中国公共体育服务PPP 项目发展现状研究:源于CPPPC 数据库

牛瑞新,李燕领

随着供给侧结构性改革的深入和“健康中国”战略的实施,人民群众对公共体育服务的低层次单一需求逐渐转变为高层次、多元化的需求,体育消费模式从量级消费向参与性消费和观赏性消费转变,对于体育场馆、体育服务的需求日益增加。虽然我国体育场地设施建设表现出较快的发展势头[1],但供需不匹配、体育服务效率低下的问题也凸显出来,而PPP(Public-Private-Partnership,公私合作伙伴关系)作为建设和运营大型基建项目的创新模式,能够有效整合社会资本的融资能力与政府的公信力,最大程度地减少公共财政压力,提高公共体育服务供给效率。

近年来,PPP 项目在公共体育服务领域的应用已成为学界研究的热点,部分学者基于相关治理思想的嬗变,分析公共体育服务PPP 项目的生成机制、存续逻辑,并对市场策略等提出了新见解[2]。2019 年,财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,强调要在文体、旅游等公共服务领域推广PPP 模式[3]。2022 年,《“十四五”扩大内需战略实施方案》明确提出:扩大群众体育消费,规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)。[4]。国家政策的相继出台,推动体育特色小镇、体育中心、户外运动场地及全民健身中心等开始运用PPP 模式。目前,我国公共体育服务PPP 项目的发展仍处于初级阶段,立项数量、投资总额、落地率等相对落后。本研究通过查阅中国国家统计局、财政部与社会资本合作中心(CPPPC)等数据库,对我国公共体育服务PPP 项目立项的时间、项目的规模及项目立项在招标方式、运作方式和回报机制等方面的数据进行统计分析,比较不同时期各省份公共体育服务PPP 项目的变化情况,全面反映我国公共体育服务PPP 项目存在的空间差异性与发展趋势。

1 数据来源:CPPPC 数据库基本信息

本研究以CPPPC 项目库中的“行业类”作为指标维度,筛选CPPPC 项目管理库与储备库中所属行业为“体育”的PPP 项目作为研究对象,研究数据截止到2021 年8 月的CPPPC 数据库截面数据,并对其进行描述性分析,在剔除核心信息缺失的部分项目后,共获得管理库有效数据118 条,及储备库有效数据62 条,共180 条。

2 中国不同地区公共体育服务PPP 项目发展现状及特点

2.1 立项总量的地区差异明显,省别集中度高

我国公共体育服务PPP 项目的发展表现出明显的空间差异性,从数据统计来看,根据东中西部地区划分,各地区立项项目数量差异较大。2011年—2021 年,东部地区共立项64 项(包括中央投资立项3 个),其中山东省立项数最高,共立项16 项;中部地区立项总量最低,共37 项,其中河南省立项14 项;西部地区立项总量最高,共79 项,其中贵州省占比较高,居西部地区首位。

第一梯队包括贵州、河南、山东、浙江4 个省份,在经历较大整改和近一年的“退库浪潮”后,仍有相对较多的在库项目,地方政府对于基础项目的需求量较大,青睐PPP 在公共体育服务领域的应用。从管理库项目数量来看,河南省和浙江省在库数量最高,山东省次之,贵州省较少,说明河南省、山东省和浙江省具备较强的执行能力,政商环境适合PPP项目落地。从储备库项目数量来看,贵州省占据榜首,一方面,表明贵州省应用PPP 模式较其他省份更为积极;另一方面,也说明贵州省在PPP 项目前期识别阶段的执行能力较低,完成可行性研究与财政执行能力评估报告的效率远低于其他同梯队的PPP 大省。第二梯队,包括新疆、江苏、内蒙古、陕西、广西、吉林、云南等7 个省、自治区,在库项目数量为6～10 项不等,各省的管理库项目占比较高,储备库中项目数量较少,在利用PPP 模式方面“刹车”力度较大,只有陕西省的管理库与储备库项目数量基本持平,持续利用PPP 模式方面较为积极,对社会资本需求较大。第三梯队包括河北、辽宁、福建、安徽、山西、北京、广东、江西、甘肃、湖北、青海、四川、上海、宁夏等省(自治区、直辖市),立项数量均小于5 项,且时间分布较为连续。河北、福建、安徽、山西、北京、广东、甘肃、上海和宁夏等地区,公共体育服务PPP 项目的执行效率较高,管理库项目占比远高于储备库项目,且在2017 年清库政策后,表现出明显的“刹车”趋势;江西省、湖北省、辽宁省、四川省和青海省等5 个省份的储备库项目占比较高,说明地方政府对公共体育服务PPP 项目的推进保持可持续性展望,鼓励社会资本加入,减轻政府财政负担。

