高校教育惩戒澄明及相对人权利救济建构

张 瑞

(南京师范大学 中国法治现代化研究院, 江苏 南京 210023)

一、问题的提出

“教育惩戒”是什么?在我国现行法律规范体系中,《教育法》《高等教育法》等相关法律并没有对教育惩戒的概念和性质作出明确阐释。仅从字面意义上讲,“教育惩戒”或可理解为教育主体为了实现教育目的而对接受惩戒的学生相对人施加的不利后果和减损权益的手段;或可理解为教育主体为了实现有效的行政管理、保障教育活动的有序运行,而实施的一种作为“必要之恶”存在的管理手段;或可理解为教育主体因获得授权而被赋予的一种处分权力。2020年,教育部制定的《中小学教育惩戒规则》中首次出现了“教育惩戒”字样,但这一适用于中小学的规则明显不能类推适用于高校。高校教育惩戒自然也不能作“高校+教育惩戒”所组成的主谓短语去理解。高校教育惩戒的功能和目的是什么?涂尔干认为,惩罚的本质功能,不是使违规者通过痛苦来赎罪,或者通过威胁去恐吓可能出现的效仿者,而是维护良知[1]。在学生管理制度的文本表述中,高校实施教育惩戒所要维护的大多是“校风学风”和“良好育人环境”,学生相对人的权益几未提及,学生相对人的权益似乎并非高校实施教育惩戒优先考虑的事项。教育惩戒应有的价值论是什么?基于实践语境,这个问题可以概括为,高校教育惩戒所要维护的价值究竟是秩序价值还是学生权益,抑或是正义价值?客观来看,我国教育惩戒制度存在某些缺陷,即教育惩戒边界模糊、主体范围不明、自由裁量空间宽泛以及救济途径不足[2]。既然高校教育惩戒及其权利救济存在一系列明确性困境,那么要解决这一系列问题,就需要澄明高校教育惩戒的基本属性和制度逻辑,立足高校教育惩戒的相关实践进行具体分析。

二、高校教育惩戒相关实践分析

在全面推进依法治国的今天,高校教育惩戒权之运用较之以往渐趋规范,但部分高校教育惩戒实践距离依法治校和依规治学的目标要求仍有一定的差距。这一差距在高校教育惩戒的适用及权利救济方面体现得尤为明显。部分高校在教育惩戒的适用方面精细化不足而一刀切有余,教育惩戒要么不用乃至无用,要么乱用甚至滥用;在事关学生相对人切身利益和个人权利的救济程序上,要么权利救济停留纸面无从下手,要么制度空转徒走流程白白期待。

(一)高校滥用教育惩戒权

从实践层面来看,高校滥用教育惩戒权的现象屡见不鲜,甚至一些高校因作出令人迷惑的教育惩戒行为引发网络热议。有些高校制定教育惩戒规则并非基于《普通高等学校学生管理规定》的授权,而是肆意扩张校内管理的权力边界乃至侵犯学生个人隐私。例如,浙江某高校《学生违纪处理办法》第二十五条规定:学生发生非婚性行为,造成不良后果的,给予记过或者留校察看处分;违反国家人口与计划生育法规、政策以及《浙江省人口与计划生育条例》的,视情节轻重,给予记过以上处分。有些高校则以“损害学校声誉”“严重违背社会公德,造成不利影响”“损害大学生形象”为由对学生作出惩戒决定(1)戴国立:《析论高校教育惩戒权的法律控制》,载《东方法学》2019年第2期,第132页。。例如,某高校以学生窦某某存在有损大学生形象、有悖公序良俗的行为,对学校声誉造成不良影响为由,给予窦某某严重警告处分。有些高校在教育惩戒的适用范围方面刻意留白。如青岛某高校《学生管理规定》虽然规定了从警告到开除学籍的五种纪律处分,却只明确列举了开除学籍处分的几种情形,而对其他纪律处分的适用范围只字未提。有些高校则将教育惩戒权变相授予“大学生自律委员会”这类学生组织,从而以学生自治自律为借口规避高校管理责任。从学理的角度讲,教育惩戒作为会给学生相对人带来不利后果和负面评价的类行政行为应具有严肃性。有些高校以公权力面孔窥探学生私域生活,以带有强制性的惩戒处分代替不具约束力的道德评价,不仅违背过罚相当的原则,而且缺乏对教育惩戒自由裁量的审慎把握。部分高校仅凭“损害大学生形象”“损害学校声誉”这类抽象和难以量化的危害后果就对学生相对人作出惩戒决定,实质上使教育惩戒沦为高校滥用权力的工具。

