示:

表6 地方政府治理能力评价结果

从时间趋势来看,我国地方政府治理能力整体呈上升趋势,但仍存在较大的上升空间。2009-2020年30个省(自治区、直辖市)地方政府治理能力的平均值由0.264 6上升到0.317 9,增加了0.053 3,呈现出明显的上升趋势。结合我国近年来的实践可以看出,我国在提升政府治理体系和治理能力现代化方面取得了显著成效。值得关注的是,部分年份地方政府治理能力的均值较上一年出现了小幅度的下降,例如2011年、2012年、2014年和2020年,说明我国地方政府治理能力的发展趋势呈现出一定的波动性。这主要是由于中西部部分地区的政治治理能力不稳定导致全国平均水平出现波动;另外受到新冠疫情的影响,2020年全国大部分省份地方政府治理能力出现小幅度下滑。

从地区差异来看,我国大部分省份地方政府治理能力均有所提高,但是区域不平衡的问题突出。根据各省份地方政府治理能力的排名可以发现,北京、上海、广东、浙江这些经济发达地区的地方政府治理能力较强,排名始终保持在全国前五的水平,而新疆、甘肃、贵州等西部欠发达地区排名相对靠后,总体上呈现出“东高西低”的特点。例如,浙江省人均产出指标由2009年的43 543元增长至100 620元,上涨了57 077元,职工基本医疗保险参保数上涨了119.78%,而甘肃省人均产出指标仅由2009年的12 802元增长至35 995元,职工基本医疗保险参保数仅上涨了32.95%,地区间差异很大。在所有省份中排名上升速度最快的是重庆市。从指标层面上看,重庆市在经济、政治、文化、社会和生态治理能力五个方面的排名均有所上升。可以看出,重庆市从党的十八大以来,推动产业结构转型、推动民营企业健康发展、建立“一区两群”协调发展机制、巩固脱贫攻坚成果等一系列措施取得了显著成效。排名下降最多的省份是辽宁省,主要是因为辽宁省在政治、文化治理能力方面的排名有所下降,但这并不意味着辽宁省的政府治理能力出现倒退的现象,而是因为其治理能力增速较缓,导致治理能力增速较快的省份超过了辽宁省。

(三)聚类分析结果

依据30个省(自治区、直辖市)地方政府治理能力进行K-均值聚类分析,选用欧式距离作为面板数据的相似性指标,将30个省(自治区、直辖市)划分为4类(见表7),结果发现影响不同省份地方政府治理能力的因素有所相同。

表7 地方政府治理能力聚类分析区域划分

第一类包括北京、浙江、广东,共3个省(直辖市)。该类的特征是地方政府治理能力的综合得分较高,经济、政治、文化、社会、生态治理能力的差异较小。该类主要是以经济发达省份为主,无论是从地方政府治理能力的得分,还是从治理能力的排名来看,该类城市均处于全国领先水平。北京是国家的首都,一直是国家经济政治发展的最前沿;浙江处于长江三角区,广东处于珠江三角区,依托地理位置优势,对外开放水平高,经济发展迅速。从指标层面来看,相较于其他三类,该类省市指标间的差异较小,治理能力得到了全面提升。

第二类仅包括上海一个城市。上海地方政府治理能力的综合得分较高,但是生态治理能力与经济、政治、文化、社会治理能力的差异较大。上海作为我国经济、金融、贸易、教育、科技等多个领域的中心城市,经济治理能力及文化治理能力优势明显,这是上海治理能力始终位于全国前列的重要原因。生态治理能力得分较低,尽管近年来上海生态治理能力有一定程度的提升,但是受限于自身的地理位置、人口以及经济发展格局等因素,其生态治理能力仍处于落后的位置。

第三类包括天津、山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、山东、河南、四川、甘肃、青海、宁夏、新疆,共13个省(直辖市)。该类的特征是地方政府治理能力的综合得分具有波动性,生态治理能力有待提升。部分省份在生态治理能力方面受到了较大阻碍,例如甘肃、青海、新疆地区森林资源匮乏,受到自然环境的制约,而山西、河南、山东地区由于自然资源和区域发展定位的原因,其生态治理能力和其他类别的城市相比也有较大差距。