由此可见,中央政策导向、地区供需关系对公共体育服务PPP 项目的立项数量有着深远的影响,东部居民恩格尔系数较低,对公共体育服务的需求较大且日趋多元化,促使东部地区公共体育服务PPP 项目的立项数量位于全国前列;西部存量体育设施较少,随着经济发展与西部开发,群众的体育需求日益增加,政府对于参与公共体育服务PPP 项目供给的热情日益高涨。中部地区的公共体育服务PPP 项目数量与投资金额一直处于低位,可能是由于相对成熟的政府执行力与财政支撑能力,加之现有体育基础设施难以满足群众需求,这些条件因素层层叠加将刺激社会资本蜂拥而至,供大于求的市场环境在无形中强化了政府的话语权,导致社会资本参与中部地区公共体育服务PPP 项目的积极性降低。

2.2 年度立项量的政策导向性较强,存在区域“领头羊”

从东、中、西部在库项目数量的纵向变化来看,各地区参与公共体育服务PPP 项目的时间节点基本一致,东、中、西部地区在均在2014 年达到上升拐点,2014—2015 年各地区公共体育服务PPP 项目立项数量呈高速发展态势。在达到立项峰值后,迅速进入下降拐点,2016—2017 年,东、中、西部地区均处于缓慢下降状态,2018 年后,各地区立项数量大幅度下滑,在2019 年达到最低值。2019 年后,各地区立项数量又一次进入发展拐点,开始呈现出上下波动态势。

2015 年,参与公共体育服务PPP 项目的省(自治区)共18 个,数量前三的省份为贵州省、山东省和新疆维吾尔自治区,这些地区紧跟中央政府政策号召,较早开始利用PPP 模式开展公共体育服务基础设施建设。2016 年,全国公共体育服务PPP 项目立项数量达到顶峰,贵州、河南及新疆持续发力,河北、陕西和宁夏地区的年度立项数量超越江苏省、浙江省与山东省,表现出极大热情。2017 年,全国各地区公共体育服务PPP 项目立项总量略有下滑,其中以贵州省的项目数量下滑最为明显。2018 年,CPPPC 项目库进入为期1 年的“退库浪潮”,年度立项数量大幅度下滑,参与省份仅17 个,受制于新颁政策,政府与社会资本的合作愈发谨慎,但基本上保持了原有的地区差异状态,广东与甘肃超过山东、河南、新疆等传统PPP 大省,居于第3 位。2019年,公共体育服务PPP 项目立项数量进一步收缩,仅有8 个省(自治区)参与,包括贵州、浙江及河南等传统PPP 大省及福建、广东和辽宁等新兴PPP 大省。2020 年,在经历了近几年“退库浪潮”后,《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10 号,简称“新政策”)的发布使得我国公共体育服务PPP 项目发展看到了新的曙光[5],立项数目较2019 年稍有提升。2011 年至今,已有公共体育服务PPP 项目立项的省份共26 个,天津、黑龙江、海南、重庆、西藏等6 省(市、自治区)未参与公共体育服务PPP 项目,一直与PPP 保持较远距离。总体而言,2011—2021 年我国各地区公共体育服务PPP 项目年度立项的发展存在3 个拐点,即在2015 年进入增长爆发期,2015—2017 年处于平稳发展时期,于2018 年开始急剧收缩,后进入数量浮动期。公共体育服务PPP 项目政府与社会资本合作效率深受环境因素的影响:(1)政策环境。2015 年财经42 号文发布促使PPP 站在了投资风口,但是高速增长的同时,贪污腐败、权力寻租等行政隐患层出不穷;而后,中央政府发布财金[2017]92 号文,进一步规范项目入库、清库和实施的流程,对公共体育服务PPP 项目投融资产生了一定的约束。(2)地方政府实践经验。根据数据描述分析可以看出,诸如山东、河南、浙江等进入PPP 领域较早的省份,其项目立项的持续性与稳定性明显高于其他省份,虽然在2017—2020 年也有收紧,但是空白与间断期较短。因此,伴随政策收紧与政府管控,政府与社会资本的合作频次呈波动发展,深受政府决策影响,公共体育服务PPP 项目中国化的发展历程已由高速增长阶段转向进入高质量发展阶段。

