新基建背景下优化城轨投资、防范债务风险的建议

◎ 王 超 国佳宝 郑雨甜

提 要: 新基建绝非经济下行期间刺激发展和逆周期调节的“特效药”，而要着眼于长期的可持续发展和国民经济结构调整。投资有效性与债务风险有着密切的关系，目前我国交通投资建设作为拉动经济发展的边际效用正在逐步发生变化，其引发的债务和财政补贴增速超过大部分公共事业增速，且未来可能出现非预期性扩张。因此，今后既要积极投资交通发展，发挥交通先行引领作用，也要采取长远、审慎、更加精细化的可持续发展态度对待城市轨道交通投资与债务问题，充分发挥城市轨道交通运输对我国现代化发展的支撑引领作用，从而实现交通优行目标。

一、中国城市轨道发展现状

从1969 年北京第一条地铁开通到现在，我国城市轨道交通运营线路长度从最初的21公里到2022 年底突破了1 万公里。尤其是进入21 世纪，国家把“建设地铁经济”纳入“十五”发展计划中，之后轨道交通的建设速度不断加快，中国城市轨道交通协会的数据显示，截至2022 年底，中国大陆地区共有55 个城市开通城市轨道交通，运营线路308 条。目前城市轨道交通运营线路主要包含地铁、市域快轨、有轨电车和轻轨等制式，其中地铁8008.17 公里，占比77.84%；市域快轨运营线路为1223.46 公里，占比11.89%。2019 年我国城轨的平均运营车公里数约为3600 万车公里，北京、广州、武汉、重庆等11 个城市超过全国平均水平。到2022 年底，北京、上海、广州、深圳、成都、武汉六市运营线路长度均超过500 公里，其中，北京和上海的城市轨道里程超过800 公里，已逐步形成超大线网规模。当前，国家“十四五”规划中城轨交通已由重建设进入建设、运营并重阶段，这使“十三五”期间呈现上涨势头的城轨交通线路建设得到平衡，2022 年国内共计完成建设投资5443.97 亿元，在建线路总长6350.55 公里。

2023 年3 月份，北京和上海工作日的日均客运量超过1000 万人次，广州工作日日均客流量超过900 万人次，其中广州体育西路站成为全国日乘降量最高的车站，达到单日86.06 万人次，比个别城市全天全线路的总客运量还要多。城市轨道交通线路和列车投入量不断增加，各地客运量和旅客周转量的增加也日益明显。截至2022 年底，全国城轨交通累计配属车辆10425 列，较2021 年增长量为767 列，同比增长率为7.94%。

目前，全国公共交通客运总量主要由轨道交通、公共汽车和出租汽车来分担。2011 年-2015年间轨道交通的客运分担率缓慢增加，2015 年后城市轨道的客运增长量远高于公共汽车和出租汽车，全国城轨交通分担公共交通客流比例逐年提高，2020 年、2021 年、2022 年我国轨道交通的客运分担率分别为38.72%、43.37%、45.82%。但是，我国城轨的客运强度近些年来有所下降，平均从2015 年的1.21 万人次/日公里下降到2019年的0.71 万人次/日公里，同比下降41.32%。进一步分析：2015-2019 年间轨道交通的线路长度增长86.19%，日均客运量增长73.79%，尤其是北京从2017 年开始，城轨里程增长的幅度远远高于客流增长的幅度，可以发现，超大城市的轨道建设逐步呈现规模不经济、供需结构失衡的问题。按照数据分析，我国大部分城市轨道交通的边际客流增长也是大幅度降低的，从轨道交通的投入产出比来看，城市轨道交通的运输效率趋低。

二、城市轨道发展面临的主要问题及成因

（一）财政压力大，未来投入多

一是交通项目运营补贴压力越来越大。如2021 年北京在城市轨道交通的运营上补贴将近220 亿元，同时北京市对城轨和公交的运营补贴超过400 亿元，占北京当年财政赤字的45%，这个数字也几乎是当年西藏自治区一般财政预算收入的两倍。原本可以通过提升客票价格来缓解政府对城轨的补贴压力，但是由于对民众的宣传引导不够，票价调整容易引起财政压力与民众需求的矛盾，故出现国内地铁多次达到票价提价阈值而没有对价格进行调整的情况。以北京为例，最近一次的调价时间窗口在2019 年初，物价水平、居民可支配收入的标准门槛都已经达到了，按照地方法规和政策本来可以提价，但是相关执行落后，最终还是没有调整价格，随之新冠疫情更加影响了提价的可行性。另外，票制票价单一也使得以票价收入为主体的城轨运营模式缺乏可持续性和社会增益性。

