全球能源治理变革趋势及我国的战略选择

2024-01-09陈妍刘梦

全球化 2023年6期

陈妍　刘梦

摘要：当前全球能源治理体系正在发生深刻变革，我国作为全球最大的能源生产和消费大国，坚持推动全球化的治理机制，在全球能源治理中发挥了重要作用。在中美战略博弈背景下，我国参与全球治理面临的机遇和挑战并存，需发挥自身优势，积极拓展在油气资源领域的国际合作空间，同时用好新能源产业和技术优势，加强与美欧在新能源发展和应对全球气候变化领域的合作，共同应对转型挑战，在推动全球能源治理机制改革中发出中国声音，贡献中国力量。应进一步深化已有多边和双边合作机制，强化“一带一路”能源合作伙伴关系，积极拓展中美、中欧间能源合作机制。同时，利用新能源产业推动全球化进程，加强油气储备和释放合作机制，在时机成熟时探索构建由我国引领的国际能源治理机制。

关键词：全球能源治理治理机制绿色低碳可再生能源

作者简介：陈妍，中国国际经济交流中心副研究员；

刘梦，中国国际经济交流中心助理研究员。

引言

国际能源治理机制是指在国际能源领域各国政府、国际组织、产销供需双方及利益相关者公认或默认的、通行的原则、规范、规则和决策程序（徐斌，2013），通过这些全球性通用规则规避可能存在的市场失灵风险，降低交易成本。乌克兰危机深刻改变了全球能源供需格局，现行的能源治理体系受到巨大冲击，国际能源治理机制面临重塑。

党的二十大报告提出，要积极参与全球治理体系改革和建设，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。我国是全球最大的能源生产国和消费国，始终积极参与全球能源治理，坚持人类命运共同体理念，推动能源治理机制向着适应全球能源新格局方向改革。

研究普遍认为，现有国际能源治理机制无法适应全球能源格局的演变，其中能源治理机构、平台等治理主体的权威性和影响力不足是重要原因。现有全球能源治理“碎片化”特征明显，治理机构散落在不同组织架构下或国际规则中，仅在某一能源品种或某一区域内发挥治理功能，缺乏全球性、综合性、有影响力和执行力的国际机构。现有的治理体系也缺乏争端解决机制和强制手段，限制了国际社会面对重大能源治理问题采取统一行动的能力，也就难以构建起保障全球能源安全的有效体系（王礼茂等，2019）。

治理机制的重叠、对抗和行动能力低下影响了国际能源治理的权威性，虽然多样化的治理机制相互补充，但彼此间也存在争夺治理权和话语权的问题。治理“碎片化”还体现在治理权威在不同行为体和议题间呈分散化的状态，能源生产国与消费国之间存在不同的权威关系，新兴行为体与传统行为体对治理权威也有不同见解（连波，2021）。

从治理客体看，目前研究普遍关注能源转型及可再生能源发展对地缘政治格局的深刻影响，进而对能源治理机制改革产生较强诉求。以石油、天然气和煤炭为代表的传统化石能源均具有鲜明的地缘性特征。基于地缘政治经济的战略考虑，各国在传统能源开发与投资、能源通道安全、国际贸易主导权等方面竞争激烈、冲突不断甚至爆发各种能源战争。不同于传统能源，清洁能源具有“去地缘化”特征，这一特征有助于实现治理过程的“去中心化”，即突破国家在传统能源治理中的核心支配地位，实现多元化治理，也可超越当前基于自上而下垂直过程单向性的等级治理，迈向基于过程多向性的网络性治理，强调自下而上和自上而下治理的协同（李昕蕾，2017）。

清洁能源治理需走不同于化石能源的治理新路，承载着依据分配正义的逻辑重组全球能源利益网络的重任，让能源转型真正建立在普惠发展基础之上（张锐、寇静娜，2020）。

对我国来说，现阶段是全面参与国际能源治理，推动治理机制改革的重要时机。对于参与全球能源治理的立场和目标要有清醒的认识。研究普遍认为，能源安全依然是我国参与全球能源治理的核心价值目标，是我国在能源对外关系上的“核心利益诉求”。仅通过加入国际机构主导的主流治理体系或协调机制，并不能自动实现我国在能源领域的“核心利益诉求”（查道炯，2018；吕江，2022）。