2.3 投资额与立项量具有一致性,与投资环境关联度高

公共体育服务PPP 项目各省及地区年度投资额的分布情况(不含立项较少的2011—2014 年),占年度总投资额比重与各地区当年发起项目数量基本一致,即PPP 项目数量越多的地区,PPP 投资总额越多,但也存在部分地区出现PPP 项目数量与投资额不匹配的情况。

2015 年,辽宁省年度投资额达154.81 亿元,占年度投资总额27.1%;贵州省紧随其后,投资额为148.68 亿元;山东省位于第三位,投资额为64.24亿元。2016 年—2018 年,各地区年度投资额均值为12.61 亿元,超出均值的省份多数聚集在中部与西部地区。2019—2020 年,各省份立项数量骤减的同时,两广地区开始在公共体育服务PPP 项目投资方面发力,河南省与浙江省作为PPP“试验田”始终保持稳步发展。从总体上来看,东部地区、中部地区与西部地区的年度投资总额差异较大,2015—2016年,东部地区投资总额始终居于首位,西部地区与东部地区基本持平,中部地区则高速增长;2017—2018 年各地区投资额处于动态变化状态,整体发展水平相差不大;2019 年及以后,东部地区持续发力,西部地区保持稳定,中部地区投资额则持续维持在较低水)。

从价值角度来看,公共体育服务PPP 项目中政府与社会资本合作的基础主要有:(1)地方政府的财政能力。2015 年,受中央政策影响,社会资本积极投入PPP 行业,但因为部分地区政策法规不健全且信息透明度不高,社会资本往往会结合过往实践经验选择与公信力较高的地方政府合作[6]。(2)相关政策保障。中西部地区许多县城位于偏僻地区,自然环境恶劣、基础设施滞后和欠缺、政府财力积累和投入严重不足,吸引企业去投资体育基础设施的一个关键的因素便是地方政府对PPP 项目的政策倾斜,如贵州省已制定了若干项优惠政策,为PPP推行提供了制度保证[7]。(3)国家政策导向。2015年起,国家倡议共建“一带一路”、出台东盟贸易区规划战略,吸引更多社会资本转投内陆寻找新的商业机会;此外,长江三角洲与珠江三角洲等沿海发达地区的人力与资金成本逐年拔高,社会资本为进一步争取企业利润最大化,纷纷转战内陆地区,为这些地区增添了新的社会资本方。

2.4 项目落地率的地域差异大,与地方政府执行力密切相关

PPP 项目的操作流程包括:项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等5 个阶段。落地率,是指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4 个阶段项目数总和的比值[8]。截至2021 年5 月,公共体育服务PPP 项目共入库177 项,落地率44%。西部地区落地率最高,均值为55.9%;中部地区次之,落地率均值53.8%;东部地区落地率较低,落地率均值42.4%。中部地区的江西省自2015 年起开始加入公共体育服务PPP 项目,至今共发起4 个项目,皆未落地;西部地区的贵州省虽是目前公共体育服务PPP 项目立项数最多的省份,但落地率低下,仅7.14%,反映出部分地区虽然参与PPP 项目热情高涨,但是执行力度低下,落地困难。此外,河北省、安徽省、吉林省与甘肃省等地区虽然立项数量与传统PPP 大省存在一定差距,但地方政府与社会资本执行力度较强,落地率较高。