二是全生命周期和多种经营规划普遍较差。

这里有“线随人走”还是“人随线走”的选择问题。选择“线随人走”的模式则会面临TOD 模式与国家土地开发政策冲突的情况，目前我国城市轨道建设与土地开发基本以政府主导的方式进行，使用TOD 开发模式的国际经验表明，有效的交通关联土地开发需要市场型的企业成为一体化开发的主导者，但是在我国经营性用地必须采用“招拍挂”方式出让的管理政策下，商业用地和公益性用地有着区分严明的开发界限和标准，土地使用的管理规则和审批门槛限制较高，主导企业对土地联合开发的权属和执行能力非常有限。实行以上复杂的一体化开发流程，就会导致城市轨道交通建设与沿线土地处在非同步开发周期上，违背了城轨沿线关联业务的同步联合开发初衷。选择“人随线走”的模式，在原有城市规划布局下重新开发功能区和城市廊道，使得轨道交通建设的线路选择与城市规划的融合性较差，导致客流较低，不能充分发挥轨道交通的社会外部性效益。轨道交通运营过程中不能获得足够的客流量并转化为经济效应，从而导致土地利用回报率低，轨道交通企业的可持续发展能力差。以上原因导致社会资本参与城市轨道开发的积极性不高，只有靠财政投入来进行规划建设，并且各城市和所辖区县也都有自己的利益问题，更加增加了一体化投入建设的困难。

三是基建造价逐步攀升，投资规模巨大。到目前为止我国城镇化率已经达到65%，人口流动和农业转移人口市民化显示出新型城镇化的巨大潜能。我国的城市化、机动化和轨道交通的发展周期趋于平行叠加，这使土地要素变得更加稀缺。在城镇化发展的背景下，土地资源在铁路轨道、公路开发和城市建设上均存在巨大需求，导致轨道设施建设过程中占地拆迁、设施采购以及施工费用的增加。到2019 年北京中心城区的地铁建设成本已超过每公里15 亿元，北京、上海中心城区的部分区段地铁单公里造价突破20 亿元。随着全国各地土地财政收入在地方政府收入中占比大规模萎缩，地铁基建已步入地方财政吃紧期，未来也几乎没有快速增长的财政空间。

（二）对适度超前的“度”缺乏系统性认识

在执行层面的评价体系缺失，容易形成无效投资和盲目拉动。关于地铁投资规划审批，2018 年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52 号）中指出：申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300 亿元以上，地区生产总值在3000 亿元以上，市区常住人口在300 万人以上，且拟建地铁线路初期客运强度不低于每日每公里0.7 万人次。从2019 年已知的城市数据来看，全国不达标的地铁线路数量占比为39%。不同交通项目的投资有效性差异巨大，一些项目上马之前可研报告客流预测远远偏高，虽然国内新投入线路运营长度不断增加，但是城市轨道交通的平均客运强度并不是逐年增加的。如北京地铁燕房线，可研报告规划客流日均20 万，但从2017 年开通至今，高峰客流日均不足3 万，客流强度比预测相差近6倍；温州轨道交通S1 线自开通以来客流量始终有限，当初规划S1 线本想带动沿线土地和房地产开发，各种原因导致其没有经过温州传统意义上的市中心，沿途的开发也没有做到完善配套；类似的情况还发生在青岛，由于一些线路分布在人口密度较小的郊区，存在地铁总体线路跨度广、郊区线长、站距大等问题，2021 年青岛地铁的表观客流强度仅在每日每公里0.3 万人次上下。

以上问题说明，有关决策者对有效投资的“度”把握得并不清晰，也缺乏更好的监管手段。另外，在新的市域快线和中低运量轨道等基础设施建设方面，因为可以不完全受制于地铁的评审标准，所以目前这些新基建项目规划在全国开始快速增长。