高校滥用教育惩戒权大致有三个原因。第一,有些高校现有的校规和相关学生管理规定大多成文于20世纪八九十年代,因其过于陈旧,已经不符合上位法规定和当前社会生活实际。第二,部分高校秉持的学生管理理念仍停留在“法不可知,则威不可测”的抽象理解阶段,对于教育惩戒的运行空间和裁量尺度刻意作模糊处理,从而留出操作空间。这就在某种意义上人为设置出类似“寻衅滋事”概念的一个个新的“惩戒口袋”,凡是学校乃至有些老师认为学生相对人应当被处分的,就借助“造成不良影响”“损害学校形象”这类借口进行惩戒处分。第三,有些高校滥用教育惩戒是面对汹涌舆情时进行危机公关的需要。

(二)相对人权利难保障,救济难实现

在理想状态下,高校依据《普通高等学校学生管理规定》对学生相对人进行教育惩戒时,应做到教育与惩戒相结合,性质和过错的严重程度相适应,做到证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当,但是在教育惩戒的实践中往往出现高校违反正当程序的情形。《普通高等学校学生管理规定》虽然在涉及学生相对人权利保障的陈述申辩、规范送达、权利救济等程序上作了明确规定,但有些高校既不按照法律法规的规定,也不遵循高校自己制定的校规校纪所设定的教育惩戒程序。上述现象在最高人民法院司法案例研究院梳理的典型案例中可见一斑。在“谭某诉某高校不服退学处理决定案”(2)重庆市北碚区人民法院(2011)碚法行初字第14号行政判决书。“任某不服广东省教育厅取消学籍决定案”(3)广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初4162号行政判决书。中,高校作出退学处理/开除学籍决定前,未实际保障受教育者的陈述权和申辩权,退学处理决定非经校长会议研究决定,属程序违法。“某高校系列开除学籍案”(4)上海市杨浦区人民法院(2015)杨行初字第83号行政判决书;上海市杨浦区人民法院(2015)杨行初字第84号行政判决书;上海市杨浦区人民法院(2015)杨行初字第85号行政判决书。中,某高校制定的《学生违纪处分条例》明文规定“拟给予开除学籍处分的学生有申请召开听证会的权利”。然而,学校在处分决定作出前未告知学生相对人有申请听证的权利,也未主动组织召开听证会,违反正当程序。同时,每当高校出现相关负面新闻报道或引发网上负面舆情关注时,基于回应舆情责难或者降低社会关注热度的需要,有些高校往往会跳出制度和程序的合理框架,罔顾教育惩戒应遵循的合理程序,迅速对涉事学生作出教育惩戒决定,以期立刻平息舆论、消除不良影响。在这种情况下,学生相对人的个人权利被考虑的优先度是极低的,乃至学生权益成为高校回应负面舆情的牺牲品。

由于学生相对人在高校面前处于天然劣势地位,且从事件发生到学生相对人获悉教育惩戒决定存在一定时间差,加之教育惩戒决定大多是以张贴公告或通知的方式公布,而不是当面送达当事人,因此,绝大多数学生相对人无法第一时间就高校教育惩戒决定直接提出异议、抗辩或申诉。这就导致面对来自学校的教育惩戒决定时,或者学生相对人漠视自身权利乃至抵触再次与学校接触申请权利救济,或者学生相对人对校内申诉程序缺乏信任,对权利救济的结果不抱希望。此外,由于各地对于教育惩戒可诉性的司法实践不同,以及高校的哪些教育惩戒可以纳入诉讼范围并没有明确的指向性答案,大量的高校教育惩戒案件并没有进入司法程序。即便进入司法程序,由于学生相对人在高校面前处于天然的弱势地位,在受到学校施加的压力时往往选择撤诉或和解。在司法审查阶段,人民法院往往也只作形式合法性审查,受到教育惩戒的学生相对人难以真正获得司法救济。学生相对人的合法权利处在既难以得到有效保障,也难以获得有效救济的尴尬处境。