当前国际能源治理的碎片化状态，虽然限制了我国参与国际能源治理的深度和广度，但也提供了更多的灵活空间，可有选择地发挥自身独特作用，包括建设、修改、补充国际能源治理机制，在对话性、协商性的国际能源治理机制中拓展影响和维护利益，通过大国协调务实解决国际能源治理中的全球性问题等（王礼茂等，2019）。

一、全球能源治理机制正在发生根本性变化

世界经济及地缘政治格局深度演变，将深刻影响全球能源格局，能源安全、供需结构失衡、价格波动等问题日益凸显，必将对全球能源治理产生重要影响，也对治理机制提出了新的要求和改革方向。当前全球能源治理呈现出较为鲜明的趋势性特征。

（一）强烈的个体能源安全诉求，以及全球联盟化、集团化趋势，将进一步加剧全球能源治理机制的碎片化

当前全球治理总体呈现碎片化趋势，特别是能源治理由于缺乏全球性机构和被认可的治理机制，碎片化特征十分典型。从国际能源治理机构看，代表產油国的石油输出国组织（OPEC）和代表消费国的国际能源署（IEA）是目前全球最主要的能源治理机构，是为了保障全球油气稳定供应而形成的分别代表不同利益的两大机制。近年来，二十国集团（G20）下的能源合作机制在全球能源治理的关键问题上发挥了重要作用。能源宪章（ECT）和国际能源论坛（IEF），则分别发挥着法律保障和提高市场透明度的作用。

当前的乌克兰危机等地缘政治因素，加剧了各国保障本国能源供应安全的诉求，必将导致在未来较长一段时间，全球能源治理机制仍将被保障个体安全所主导，而保障共同安全的改革进程将放缓。全球联盟化、集团化趋势也将对全球能源治理产生直接影响，使得当前治理机制碎片化趋势更加显著。欧盟加速摆脱对俄罗斯能源依赖，意味着未来美欧能源合作将更为紧密，全球油气供需或形成分裂的循环体系。未来的能源治理也将呈现联盟化，或加剧碎片化趋势。总之，保障能源安全会成为未来很长一段时间全球能源合作和治理的基调。甚至个体能源安全的边界也有所拓展，除了传统的油气对外依存度、油气贸易通道的安全，还包括输电通道安全，以及锂、钴、稀土等关键矿产资源的供应安全。未来在新能源为主体的能源体系中，上游矿产资源供应安全将成为能源安全的重要方面，各国对原材料供应安全的重视已经显现。

（二）长期看，以化石能源为主导的治理机制影响力将减弱，以可再生能源为主体的能源治理将走向区域化

虽然乌克兰危机以来，欧盟为了应对弥补自俄罗斯进口减少带来的能源供应缺口，重启煤电、核电项目，但这一轮化石能源消费增加是短期的，是特殊时期的应急举措，全球应对气候变化、推动能源转型的方向并不会发生根本性改变。对于欧盟而言，发挥自身可再生能源发展优势，加快推动能源结构转型，降低对化石能源依赖是其实现能源安全目标的根本保障。从全球看，随着对化石能源需求下降，因油气资源贸易而形成的利益格局将发生改变，油气资源出口国的影响力将下降。当前的全球治理格局是围绕化石能源特别是油气资源形成的，OPEC、IEA、ECT和IEF等都是以化石能源为核心的治理机制，随着全球能源转型加快推进，其效力和影响将不可避免地下降。

未来可再生能源将逐步成为国际能源治理的重心。当前在清洁能源领域，主要的治理机构是国际可再生能源组织（IRENA），以及部分多边合作机制如清洁能源部长级会议等，代表性和影响力尚不足。而可再生能源的特点决定了未来的治理形态将与化石能源有很大差别。可再生能源属于分布式的能源生产和消费形式，电力传输依靠电网，更多的是区域范围内的交易，难以形成全球贸易。这就意味着以可再生能源为主体的能源体系将改变全球能源贸易版图，能源贸易将从以化石能源为重心的全球市场转移到以区域电网为重心的区域性市场；而全球能源治理的形态也将发生重要变化，向区域化转变。当前中国、欧盟和美国的太阳能光伏和风能发电量合计约占全球总量的3/4，未来的治理结构和治理机制将由中美欧主导。