（三）缺乏科学的轨道运营管理体系

这主要体现在高峰期和平峰期的客流数量失衡。一方面票制票价单一，并没有做到针对某一类人群去设计相应的售票方案。例如北京在地铁票制方面主要实施了单一的“累计优惠”，消费100 元以上购票8 折，150 元以上购票5 折，这种购票方案目的是能够对轨道绿色出行给予更多优惠，但缺点是不能有效区分客流类型，缺乏对不同客流分时段出行的干预调控，这就导致了“高峰客流拥挤，平峰客流稀疏”的情况。相比之下，一些国际大都市的多样化票制结构值得我们借鉴。比如纽约、伦敦、华盛顿和悉尼都推出错峰票，巴黎、华盛顿等有多方式交通联程票、观光票和青年票，东京有往返票、非高峰限时票和计次票等等，有些票制类型相互交叉，但是基本照顾到了各类出行需求。另一方面在通勤高峰期，非通勤人口和通勤人口一起乘车造成了高峰期站内配车需求紧张，车站为了解决地铁运力的紧张只能增加地铁列车的购置，进一步推高了建设运维成本。

三、优化我国城轨投资、防范债务风险的相关建议

我国新型城镇化发展已经迈入了都市圈时代，城市空间范围的扩大和城市半径的延伸导致出行距离和时间增加，传统的城市轨道交通发展从财政可持续模式上难以为继，需要在城轨新基建和新发展领域采取更为有效的模式。

（一）构建中央、省、地方三级财政联动的事权协同管理体系，分担债务风险

要在顶层设计方面制定从上至下的交通事业共同投资、共担风险的体制机制，防止中央、省、地方三级财政失衡。中央政府应作为投资主体之一，而不仅仅是通过财政转移支付来积极参与跨行政界区、跨交通部门的重要交通项目管理，拉动引导多方资源在交通基建领域有效发力。长期而言，需要合理调整中央与地方的分税制财政体制机制，比如在新建和改造市域快线方面，适当放宽土地容积率开发限制，鼓励提高站城融合效率，将交通关联产业“蛋糕”做大，中央政府也可从沿线土地开发收益中获得一定出让金后直接支持跨市域、跨部门协同的交通工程建设，提升城市群、都市圈交通一体化发展质量，既防止项目受阻拖延，又防止一方主体财政压力过大。

中央、省、地方按照不同项目协商投资比例，上级部门提取的沿线土地开发收益通过专项财政转移到省和地方，并不增加地方的财政上缴和土地开发商税费负担，只是通过三级财权联动，发挥了共同分担债务风险比例的作用，即总债务没有增加的同时能够兼顾投资拉动效率且降低多方风险。

（二）关注交通硬基建与软联通的同步投入，提升投资有效性，防范无效债务增加

首先，应根据不同地区、不同项目的轨道基础设施短板进行投入。对于主要交通网络架构已基本完成的区域和城市，更多利用既有铁路、轨道资源规划建设联络线及繁忙通道的复线、多复线，把联网、补网、强链作为投资重点，从边际作用上着力提升网络效益，优化交通枢纽的换乘接驳条件，提升客运周转效率。

其次，应注重在交通协同管理体制机制建设上进行投资。以往更多关注轨道基建领域投资的上下产业链拉动，忽略交通管理协同方面的资金投入，而一个高效协同的管理软环境能起到“花小钱办大事”的撬动作用。应从中央到地方层面常设跨市域交通一体化协同管理机构，并由发改委或者交通运输部成立央地两级的交通运输政策审议会，可以将城市群、都市圈协同发展领导小组的决策方针尽快落地，并积极采纳社会民众意见，提升交通运输的投资效率。

再次，应制度化把握“适度超前”建设的度，力避“过度超前”。谨防政府赤字和整体负债进入大规模惯性增长通道，要有从上至下总体“过紧日子”的想法，时刻提防“大水漫灌”和透支未来。一是发挥交通运输政策审议会评审机制作用。实施地方与中央由下而上的“审议会多数票通过”制度，调动学者、企业、居民、社会人士积极参与项目评估与管理，有效投资的标准应该是交通项目能否促进人口流动性、土地利用率、产业功能性相结合。二是实施后评估及评估结果公开制度。轨道项目运营五年后必须参加后评估，并要求对经济效应和社会效应等评估结果向全社会公开，不达标项目由相关主体负责整改。三是对过度超前和规划不善项目终身追责。适度超前并不是对规划失误和盲目发展的包容，要警惕各种以适度超前为名的无效举债。对过度超前和经营不善的项目相关责任人进行终身追责。

