水利行业预算绩效评价的理论依据及发展对策思考

王娇怡，史滨媛，王剑瑞

（1.海河水利委员会信息中心，天津 300170；2.天津市龙网科技发展有限公司，天津 300170）

1 预算绩效的起源

18 世纪初叶，美国出现了预算绩效的雏形，纽约市议会在其“改进管理控制计划”的报告中提出了这一概念，其目标是“提高公共资源使用效率”。预算绩效在20 世纪30 年代首次付诸实践。美国的一些农业行政管理部门率先采用预算绩效，提高了部门工作效率。20 世纪50 年代胡佛委员会启动美国预算绩效管理改革工作，为美国政府预算管理引入更先进的思想和更好的方法。然而，当时这一改革并没有取得显著效果，亦未能引起世界的广泛关注，很长一个时期预算绩效明珠蒙尘。直到20 世纪80年代，随着经济的全球化以及互联网技术和信息化水平的提高，“新公共管理运动”随西方国家崛起而兴起，为政府管理输入了这一理念并显现作用。通过明确预算资金投入的目标和责任来实现对政府工作的改革和再造，预算绩效作为一种全新的公共管理模式逐渐推广开来，被广泛采用和认可，得到许多国家政府、学者和民众的支持和响应而迅速普及，特别是美国在1993年出台《政府绩效与评价法》之后，预算绩效渐渐为各国政府所接受。时至今日，全世界已经有100 多个国家将预算绩效的管理模式运用到日常政府管理之中，预算绩效在优化财政资金支出结构、合理配置社会公共资源、提升政府工作效率等方面发挥着举足轻重的作用。

预算绩效改革在西方国家的成功实践，为我国预算管理制度改革提供了新的思路，也为财政部部署开展全面预算绩效评价工作提供了有益的借鉴。伴随着社会主义市场经济的高速发展，我国公共财政治理体系日益完善，社会各界越来越关注财政资金是否被合理、高效地管理和使用。最初，财政部从改革传统预算编制方法入手，部署实施部门预算，即按照部门职能逐一编制预算层层汇总。尽管这项工作意识到控制人员和机构的日常开销，使得资金来源、用途和去向更加规范和标准化程度更高，但是部门预算管理并未完全摆脱传统资金管理模式思维，忽略了跟踪资金产出的效益和效率，对预算资金下达以后的工作几乎失控，绩效考核环节缺失，部门预算所能起到的作用被严重削减。尤其是近年来世界经济进入下行通道，我国经济增速放缓，财政收支不平衡的现实问题摆在眼前。如何把政府的职能从“出纳”转变为“财务管家”成为当前及今后一段时间我们必须要面对的问题。如何通过深化预算管理制度改革使得财政资金利用率进一步提高、公共支出更加透明，既是践行财政公开制度满足民众知情权的需要，也是政府提高财政资金管理水平、提升执政能力的必然要求。

2 预算绩效评价

2.1 部门预算

2.1.1 部门预算的概念

财政部早在1999年末便提出《关于完善2000年中央财政预算编制的意见》，决定自2000年起，在试点部门实施中央部门预算改革。这项改革旨在落实政府部门预算管理，即各政府部门按照既定的程序和方法，各自编制预算、审核汇总，力图反映部门收入和支出计划。自此，中央部门预算改革打响。各部门从建立基层单位预算管理机制入手，以部门为单位细化预算编制工作，力图实现每个部门均有预算，逐步形成反映各部门综合收支计划和逐级编、审、批的预算制度。通过部门预算的实施，财政资金使用更加透明，政府管理水平不断提升。23 a来，部门预算制度发展实践已经成为公共财政管理工作的重中之重。它敦促政府部门在支出规划完备和规模控制适当的前提下履行机构职能，指导政府机构业务逐步发展、走向完善。

2.1.2 部门预算的分类

依据部门预算编制主体的不同，部门预算可分为行政单位预算和事业单位预算。根据资金用途的不同，又可分为基本支出预算和项目支出预算。根据资金是否定向分配，部门预算还可按照一般收支预算和政府基金收支预算进行划分。总体上看，收入预算来源主要以地方及国家财政拨款，事业收入，上年结转结余，上级单位补助和所属单位上缴收入等为主。支出预算主要是基本支出预算和项目支出预算，维持政府机构日常运转、完成常规工作任务所需的资金支出由基本支出预算给予保障。根据其性质，基本支出又可划分为人员经费和公用经费。项目支出预算是另一类支出计划，它发生在政府日常基础工作支出之外，是为完成特定的工作任务或实现特殊的工作目标而编制的资金支出计划，是基本支出预算的补充。