（三）全球气候治理将发挥更重要作用，但仍面临极大挑战

未来全球气候治理将对能源治理的方向机制产生重要影响。应对气候变化已发展成为国际关系中为数不多、日益重要的可合作领域。碳中和不仅会改变全球贸易投资的准入门槛，还将成为技术和产业的通行标准，引领形成新的国际规则。当前美欧在气候变化问题上的共同诉求是制定全球标准和规则，在全球治理以及国际合作中易把握主动权和话语权。相比之下，随着碳排放贡献格局的变化，未来包括中国在内的发展中国家在推动低碳发展和能源转型方面将面临更大压力和挑战。但对于发展中国家来说，排放权意味着发展权，随着经济社会的不断发展，发展中国家在发展水平上的差距越来越大，在应对气候变化问题上的利益分化也越来越明显。因此，依托全球气候变化合作框架来构建和完善国际能源治理机制就十分必要且紧迫，既需要坚持共同但有区别的责任原则，也需要考虑各国兼顾能源安全和低碳转型目标的诉求。

二、新的全球能源治理格局下我国面临机遇和挑战并存局面

全球政治经济格局演变推动了能源格局和治理机制的深刻变化。在此背景下，我国参与全球能源治理，推动治理机制改革，既有优势机遇，也面临一定挑战。

（一）优势与机遇

一是传统化石能源领域，我国作为最大油气进口国，开展国际合作空间大。一方面，全球石油消费在2030年前后达峰已成为国际共识，届时亚太地区将是全球最大的石油进口区域，将形成需求集中、供应多元的格局，对我国来说是相对有利的外部环境。另一方面，中美油气贸易符合两国共同利益，是推动经贸关系改善的纽带。从平衡两国贸易差额和推动油气进口来源地多元化的角度，加强中美油气合作仍有较大空间。

二是可再生能源领域，我国有能力建成以新能源为主体的完备能源产业链条。我国风电、光伏、锂电池、新能源汽车产业都已具备明显技术优势，再加上连接供需两端的先进电网技术，以新能源为主体的能源技术方面处在全球领跑位置。我国陆上风电、太阳能光伏、水电累计装机规模均占全球总量的1/3左右，均居全球第一；光伏产业产能占全球70%以上，且规模化发展带来十年之间度电成本已下降了90%。制造能力已是全球领先。我國光伏设备、多晶硅、硅片、电池片、组件的全产业链均具有自主技术优势，设备国产化率高，“卡脖子”风险低。输电和储能技术优势明显。可再生能源发展离不开先进电网技术保障和储能技术平抑风光不稳定性。经过多年技术积累，特高压已经成为我国工程技术领域又一张名片，多项高难度输电工程建设水平全球领先并输出海外；大容量锂电池是重要的储能技术，而我国新能源汽车产业的高速发展，使得大容量锂电池实现规模化生产，可有效降低其作为储能技术的成本；同时新能源汽车也可以发挥应用侧储能作用，进一步助力可再生能源发展。

三是能源低碳技术创新能力较为领先。IEA与欧洲专利局联合发布《专利与能源转型：清洁能源技术创新全球趋势》报告，分析了全球低碳能源技术创新的发展趋势。欧洲、日本、美国在低碳能源技术国际专利处于领先地位。欧洲在2010—2019年低碳能源技术专利申请占国际专利总量的28%，在大多数可再生能源领域排名第一；日本、美国分别以25%、20%的比重紧随其后；韩国（10%）和中国（8%）专利活动在过去十年持续增长，也已成为低碳能源技术创新中心。