三、高校教育惩戒澄明解构

在对前述高校教育惩戒实践中出现的种种问题作出回应并寻找解决方案之前,首先需要回溯高校教育惩戒制度本身。缺少上位法和制度架构等上层建筑的整体把握,导致法律缺乏权威、法律制度核心价值迷糊与法律走向形式主义风险三大并发问题[3]。高校教育惩戒实践中的种种问题同样是这一问题的具体体现。因此,更需要从制度解构的层面对高校教育惩戒进行系统剖析,厘清高校教育惩戒权力的性质,并对存在的争议予以澄明。

在我国,法律的发展并不完全依赖立法,司法同样是生生不息的力量[4]。最高人民法院通过《关于案例指导工作的规定》确立了案例指导制度,全国法院在审理与指导性案例类似的案件时,应当参照指导性案例[5]。高校教育惩戒的澄明和共识的取得就是依靠具有典型意义的审判案例推动的。

(一)高校教育惩戒权力来源于法律

从学术自由和高校自主治校意义上讲,章程被誉为大学的“宪法”[6]。高校实施教育惩戒的权力就来源于高校基于自治原则所创设的章程。实证主义的观点认为,高校对学生进行教育惩戒的权力来源于《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》等法律法规对高校的授权。通过授权,法律法规把某些行政职权授予特定的社会组织行使[7]。在“某高校开除林某杰学籍案”(5)甘肃省高级人民法院(2018)甘行终132号行政判决书。中,人民法院通过强调“无上位法依据的,人民法院不予支持”,明确了教育惩戒须有“上位法依据”,也即明确了高校实施教育惩戒的权力来源是法定的。“法定”的应有之义在于,教育惩戒的主体、适用对象、形式和内容、程序、权利救济等都须有明确的上位法依据。

(二)高校教育惩戒是特殊的行政行为

是否具有公共职能是判断一个组织能否做出行政行为的重要标准[8]。最高人民法院第38号指导案例“田某诉某高校拒绝颁发毕业证书学位证书案”,明确了“在我国目前的情况下,某些事业单位、团体与管理相对人之间不存在平等民事主体关系,而是特殊的行政法律关系”。(6)最高人民法院研究室:《田某诉某高校拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》,载《中华人民共和国最高人民法院公报》,1999年第4期,第142页。故而,高校对学生进行教育惩戒的行为,就是在这种特殊的行政法律关系框架下的特殊的行政行为。其主要特征是:第一,高校和学生相对人并不是平等的民事主体关系,而是管理者与被管理者的拟制行政关系;第二,高校有权依据法律法规和相应职权为学生相对人设置其所必须遵守的特定义务和行为规范;第三,高校基于法律授权和职权,在学生相对人违反上述义务和规范时,有权对学生相对人施加具有一定强制性的不利后果或进行否定性评价。

(三)高校教育惩戒兼具内部性与外部性

一般来说,高校的教育惩戒行为不具有外部性,而是具有近似“内部行政行为”的外观范畴。这一内部性体现在,教育惩戒是高校在自主治校过程中,对作为学校内部成员的在学学生作出的只在学校组织内部产生约束效力的行为。高校教育惩戒在地域上无法翻越校园围墙,在时间上不能溯及既往,在惩戒对象上管不了校外的社会闲杂。从这个意义上讲,运行逻辑具有内部闭环属性的教育惩戒行为所对应的权利救济理应同样囿于学校内部。同时,内部性的关键在于学生是高校组织内部的一员,而在特殊情况下,也即高校剥夺了相对人“学生身份”,那么教育惩戒这一特殊的行政行为也就不再具有内部性。以开除学籍为例,开除学籍处分是高校学生纪律处分五种类型中最为严厉的一种,对学生的受教育权影响巨大。学生相对人被开除学籍后,也就不再具有“学生”的身份。以开除学籍的惩戒决定生效作为时间点,决定生效之后,学生相对人和高校就脱离了内部隶属关系,高校也就不再对其具有内部管理权限,学生相对人作为“外人”通过“外部”渠道,如通过向人民法院提起诉讼等方式就高校教育惩戒寻求外部权利救济也就具有了合理性。