2.1.3 部门预算的编制流程

部门预算编制流程如下：由基层单位自下而上层层上报，经各地财政监察专员办审核、财政部汇总后，提交全国人民代表大会审批。“二上二下”预算编制流程是预算具体编制过程中需要始终执行的程序和方法，如图1所示。

图1 “二上二下”预算编制流程

2.2 预算绩效

2.2.1 预算绩效的含义

2011 年财政部指出，“预算绩效”（Performance Budgeting）是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，在政府绩效管理中占据重要地位[1]。从国内外文献综述中可知，许多国内外学者根据自己的理解对预算绩效进行了定义。综合来看，预算绩效的关注点在于资源分配与支出结果之间的相关性，是针对支出结果建立的一种预算管理观。设置目标，对支出规模和支出方向进行控制，对支出过程进行监督并做出考核评价。思维层面上，预算绩效的概念令政府部门将注意力逐渐从“花多少钱”转移到“办多少事”，将着眼点聚焦在公共产品和服务的供给层面。通过实施预算绩效管理，政府部门管理者的角色将从“消费者”转为“理财者”，有效地激发财政资金潜能，实现资金使用效率的进一步提升。

2.2.2 预算绩效的分类

从宏观层面上看，预算绩效可分为3 个层次，即项目预算绩效、部门预算绩效和财政综合预算绩效。在具体执行中，项目预算绩效管理是目前最为常用的一种预算绩效管理方式。根据评价阶段的不同，预算绩效又可分为3个部分，即事前评价、事中评价和事后评价。比如，对绩效目标设定科学性的评价是事前评价，资金投入后项目运作过程中资金的使用是否聚焦于选定的绩效目标是过程中的评价，而事后评价则针对资金使用成效，是以目标完成情况作为测度的评价。

2.2.3 预算绩效与预算绩效管理

从“部门预算”到“预算绩效”再到“预算绩效管理”，我国实行预算管理制度改革过程中概念的转变颇为漫长。事实上，以我国超过20 a 的预算管理制度改革为基础，预算绩效管理作为一种新的预算管理模式是逐步发展的结果，是对整个改革历程最好的总结和完善。其内涵与预算绩效一致，但它的外延以及在具体实施上与预算绩效还有一定的差距。可以说，预算绩效管理是预算绩效的重要组成部分。预算绩效管理在财政资金管理中整合了传统的预算思想和绩效的理念，以最大限度地利用公共财政资源、提高资金使用效率为主要目标。但预算绩效作为一种管理策略，将结果评价和预算工作有机地结合起来，它是政府财务管理的一项战略规划。

2.3 预算绩效评价

2.3.1 预算绩效评价的概念

预算绩效评价是指通过应用科学的方法，依照一定的可比性标准，设定绩效目标，就预算支出的效果和效率进行公平和客观的评判与评估。预算绩效评价具备3个基本要素，即绩效目标、绩效评价体系和绩效评价标准。借助这三者，预算绩效评价形成一个预算绩效管理闭环。由绩效评价体系和绩效评价标准对项目的整体进度以及目标的完成情况进行评定。其结果一方面影响下一年度预算绩效目标的制定，也为来年工作提供了指导和预判。

2.3.2 预算绩效评价的内容

预算绩效评价实施的主体是预算单位内部的财务部门、监察审计部门，或是外部第三方机构、上级主管部门。据此，可将预算绩效评价划分为内部评价和外部评价。由于内部自评是目前行政事业单位使用最广泛的评价方式之一，本文主要围绕单位自评的评价方式展开研究，也就是内部评价。评价考核的目标对象既可以是单位整体的支出，也可以是特定项目的支出。评价过程和结果的客观性、可信度依赖于绩效指标体系、指标标准和权重设置方法等多因素的综合作用，各因素之间相辅相成、密不可分。