公共体育服务PPP 项目的落地率作为反映政府与社会资本合作效益的重要指标因素,存在明显的区域差异性,究其原因包括以下几点:其一,地方政府对PPP 的认可度与推广度。东部地区的浙江省、中部地区的河南省与西部地区的新疆维吾尔自治区是传统PPP 项目大省,推广力度比较大,落地率较高。其二,地方政府的行政效率。如西部地区的贵州省,作为目前我国发起公共体育服务PPP 项目最多的省份,发起项目共28 项,其中22 项仍处于识别阶段,落地率仅7.14%。2015 年至今,贵州省出台多项PPP 相关的倾斜性与扶持性政策为社会效益突出、经济效益不足的准经营性项目提供融资,但由于区域经济发展滞后、行政效率不高等主客观制约因素的存在,政策执行困难直接导致公共体育服务PPP 项目落地难。

2.5 招标方式日趋多样化,注重公平与公开

一般来讲,PPP 适用体量较大的基础设施领域,包括项目设计、融资、建设等,对社会资本方的融资能力、抗风险能力等要求较高。公共体育服务PPP项目的常用招标方式包括以下几种:公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购及邀请招标。

根据项目库公开数据显示,2011 年及2013 年立项的2 个PPP 项目均采取公开招标方式。2014年发起的3 项公共体育服务PPP 项目均采用竞争性磋商方式。(1)竞争性磋商的使用高峰期在2015—2017 年,各地区如河南、山东等地使用频率均在5 次以下,竞争性磋商对参与招投标的供应商数量要求不高,在体育市场规模不大的现实背景下,更适合在公共体育服务发展的初期阶段应用。(2)竞争性谈判的应用高峰期同样在2015—2016年,贵州省应用频次高达16 次。应用竞争性谈判方式的地区在投资环境和社会组织规模等方面发展较好,参与竞争性谈判的社会资本其技术资质与管理运营能力均有一定的保障,因此在招投标过程中只参考供应商报价作为中标的最终指标。(3)邀请招标的使用频率不高,但持续性较长,至今中西部地区仍有部分省份如江西、新疆等应用该方式,邀请招标针对性较强,潜在投标商贴合项目需求和市场状态,再从中遴选具有资质的供应商参与竞争,通过科学评标方法实现招投标,工作量和费用相对较小。(4)公开招标作为目前公共体育服务PPP 项目使用频次最高的招投标方式,其竞争程度较高、流程相对公开透明,符合PPP 项目遴选社会资本合作伙伴的基本需求标准。2015 年,江苏、山东、江西、河南、四川和甘肃等地区开始使用公开招标方式,但频次不高。由于公开招标的竞争程度远高于其他招投标方式,对参与的供应商数量要求较高,即对地方体育市场规模有一定的要求,直到2016年,我国区域体育市场发展初具规模,公开招标才超越竞争性谈判和竞争性磋商成为最常用的招投标方式,并在此后始终保持稳定增长态势。(5)单一来源采购在公共体育服务PPP 项目中的应用较少,仅2015 年的1 个项目。

综上所述,公开招标之所以能够超越其他方式成为公共体育服务PPP 项目最常用的招投标方式,除开自身具备的公开、透明及相对公平等优势外,还因公共体育服务PPP 项目依托大型体育场馆、特色体育小镇、体育产业园等大型基建展开,其资产专用性程度高、现金转换效率较低、准公共物品属性明显,因此,对社会资本方的资产实力、技术能力及社会责任感都有较高的要求。与单一来源采购、邀请招标等指定资本方参与的招投标形式相比,公开招标具有广泛的选择空间及经营灵活性;与竞争性谈判、竞争性协商相比,公开招标的评标细则又更为明确且全面。但是,公开招标由于采购流程规定严格,导致政府在识别与准备期耗时较长,可能对项目运作和落地的效率产生影响。