四、建构面向中国式现代化的教育惩戒及权利救济体系

诚然,《教育法》第四十三条第一款第(四)项规定,受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼的权利。《普通高等学校学生管理规定》也在第五章“奖励与处分”和第六章“学生申诉”中,对高校教育惩戒的权利救济途径进行了一定的阐述和说明。总体来看,现有的权利救济路径分为内部性的校内申诉渠道,以及申诉或者提起诉讼两种外部性渠道。就实践来看,囿于教育惩戒价值论模糊这一问题,对应的权利救济体系仍停留在“看起来很美”的状态。因此,建构高校教育惩戒的权利救济体系并非旨在“重新发明轮子”,而是在以人民为中心的中国式现代化背景下的重构和优化,以期实现权力与权利的平衡。

(一)重塑教育惩戒价值

任何制度的逻辑出发点都应回溯价值论本身。要探查教育惩戒价值论模糊的根源,就要回到立法者想要实现的法律价值和立法目的上来。《普通高等学校学生管理规定》第一条规定:“为规范普通高等学校学生管理行为,维护普通高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序,保障学生合法权益,……制定本规定。”从字面顺序来看,秩序价值排在个体权益所代表的正义价值之前,也即价值论模糊的问题根源出在秩序价值和正义价值两者的法律价值位阶冲突。

正义是人类独有的价值判断活动,也向来是人类社会文明演进中不变的价值追求。同时,正义的概念也在社会变迁中不断调整与祛魅,在获得社会普遍价值认同后成为调整社会关系和指引社会发展的核心价值观。传统社会的正义理论以罗尔斯的“无知之幕”为基础,即排除使人们陷入各种偶然因素的影响,仅仅在一般基础上对原则进行评价[9]136。在实现以人民为中心的中国式现代化道路上,教育现代化的价值锚点同样是正义价值,以此促进人的全面发展。

因此,教育惩戒的价值论定位应是使正义得以实现。从这个意义上讲,就“我们努力通过法律秩序予以实现的那种意义上的正义而言,正义意味着什么呢”[10]?正如罗尔斯所言:“正义是社会制度的首要德性。”[9]3也即教育惩戒一是致力于实现个人德性(an individual virtue)的正义,二是实现调整关系和规制行为制度的正义。教育惩戒的目的在于让每一个人都可以认识到自己言行有应有的报应[11],在于经由教育惩戒使作为被惩戒对象的学生回归符合善意德性所期待的应有状态。

正义价值在权利救济体系中具体表现为形式正义(formal justice)和实质正义(substantive justice)的实现。形式正义要求权利救济程序的公正性,即进入救济程序中的当事人平等地享有权利,平等地履行义务,既有的救济流程不会因当事人的特殊性而受到影响,以期形成马克斯·韦伯所描述的以固定的和不可逾越的游戏规则为限的特殊类型的和平竞争。实质正义在于合乎合法性和正当性,兼顾法律和道德,强调结果的正当合理与道德性,最终实现正义的终极状态。

(二)补强校内申诉程序

校内申诉程序,即学生相对人在收到高校对其作出的教育惩戒决定后,依照《普通高等学校学生管理规定》和所在高校制定的相关学生管理制度,通过上述规定所设置的权利救济渠道提起申诉表示异议、要求复查、要求撤销或者重新作出决定的过程。现有的《普通高等学校学生管理规定》已对学生申诉程序做了一定的制度设计,因此可通过贯彻回避制度、推行听证制度和委员会集体决策等措施予以完善和补强。