第四类包括河北、吉林、黑龙江、福建、江西、湖北、湖南、广西、海南、重庆、贵州、云南、陕西,共13个省份。该类省份地方政府治理能力的综合得分具有波动性,治理能力存在明显短板。例如,贵州、云南的经济治理能力偏低,河北、黑龙江的文化治理能力偏低,广西、福建的社会治理能力偏低,但是该类省份的生态治理能力表现较好。海南、贵州等省份由于工业基础薄弱,资源消耗和环境污染较少,生态治理能力相对较好。另外一些工业基础较好的省份则针对生态问题推出了一系列治理措施,湖北省以提高资源利用效率和改善生态环境为目标,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,生态治理取得了显著成效;河北省在全国率先出台了《关于加强全省乡(镇、街道)环保机构和队伍建设的通知》,实现环保机构全覆盖,另外还建成了覆盖省市县乡和企业的五级监测网络,对重点工业污染源进行全流程的监管,生态治理能力显著增强。

六、结论及政策建议

本文以推进国家治理体系和治理能力现代化为出发点,通过相关性、鉴别力分析对评价指标进行筛选,构建起由经济治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社会治理能力和生态治理能力五个维度构成的地方政府治理能力评价指标体系,依托熵值法和聚类分析法,对我国2009-2020年30个省(自治区、直辖市)地方政府治理能力进行分析,结果发现:第一,从时间趋势来看,我国地方政府治理能力平均值由0.264 6上升到0.317 9,整体上呈现出上升趋势,但是仍存在较大的上升空间;第二,从地区差异来看,我国地方政府治理能力区域不平衡的问题突出,东部经济发达地区的政府治理能力较强,中西部欠发达地区政府的治理能力较弱,总体上呈现出“东高西低”的特点;第三,利用聚类分析将30个省份地方政府治理能力分为4类,影响4类省份地方政府治理能力的因素有所不同。

为提高地方政府治理能力,根据评价指标体系及研究结论提出以下建议:

第一,优化地方政府治理体系结构,提高政府治理质量。虽然目前我国地方政府治理能力整体呈现出上升趋势,但是仍然存在很大的上升空间。因此,地方政府治理能力必须适应高质量发展的要求,完整、准确、全面贯彻新发展理念,在经济、政治、文化、社会和生态五个方面构建起相互促进、相互协调的治理机制,强化不同方面的资源配置,注重不同方面的有效开发,继续推动产业结构优化、加强地方执法能力建设、完善公共文化服务体系、发挥社会保障功能、加强生态环境监控,切实提高地方政府治理能力的质量。

第二,促进地区间地方政府治理能力协调发展,缩小治理能力区域差距。我国地方政府治理能力的突出问题是区域发展不平衡,这将直接影响国家治理能力的提升。因此,必须进一步完善地区间协调发展的机制,缩小区域发展鸿沟。例如,对中西部欠发达地区提供一定的政策帮扶和财政支持,完善中央政府与地方政府间的转移支付体系,建立发达与欠发达地区的区域联动机制,鼓励科技教育人才向边远地区和基层一线流动,转变中西部欠发达地区经济发展方式,克服地理区位、资源禀赋等因素的制约,缩小地方政府治理能力的区域差距。

第三,发挥地方政府治理能力优势,补齐地方政府治理能力短板。由于各省地理区位、发展基础等条件的不同,影响我国各省地方政府治理能力的因素也有所不同,地方政府必须结合当地的实际情况,因地制宜采取差异化的发展战略。第一类省份应发挥自身优势,辐射带动周边省份共同发展,提高我国整体治理能力的同时为自身发展寻求新的突破点。第二类省份应继续保持经济治理和文化治理方面的优势,补齐生态治理方面的短板,强化生态治理的科技支撑,运用信息技术提高生态监测能力。第三类省份应协同推进经济、政治、文化和社会治理能力,推动产业结构升级,完善法律法规,提高对违法犯罪行为的处罚力度,大力扶持文化产业创新,完善社会保障制度,减少政府治理的不稳定性;同时重点提升生态治理能力,加大生态保护方面的财政投入,处理好政府与企业的关系,政府鼓励企业注重生态保护并给予一定的财政补贴或税收优惠,企业减少因追求经济利润对生态环境造成的破坏,以此减轻生态环境压力。第四类省份应发挥生态治理方面的优势,大力发展绿色循环经济,节约能源,提升绿色发展的总体水平,并以此带动经济、政治、文化和社会治理能力提升,补齐治理能力短板。