四是在碳减排问题上与美欧有合作空间。我国二氧化碳排放量占全球总排放量比重约为30%，美国为14%，欧洲作为一个整体占比为11%左右。预计到2030年，全球二氧化碳排放量将达峰值，约为330亿吨，我国仍将占全球碳排放量的30%左右，是全球最大碳排放国；美国仍将是历史累计排放、人均排放量最大的国家。中美作为两个碳排放大国，在应对全球气候变化方面有较大合作潜力。推动全球碳中和、应对气候变化仍是欧洲体现全球影响力的重要领域，且相关的减排技术储备多，在节能减碳技术转让、碳市场交易、国际规则等方面，中欧间有较大合作空间。

（二）风险与挑战

一是传统化石能源面临对外依存度高带来的供应安全风险。未来5～10年，我国进口原油规模仍在5亿吨以上，对外依存度在70%以上，且较集中在中东地区。美国实现能源独立后，中美两国在中东地区的利益格局发生变化。中东地区对美国的重要性下降，但仍然是我国重要的原油进口地，且我国企业在中东有大量投资，中东出现乱局对于我国的影响要远大于美国，须防范美国利用中东局势影响我国海外投资和能源供应。

二是作为最大化石能源进口国，我国在国际油气市场始终没有定价权。亚太地区是全球原油需求最大地区，特别是中国、印度两国原油需求增量占到全球增量的50%左右，但亚太地区缺少原油价格基准，无法完全反映真正市场供求关系。天然气也是类似，未形成有影响力的基准价格。亚洲市场的长协液化天然气（LNG）定价采用与日本清关原油价格挂钩机制，现货LNG定价基准是日韩综合到岸价格指数（JKM）。

三是新能源领域面临美欧技术联合的风险。虽然我国在新能源产业链上具有技术和制造能力双重优势，但美欧拥有新技术开发的源头优势。特别是美国在重建对全球新能源市场主导权，已对我国光伏和锂电池企业开展一系列打压等行为。而且在低碳能源技术上，美欧间建立了紧密合作网络，以促进知识扩散，协作提升研发效率。未来为应对我国在低碳技术上的影响力，美欧可能通过联合制定技术标准、联合开展投资审查、防范技术泄漏等方式对我国科技发展进行限制和打压。

四是碳减排问题上可能面临美欧联合施压。我国已作出了碳达峰碳中和承诺，且从达峰到中和的时间间隔仅有30年，低于发达国家的间隔时间。但由于我国碳排放量已是美国、欧盟、日本的总和，在应对气候变化问题上将承受来自美欧的压力，特别是我国还需在国际博弈中维护发展中国家的整体利益，也将面临极大的挑战。美国正在重塑其在气候变化领域的国际竞争力，对华遏制会波及气候领域，也需防范气候议题成为中美冲突点。

三、我国参与全球能源治理的重点方向及举措

参与全球能源治理是保障能源安全，体现国家软实力和影响力的重要途径，也是能源国际合作的制高点。现阶段我国参与全球能源治理，是要在现有能源治理改革中发挥更大作用，形成与经济体量、能源生产消费能力相匹配的国际影响力，进一步反映新兴国家和发展中国家的诉求及声音，推动全球能源治理更好引领全球能源供应安全和绿色低碳转型。

（一）深化已有多边和双边合作机制

一是推动多边主义，进一步推动能源国际合作与开放。争取在重要能源治理机制和平台中增强话语权，发出中国声音，增强参与、影响和重塑的能力。继续重视和加强与IEA、OPEC、IEF、IRENA等国际性机构的合作，在G20等多边框架下以及各类区域性能源合作平台中，更好地发挥引导和引领作用，体现我国作为能源大国应有的影响力。二是积极融入并推动全球能源治理机制改革。在最大程度拓展与现行机构合作的基础上，积极促进相关机制改革，建立更完善的治理功能，为能源合作创建更多便利化安排。包括深入参与IEA正在进行的国际化改革，加强G20框架下能源治理功能、IEF能源信息分享机制建设等。同时应最大程度利用多边对话，逐步改变当前以具体项目为基础的双边合作占主导的局面，推动完善多边能源治理机制。