1.贯彻回避制度

在现有《普通高等学校学生管理规定》语境下,学生对于教育惩戒的权利救济主要是通过向“学生申诉处理委员会”提起申诉进行的。学生申诉处理委员会由学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人等组成,同时也可以聘请校外法律、教育等方面的专家参加。然而,在制度运行实践中,受到教育惩戒的学生相对人往往对学生申诉委员会并不信任,甚至抱有一定程度的抵触和敌意,认为其存在只是高校装点门面或走过场的工具。

基于此,在制度补强设计上需要回应的问题在于,如何保障学生申诉处理委员会的独立性和公正性以增强其公信力。由此,就有必要引入回避制度。回避制度的逻辑起点来自最基本的法学原则,即“不做自己的法官”。在具体的操作中,在学生申诉处理委员会成立之后,要公示相关信息(如申诉委员会委员的构成、职务、简要介绍等)。作出被申诉教育惩戒决定的相关经办人、决策者和利益相关人员不应成为学生申诉处理委员会的委员或作为成员参加申诉复查活动。同时,确立回避制度要赋予学生相对人申请委员会委员回避的权利。学生相对人既可以书面申请委员回避,也可以口头申请委员回避;既可以提前申请委员回避,也可以当场申请委员回避。由此可以保障学生申诉处理委员会的自然正义以杜绝偏私。

2.推行听证制度与委员会集体决策

在现行校内申诉制度“学生提起申诉—学生申诉处理委员会进行复查—得出复查结论—提交学校—学校作出复查决定”的运行逻辑图景中,形成了以书面形式为运行载体的内向闭环,而这明显不利于学生相对人直接充分地表达意见和行使陈述申辩权。

与此相对的是,听证制度的优势在于其公开透明性和直接参与性,允许学生相对人对相关指控直接发表意见并进行申辩,以面对面的控辩模式取代缄默无言的书面审理。因此,为了完善教育惩戒权利救济体系,宜引入听证制度,在公开、透明、参与的基础上贯彻“以听证审理为原则,以书面审理为例外”的原则,建构合理可行的听证程序。同时,听证制度具有外向性和公开性。在征得学生相对人同意的前提下应允许旁听,这既是高校贯彻管理和育人相结合教育方针的要求,也是高校广大学生参与高校治理的重要过程。

同时,基于“委员会”制度本身的工作机理,在教育惩戒权利救济细节完善上,应确立学生申诉处理委员会须基于多数一致原则、通过投票表决的方式进行集体决策作出申诉复查结论的制度。这就要求学生申诉处理委员会的组成人员人数应设定为单数。同时,对申诉处理委员会委员的产生、委员身份的构成比例也应有明确的要求。如学生申诉处理委员会中的学生代表应按照学号随机抽取,而非由学校限缩身份范围或指定特定学生会成员或学生干部参加。此外,也可邀请学校具有相关人大代表和政协委员身份的人员,作为委员会成员参加或作为旁听人员出席听证活动以行使民主监督权利。学生申诉处理委员会既可以在听证会现场根据相关事实认定、证据依据材料、学生相对人的陈述申辩和相关方的抗辩理由,对得出的复查意见进行投票表决当场得出复查结论;也可以在听证会结束之后,综合现有材料和听证会上新出现的证据依据材料,以同样投票表决的方式进行集体决策。由此得出的复查结论作为校内申诉程序的终局结论,代表学生申诉委员会的集体意见。最后,学生申诉处理委员会委员的投票表决结果和拟作出的复查结论应送达学生相对人并予以公开。