2.6 回报机制应用的适配性较高,以可行性缺口补助为主

回报机制作为PPP 项目合同的核心条款,目前应用范围较广的包括:政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。(1)政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务,政府完全承担运营成本。使用政府付费机制的公共体育服务PPP 项目共18 个,其中11 项处于实施阶段,7 项处于识别阶段。政府付费适用于不宜向公众或终端用户直接收费的项目,包括:体育中心、全民健身中心、训练基地、运动公园等。总体而言,中部地区与西部地区使用政府付费机制的频次较高,如吉林省3 项,内蒙古2 项,贵州省3 项,且政府付费项目整体的落地率较高,大多已进入执行阶段,虽然政府将承担更多的资金成本,与缓解财政压力的公私合作初衷略有偏差,但是在落地效率层面具有一定的优势,适用于公益性、基础型公共体育服务项目。

绝大多数政府付费PPP 项目于2015 年和2016年启动,仅1 项于2018 年启动。2017 年5 月28 日,《财政部关于坚决遏制地方以政府采购服务名义非法融资的通知》(财政部[2017]87 号)和《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财政部[2017]92 号)等政策中,87 号文件明确制止了披着政府采购“外衣”,实施非法融资工程建设的公私合作行为,政府付费与政府采购虽然在定义上具有本质区别,但是在实际操作过程中,很难进行明确的区分;92 号文件强调“优先支持存量项目,审慎开展政府付费项目,确保项目库项目录入质量”,为部分地方政府叫停政府付费项目提供了政策依托[9]。

(2)使用者付费是指由公众或其他服务使用者承担运营成本。使用者项目数量共36 个,其中实施阶段的项目仅有北京的2 个项目,江苏、山东、广州、河南、云南、新疆各1 个项目,采购阶段项目数量3个,其余项目仍处于识别阶段。使用者付费机制的应用在东部地区占比最高;西部地区中贵州省有14个项目应用使用者付费机制,但截至目前仍处于识别阶段,项目落地效率低。使用者付费适用于使用主体明确且定价标准清晰的项目,包括存量体育场馆改建、体育休闲小镇、运动公园、奥体中心及国家级训练基地等项目。但是,由于使用者付费机制的现金流难以预测,受地区经济发展、设施地段和地区消费水平的影响较大,这种市场风险导致大多数社会资本对投资使用者付费PPP 项目持观望态度。

(3)可行性缺口补助是指对社会资本难以覆盖全部建设运营成本、现金回流周期长的项目,政府对其予以多种形式的财政补贴或投资,确保PPP 项目具有商业化运营的可行性。作为公共体育服务PPP 项目应用频率最高的回报机制,其地域分布与项目立项数量呈正相关,如东部地区的浙江省、中部地区的河南省与西部地区的贵州省,作为老牌公共体育服务PPP 大省,使用可行性缺口补助的频次也最高。与使用者付费项目相比,可行性缺口补助的落地率较高,执行力较好,对于社会资金的回流要求相对不高,在政府与社会资本的资金投入、风险分担及收益分配等方面的划分相对公平。

公共体育服务PPP 项目如大型体育场馆、体育小镇和体育产业园等,其回报机制的确定与地方财政支付能力紧密相关。公共体育服务作为准经营性PPP 项目,往往也具有收费机制,也有一定的现金流入,但经营收费不足以覆盖投资成本,需要政府补贴部分资金或资源,因此项目大多采用可行性缺口补贴[10]。根据公共体育服务PPP 项目全生命周期的绩效表现,政府相关部门与代理机构向社会资本方支付相应的资金,用以补贴项目建设与运营成本,这就要求社会资本方切实履行合同中规定的责任条款,诚信经营,杜绝投机行为,在绩效评价中取得较高的分数。同时,可行性缺口补助需要地方政府守约、按时提供一定的财政补贴,但由于项目合作期普遍较长,其对地方政府的财政收入有着长期和稳定的要求。

2.7 合作年限时长较为集中,与项目运行需要相关

合作年限(特许经营期)是由合作双方根据项目运行的需要,进而协商确定的合作时长。我国现行公共体育服务PPP 项目的合作年限大多集中在15～20 年,合作年限最长的项目是北京工人体育场地改建复建项目,属于存量资产,合作年限43 年。合作年限最短的项目是宁夏滨河新区水上活动中心和体育中心建设项目,均为10 年。