（二）强化“一带一路”能源合作伙伴关系

一是以共建“一带一路”为依托深化能源项目和产业链合作。“一带一路”在全球能源供应中占据核心地位，但发展不平衡，国际合作潜力尚未充分释放。借助共建“一带一路”的契机，以能源开发为切入点，促进产业合作，特别是清洁能源产业链合作，推动沿线周边国家能源战略布局，深化与沿线国家的战略合作关系。同时，亚洲主要国家在维护稳定的供需关系、保障运输安全、提升话语权、应对气候变化等方面均存在利益契合点，具有互利合作的现实条件和发展共赢的强烈愿望。二是以“一带一路”能源合作为基础，推动我国能源治理机制由双边向多边转换。当前全球能源格局调整和“一带一路”深入推进的大背景下，应加强与“一带一路”国家能源合作，开展政策交流和协调。根据不同国家和区域特点，在现有多边经济合作机制中分别加以推进落实能源合作伙伴关系。通过推动相关国家形成互联互通的伙伴关系，共同保障能源供应安全和绿色低碳转型目标的实现。

（三）积极拓展中美、中欧能源合作机制

在百年未有之大变局下，特别是乌克兰危机会使得各国将能源安全提升至国家战略中更重要的位置和更优先的目标，而美欧的“抱团”也会对未来国际能源格局产生较大影响。我国开展能源国际合作和参与全球能源治理机制，都需要更加关注与美欧之间的合作。能源转型和应对气候变化原本是双方最有共同利益的合作内容，在当前状态下合作阻力会加大，竞合关系更加凸显，但与美欧间仍需在共同利益基础上，不断拓展合作领域，共同推动解决全球性问题。一是加强新能源领域合作。我国风电、光伏产业优势明显，是世界最大的装机国和装备生产国，欧洲是中国光伏最大出口市场，美国也正加大对风电、光伏等新能源领域的投资。我国与美欧在推动新能源发展上有共同利益，而全球能源绿色低碳转型也离不开中美欧三方的合作。二是加强绿色低碳技术创新合作。进一步挖掘与美欧在清洁能源技术、项目开发等方面合作。同时，应加大三方在数字化、智能化能源技术以及碳捕集利用与封存（CCUS）、氢能等新兴领域的联合研发攻关，为全球绿色低碳转型贡献更有效的方案。三是积极推动在全球标准和规则领域加强合作。长远看，美欧在能源转型和应对气候变化上的共同诉求是制定全球标准和规则，但由于两方能源安全战略目标是有显著差别的，必将导致行动上的分歧。相反，中欧之间能源转型目标和诉求更加一致，在技术标准和市场规则上，特别是碳定价机制、碳交易市场的建设上，中欧之间合作空间较大。我国仍需积极加强与欧洲在应对气候变化相关标准和规则上的有效合作。

（四）利用好新能源产业链优势推动全球化

我国新能源领域的科技创新、装备制造规模和基础设施建设等都处于全球领先水平。新能源产业的快速发展是我国能源供应安全的重要保障，也是主动引领能源国际合作的重要筹码。当前我国在全球新能源产业链的影响力已经引起了美欧的警惕，也需防范其联合打压。要利用好新能源产业链优势，推动全球能源合作。一是加快技术研发应用，保持新能源产业竞争力，塑造长期竞争优势。加强智能高效风能、太阳能发电技术创新，持续提高发电效率；加快研究适应可再生能源大规模、高比例接入的智能电网技术，加强电力系统智能化、数字化水平，通过数字电网技术提升电力系统整体灵活性等；加大对长周期大容量储能技术研发和示范支持，鼓励开展不同储能技术路线探索，加强技术储备。二是加强国际合作，寻求多方共赢路径。我国新能源产业链安全性已有保障，但推动产业持续健康发展最终要靠全球化，通过全球化配置资源提高效益，降低全产业链成本，进而持续快速扩大市场规模。在新能源产业发展过程中，应始终坚持全球化战略，进一步推动扩大开放，鼓励企业开拓海外市场，深度参与国际市场合作与竞争，持续提升国际竞争力。三是构建区域性产业链，应对美欧供应链联盟。美欧为了削弱我国在新能源产业的影响力，降低对我国的依赖，正在通过构建排他性的联盟、联合出口管制等多种方式形成针对我国的利益共同体。我国可以发挥比较优势，在低成本供应上找到打破供应链联盟的突破口。同时，支持以我国产业链头部企业为核心，构建相应的区域性供应联盟，以应对美欧等的排他性联盟对我国的影响。四是高度重视新兴技术规范和标准制定。欧美对我国在新能源领域的创新能力已加强防范，将通过新兴技术规范和标准制定等手段遏制我国的新能源产业发展。相关部门需高度重视，通过各种形式支持我国企业参与甚至主导相关国际技术规则与标准的制定，包括鼓励企业积极融入全球创新生态，参与联合研发和技术标准制定，争取足够话语权和影响力。同时，应积极加強法律、技术等相关人才培养储备，避免落于人后受制于人。