(三)构建外部权利救济体系

除却校内申诉程序,《教育法》还赋予了受教育者“提出申诉或者依法提起诉讼的权利”。在司法审查层面,应当普遍承认惩戒行为可审查,先行引入司法审查的平台[12]。同时,《普通高等学校学生管理规定》明确,学生相对人不服学生申诉处理委员会作出的复查决定,可以向省级教育行政主管部门提出申诉。这里的“申诉”与高校内部纠错性质的校内申诉程序不同,相对人是向高校外部的教育行政主管部门提出申诉寻求权利救济,具有外部纠错性质。根据《行政复议法》的修订精神,行政复议制度的价值应锚定于行政相对人的权利救济,明确行政复议第一位的功能始终是为公民提供权利救济[13]。行政复议制度作为化解行政争议的主渠道,《行政复议法(修订草案)》通过将总则中的“具体行政行为”修订为“行政行为”,扩大了行政复议的受案范围。除明确不属于行政复议受案范围的行为外,相对人认为行政行为侵犯其合法权益的,都可以申请行政复议,以期实现对行政争议的应收尽收。因此,就高校教育惩戒向教育行政主管部门提出申诉这类外部性的权利救济途径,在修法精神层面也就具有了某种“行政复议类似物”的权利外观。为此,在建构面向中国式现代化的教育惩戒权利救济体系的过程中,需要畅通将教育惩戒的外部申诉途径纳入行政复议框架的通道。

1.申诉复议前置

“学校等事业单位所实施的‘行政’,虽不是国家行政,但与国家行政机关所实施的‘行政’同是‘公行政’。”(7)最高人民法院行政审判庭:《中国行政审判指导案例》第1卷,中国法制出版社2010年版,第44页。前述新法修订后将此类“行政”纳入行政复议范围几无争议,但仍应对高校自主治学、自主治校的权力予以最大限度的尊重。因此,学生相对人在诉诸行政复议和司法救济这类外部权利救济渠道前,须穷尽校内申诉程序。在校内申诉制度前置的同时,为降低诉讼成本和减少诉累,也应相应地规定复议前置。经此形成周密的教育惩戒外部权利救济的运行路径:经由校内申诉程序,相对人对学生申诉处理委员会作出的复查决定不服的,不能直接向人民法院提起诉讼,而须先向复议机关申请行政复议,经过行政复议之后,如果相对人对复议机关作出的复议决定仍不服的,方可向人民法院提起行政诉讼。

2.司法审查及审查强度

司法审查即人民法院在行政诉讼过程中对于行政行为合理性和合法性的审查。通常意义上,人民法院会对事实是否清楚、证据是否确凿充分、程序是否合法进行实质性审查。学界将司法对行政行为干预的纵向范围称为司法审查的强度[14]。在当前的司法实践中,人民法院对高校教育惩戒的司法审查强度停留在了最低限度,司法权仅限于对事实和学校处罚决定的合法性进行审查,不对学校处罚的合理性作审查[15]。换言之,人民法院只对高校作出教育惩戒的形式合法性和程序合法性进行审查,而没有把高校作出教育惩戒的正当性和实质合法性纳入司法审查的范围。

从认知科学的视野考量,较低的司法审查强度会将高校教育惩戒中的认知缺陷和错误判断的影响延续到案件审理阶段,甚至会影响法官的事实认定和价值判断,由此裹挟法官替高校惩戒行为的合法性背书。由于司法具有终局性,较低的司法审查强度必然导致案件公信力存疑。

综上,进入司法审查程序后,人民法院应对高校教育惩戒是否存在事实认定不清、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等情况进行全面审查。在“甘某诉某高校开除学籍决定案”中,最高人民法院指出:“人民法院在审理高校开除学籍处分案件时,应依据法律、参照规章,并可参考高等学校不违反上位法且已经正式公布的校纪校规。”(8)最高人民法院(2011)行提字第12号行政判决书。“依据”法律、“参照”规章,“参考”校纪校规,三个不同的用词说明了最高人民法院对审理相关案件时适用依据的位阶倾向。同时,最高人民法院也明确了可供参考的校规校纪是“不违反上位法且已经正式公布”的,这就赋予了人民法院在案件审理过程中对高校校纪校规这类规范性文件进行合法性审查的权力。

结语

党的二十大报告指出,“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[16]21,“坚持以人民为中心发展教育”[16]34。建构和完善高校教育惩戒及其权利救济体系,既是推进教育治理体系和治理能力现代化、构建以人民为中心的中国式教育现代化的必然要求,也是新时代全面推进依法治国、完善教育法治化治理体系的题中应有之义。