从总体上看,公共体育服务PPP 项目的合作年限时长较为集中,并不是决定项目优劣的关键因素,但“战线”的长短对于地方政府和社会资本来说都是一个考验。一方面,合作年限对于项目进度有一定的正向作用,项目合作年限越长,项目审核就越仔细,项目筛选越精准,项目落地也就相对容易。另一方面,预设合作年限越长,双方谈判博弈得难度越大,由于实际投资回报可能出现虚高或过低甚至亏损的情形,因此,在大部分公共体育服务PPP项目的VFM 评价及财政承受能力评价中,面对越长的合作年限,政府方需要拿出更多的时间精力测试和考量整体方案的合理性。政府方与社会资本方在合同条款谈判上耗费时间越长,双方的决策都是愈加谨慎[11]。

3 结论与建议

3.1 结论

我国公共体育服务PPP 项目,立项数量较少,投资体量小,行业自我造血的能力相对薄弱,但发展速度较快,更呈现多元化、产业化和特色化发展趋势,是绿色、生态、健康产业的基础。

(1) 从纵向时间序列的发展来看,基于中央政府的政策导向,不同省市的公共体育服务PPP 项目建设时间节点基本一致;另一方面,从横向地域差异维度来看,我国各地区公共体育服务PPP 项目发展表现出明显的地域差异性,东部地区投资总额和项目总数优势明显,而西部地区由于体育基础设施缺乏、政府支持力度大等因素,投资增速趋势明显,但落地率较低,实际运作中困难重重。

(2) 从公共体育服务PPP 项目的运作特点来看,经济发展水平越高的省份采用公开招标的频次越高,对政府技术规格的要求较高,且耗时较长;可行性缺口补助综合了使用者付费与政府付费的双重特点,虽然操作流程与评定机制较为复杂,但是契合公共体育服务PPP 项目“商业性+事业性”的特点;合作年限对于公共体育服务PPP 项目具有双向作用,合作年限越长,项目筛选越精准,项目落地也就相对容易,但政府也需要花费更多的精力用于谈判和监管。

3.2 建议

(1)营造良好的投融资环境。政府层面,为公共体育服务PPP 项目提供必要的财政支持,设立专项引导基金;明晰政府财政保障职责,全面公开政府及社会资本的经营情况;严密监测当地财政可承受力评价的10%红线,避免立项数量过多而过分推高杠杆水平。社会资本层面,在面临投资周期长、风险较大的项目时,不能只关注近期利益,转变“重建设轻运营”的理念,积极做好项目的运营管理,有效回避风险。金融机构层面,利用多样化的融资工具和融资产品,满足公共体育服务PPP 项目不同阶段的融资需求。

(2)坚持运作的规范性。综合地区发展水平、政府行政能力、项目本体特征,遵循政社双边匹配的原则,公平、合理地选择较为匹配的社会资本方。严防变相投资、明股实债、保底承担、回购等情形的发生,建立行政权责清单,切实遏制不守合同、朝令夕改等情况。政府应当积极引导社会资源整合,落实监管职能,强化对社会资本的品行制约,保障公共体育服务PPP 项目规范有序开展。

(3)构建“产事融合型”回报机制。明确奖惩制度,对于优质的公共体育服务PPP 项目给予一定的资源奖励与政策倾斜,构建以社会资本为核心、政府积极辅助的“产业+事业融合型”回报机制,实现“以产养事,以事补产”的多元协同治理格局。构建综合性、系统性、专业性的绩效评价指标体系,地方政府必须改变过去短视化的评价设计思维,要围绕着提高体育基础设施供给提质、经营增效的评价中心,重点抓好PPP 项目绩效评价的核心问题。以绩效定付费,打破传统的政府定期付费补贴模式,以此进一步规范社会资本运作行为的规范性,有效规避投机行为。

(4)设置合理的合作年限。政府在立项前期应合理规划公共体育服务PPP 项目的合作年限,避免为了追求稳定性与长期性而设置过长的合作年限,公共体育服务作为半公共物品,在最大程度契合公民需求的基础上,兼顾社会资本方的合作意愿,优化项目实施、落地效益,设置合理的合作年限;结合实际运营情况,灵活地调整部分落地困难、效益低的项目实施方案。