（五）加强油气储备和释放合作

油气储备体系关系一国国家安全，在油气资源供应紧张或价格大幅上涨时，释放战略储备是许多国家保障能源安全和产业安全的重要手段。当前世界格局正在发生深刻变革，各国油气储备及动用的规则和频次将更趋灵活。在未来全球能源格局加速演变下，国家间加强油气储备及联合释放等方面的合作将成为重要趋势。我国油气对外依存度高，且将持续较长时间，有必要进一步加大油气资源储备国际合作，在保障国家安全的同时，也更好地维护全球油气市场供给安全和价格稳定。一方面应加强与主要产油国在石油储备方面的密切合作，支持产油国在我国境内储备石油，建立第三方储备体系，丰富我国战略储备的形态；另一方面应积极参与、主动引领未来国际油气资源储备及释放的国际合作，提升在储备设施建设、规则制定等方面的话语权，以及对国际油气市场的影响力。

（六）探索构建由我国引领的国际能源治理机制

我国虽然是全球能源市场体量最大的参与者，但至今尚未获得与自身体量相称的话语权、定价权和影响力。随着我国建成现代化经济体系和能源体系，可为推动构建全球能源共同体，共同应对全球气候变化贡献更大力量，届时可发起构建由我国引领的、以建设全球能源命运共同体为目标的国际能源治理机制。为此，我国能源国际合作应从单点合作向多边协同转变，以建设“一带一路”能源合作伙伴关系为基础，积极构建能源合作“朋友圈”，探索建立更加适应全球政治经济格局和能源格局演变的新治理形态，打造开放包容、普惠共享的能源利益共同体、责任共同体和命运共同体，提升全球能源安全保障水平，提高能源市场的深度融合。同时，应加强能源国际合作软实力，提升战略谋划能力，准确研判全球能源发展的大格局、大趋势，对我国能源发展和布局做出前瞻性、战略性、系统性的研究和谋划；提升创设议题的能力，在主要国际平台上提出代表发展中国家的关键议题，引领国际能源治理改革方向，逐步确立在新的全球能源治理架构中的主导位置。

参考文献：

1.徐斌：《市场失灵、机制设计与全球能源治理》，《世界经济与政治》，2013年第11期。

2.王礼茂、屈秋实、牟初夫等：《中国参与全球能源治理的总体思路与路径选择》，《资源科学》，2019年第5期。

3.连波：《国际能源治理结构“碎片化”探析——兼论中国参与国际能源治理的战略行为》，《国际经济评论》，2021年第2期。

4. 李昕蕾：《全球清洁能源治理的跨国主义范式——多元网络化发展的特点、动因及挑战》，《国际观察》，2017年第6期。

5.张锐、寇静娜：《全球清洁能源治理的兴起：主体与议题》，《经济社会体制比较》，2020年第2期。

6. 查道炯：《全球能源治理：中国贡献的路径》，《全球化》，2018年第4期。

7.吕江：《后疫情时代全球能源治理重构：挑战、反思与“一带一路”选择》，《中国软科学》，2022年第2期。

8.国务院新闻办公室：《新时代的中国能源发展》，中央人民政府网，2020年12月21日。

9.汤匀、陈伟：《拜登气候与能源政策主张对我国影响分析及对策建议》，《世界科技研究与发展》，2021年第5期。

10.李伟：《全球能源权力战略：概念建构、理论分析及中国机遇》，《世界政治研究》，2020年第3期。

11.赵硕刚：《“十四五”时期全球油氣格局变化对我国能源安全的影响及对策建议》，《发展研究》，2020年第4期。