2.4 常用的绩效评价方法

在实践中，许多方法和工具都可以应用于绩效评价。为了恰当使用不同的绩效评价工具，必须充分了解每种绩效评价工具的具体内涵，区分其应用场景、适用范围和局限性。

2.4.1 目标管理法

目标管理法（MBO）一般集中应用在政府部门和公益组织等非营利机构中。在目标管理法中，组织各个单元在充分沟通的基础上，确定各个层级的目标，坚持以结果为导向，确保员工在各种价值活动中保持目标的聚焦，最终对目标的实现情况进行考核。这种方法关注组织各个层级的平等、信任与支持，通过团结一致的目标来激励员工的积极性，促进工作绩效目标的实现。

需要指出的是，目标管理法主要依赖定性的分析方法，许多评价维度难以量化，而且对结果的过分关注很容易导致出现只顾眼前利益的决策行为。

2.4.2 关键绩效指标法

关键绩效指标法（KPI）是有针对性地设置若干个量化管理绩效指标，通过在组织内部流程中进行输入和输出设计，抽样、计算、分析关键参数，以此衡量流程绩效的绩效评价方法。关键绩效指标法仅对组织中事关整体战略目标实现的关键环节予以关注[2]。

关键绩效指标是制定绩效计划和进行绩效沟通的先决条件。关键绩效指标设置的基础在于对组织战略目标的准确分解。只有真正找到那些对于组织战略目标不可或缺、影响重大的要素并进行监督和评价，才能将组织的战略目标转化为内部的实际活动，将定性的目标转化为明确的定量要求[3]。

2.4.3 平衡计分卡法

由Robert Kaplan 和David Norton 提出的平衡计分卡法（BSC）是目前使用最为广泛的绩效评价方法之一。它是一种面向组织战略的绩效评价工具，可以从财务、客户、内部流程、学习和增长等层面分解组织的宏观战略目标，并将其转化为部门和员工的具体行动，完成对关键绩效因素的量化转变，最终实现组织整体战略目标[4]。平衡计分卡法尤其区别于其他绩效评价方法的特点是：“将企业的愿景、使命和发展战略与企业的绩效评价系统联系起来，它把企业的使命和战略转变为具体的目标和评测指标，以实现战略和绩效的有机结合。”[5]

3 水利行业预算绩效管理发展对策思考

2002 年以来，为促进预算管理工作科学开展，使其朝着公平、透明、规范、法治的方向发展，水利行业预算绩效工作再上新台阶。水利部按照财政部的要求，以中央预算绩效管理工作有关文件精神为指导，开展预算绩效评价试点工作，积累了宝贵经验，明确了工作流程，在一定范围内初步实现了预算绩效评价管理。时至今日，历经超过20 a的发展，水利行业预算绩效评价工作基本上已在全国范围推广实施，其涉及的单位和参与预算绩效评价的项目数量有了一定程度的提升。但同时也应该看到，水利行业预算绩效评价工作实践大多处于起步阶段，预算绩效的反馈和监督作用仍然缺位，过去很长一段时间形成的旧有的预算管理思路没有发生质变，预算绩效评价工作任重道远。为此，建议做好以下工作。

（1）强化绩效理念。领导责任是成功开展预算绩效评价的重中之重，从单位一把手到财务部门管理人员再到业务部门普通员工，人人都要从根本上转变传统观念，重新认识预算绩效管理。同时，在单位内部积极开展研讨和培训，改变以往注重资金投入、忽略产出结果的盲目性战略，树立效率与效益的思想。

（2）形成部门联动。部门协调配合形成合力是单位发展必须要面对的问题，预算绩效评价工作的成功开展也与其息息相关。预算绩效绝不是仅与财务部门有关，而是涉及组织方方面面、需要各部门各层级相互联动的整体工作。在树立绩效思想、强化绩效理念的基础上，各部门需要协调一致，使信息与资源在组织内部高效运转，形成合力不断提升预算资金使用效率。

（3）加强结果运用，形成反馈机制。实现预算绩效评价信息的公开透明，在一定范围内将预算支出的实际结果进行披露，据此实施奖惩，让预算绩效发挥其监督反馈职能。同时，预算绩效评价结果也可为日后项目建设、资金安排等工作提供佐证和依据，在制度建设中关注发挥预算绩效的问责功能，问题严重的追究相关责任人责任，分析问题产生的主客观原因，寻求解决方案。通过反向激励的方式，促进财政资金使用效益最大化，提高预算管理水平。