（三）分阶段扩大开放，促进联动，强化多渠道债务风险化解机制，做强交通主体

第一，充分发挥金融工具作用，盘活存量资产。通过实施投资类债务打包封存并尽快与运营补贴剥离。一是防止出现大包袱带来债多不愁、士气涣散、破罐子破摔的“滚雪球”恶果；二是防止大规模城投债务到期后进新展期而带来的实质性违约风险。将打包封存的债务证券化，可以减少债务扩张问题，通过积极鼓励推动交通投资规划与沿线土地项目合并REITs 和PPP 业务发展，助力盘活存量资产，化解投资债务。

第二，实施交通领域内外联动，缓解财政压力。交通企业和地方政府需要从单一的交通运输服务向多元综合服务转型，实现服务经营业态多元化，解决收支不平衡与全生命周期发展之间的挑战。发挥交通廊道优势，将沿线和节点区域空间发展的相关外部性收益逐步以“持续缓流”的方式返补给交通领域，实现土地及多种经营开发收益源源不断反哺交通建设运营，促进协调发展、合作共赢。

第三，扩大开放，拓展国内外债务及投资市场。可将交通建设与联动较好的物业项目打包整合，或者将运营有稳定回报、政府优先担保的项目依托国内外优秀的债务证券发行机构，更好地将投资及债务证券向海内外发行。通过资产运作提升交通运输企业信用评级，扩大发债规模和提高收益率。

第四，继续分阶段规划投资并逐步化解债务风险。第一阶段，利用公共财政优势作为投融资主角进行交通项目的建设与运营。第二阶段，由国有企业向经过股份制改革的民营企业转型，政府的投资转换为持股，所有者与经营者分离，可适当给予社会资本运营补贴，让企业家成为交通建设发展主角。第三阶段，推动优质企业上市，公共财政投资通过股票转让撤出，争取投资收回略有盈余，彻底摆脱债务压力并向可持续方向进展。目前，我国交通发展领域的大部分项目处于第一阶段，应积极探索部分项目开展第二阶段和第三阶段工作，逐步实现扭亏为盈。

（四）建立灵活高效的轨道交通经营管理体系，实现交通优行

一是制定完善合理的票制票价方案，达到降低高峰拥挤率、客票收入逐步反映运营成本变化、优化客流时间分布、平衡地铁运力结构的目的。一方面针对通勤群体设计“高峰提价+通勤优惠”的票价方案，可以将地铁高峰时刻的基础起步价格适当上提，将非必要出行导流至平峰时间段，同时将通勤时间出行的累积支付优惠力度加大，从而不增加甚至降低通勤者的月度总支出。另一方面设计适应不同出行需求的其他次票、月票、群体票等。为了降低高峰拥堵程度和减少运维费用，可以适当参考新加坡的早高峰7 点30 之前车站出站乘客免票，7 点30 至7 点45 之间出站给予5 折优惠方式激励错峰出行。新加坡通过改进后的错峰票制票价政策，降低轨道交通高峰的运营压力、提升平峰客流，缓解地面出行强度，提高了居民出行的幸福感、获得感，同时能减少地铁预备车辆，节约财政投入。新加坡因以上票制改革后的科学运营，每条线路节约了1-2 列车底，每年节约地铁财政投入和运维资金5%左右。

二是围绕TOD 等站城融合的交通新基建与都市圈、城市群协同发展，加强城市轨道、市域（郊）铁路、城际铁路和干线铁路四种轨道交通系统的“四网融合”。围绕交通与区域的协同发展，区分引导类型交通项目和支撑类型项目，分类施策规划建设交通项目，促进不同交通制式的多网融合。多层次轨道交通的融合也可以打破如今各站地轨道交通独立运营的格局，实行大站快线、跨线直通运营等运输组织模式，提升轨道交通运营效率。

三是地方财政应首先确保轨道交通正常运营。

保证地铁不因财政补贴不足而突然停运，避免在平峰超过10 分钟以上的发车间隔，严格防止发生重大交通安全事故。在运营服务质量方面，通过多种方式增强轨道交通出行吸引力，结合大数据分析研判以及MaaS 等制定智慧出行方案，打造“轨道+生活”的城市发展模式，科学规划发车间隔，避免客流培育不足。