混合治理视角下PPP项目政企治理水平对项目绩效的影响研究

张云华 葛子涵

(昆明理工大学建筑工程学院,昆明 650500)

0 引 言

公共服务供给问题一直以来都是国家政策的重点关注内容。2020年政府工作报告提出重点支持“两新一重”项目,包括新型基础设施、交通运输等领域;2021年第十三届全国人大会议提出创新公共服务提供方式。PPP模式以其在公共服务供给领域的巨大优势被广泛应用于基础设施建设中,能够有效降低成本、提高服务质量、改善供给效率。但我国目前PPP项目在实施过程中仍然面临许多困局,尤其是异质性多主体参与管理的混合治理局面是否真正驱动了政企合作、提升了PPP项目绩效,这一关键问题更值得深入解析。

PPP项目呈现出公益性与经济性双重属性,并且面临“政府失灵”与“市场失灵”的双重困境。在PPP项目中,“政府失灵”主要体现在供给效率低、交易成本高以及激励不足等方面;“市场失灵”主要体现在公共利益难以保证、信息不对称以及合同不完全等方面。传统项目治理机制主要包括政府控制为主导的科层治理机制和经济手段为主导的市场治理机制两大类。现有研究有的强调科层治理机制的作用和优势,如Qiu等分析了在大型项目存在多种复杂性的情况下,规范法律的优先次序或建立等级清晰的职能结构等科层治理手段可以缓解各类冲突带来的负面影响[1];有的强调市场治理机制的作用和优势,如徐玉德等,尹贻林等指出市场的特征是能够挖掘商业机会,而商业机会往往源于社会公众对公共服务的需求,所以市场治理手段可以形成一种自下而上的驱动机制[2-3]。可见,在PPP项目中强调单一的政府治理或单一的市场治理,都无法同时实现既维护社会公众利益又提高供给效率的目标。

在混合治理视角下合作行为更是需要关注的关键问题。治理水平是治理机制的核心表征,结合公私双方异质性特征,治理水平能够从治理效果维度反映出双方的治理程度和机制差异。综上所述,PPP项目治理机制应当发挥政府治理与市场治理的综合效益,进而破解其双重失灵困境。本文以治理理论与前景理论为指导,构建混合治理水平与项目绩效间的平行中介模型,探索验证混合治理结构下项目绩效的影响机制。

1 研究假设

1.1 政企双方治理水平与项目绩效的关系

治理是治理主体间互相竞争与合作形成广泛接受的规则,进而共同实现治理目标。政府公共治理相比传统治理模式更加突出政府作为合作主体的参与、交流和协作程度,企业项目治理的关注重点在控制权和利益相关者的权责利分配等方面。项目治理包括契约治理与关系治理,非正式机制与正式机制的结合使项目治理机制更加完备。本文将政府公共治理水平界定为政府方为合作活动搭建制度环境、合作平台及提供资源支持的能力水平;将企业项目治理水平界定为在合作关系中发挥自身专业技术和投融资优势组织管理PPP项目、严格履行契约的同时关注关系质量的能力水平。

综上所述,政企双方良好的治理水平是PPP项目规范操作、合理决策以及规避机会主义行为和降低项目风险的基础,治理水平的提升必然会带来项目绩效的改善。据此,本文提出假设H1。

H1:政企混合治理水平越高,越能够提升PPP项目绩效。

1.2 合作风险感知的中介作用

前景理论强调影响决策行为的非理性因素,认为人们对损失的敏感程度远大于对收益的敏感程度。工程项目中的风险是影响目标达成的不确定性因素;合作风险主要指合作伙伴违反承诺和做出机会主义行为的可能性,以及这些行为可能造成的损失;风险感知是指面对风险的直觉认识和主观判断。

综上所述,现有研究对风险感知的关注集中在政府部门对社会资本的激励方面。在PPP项目中,政企双方获取信息的途径、难易程度及先后顺序是存在差异的,风险感知水平也存在差异。在PPP项目中政府部门和社会资本是地位平等且风险共担的,在政企混合治理水平得到提升的条件下,合作伙伴之间的交流沟通及信息共享的效率能够得到保障,有利于友好关系的维系;反之,当合作任意方产生合作风险感知时,会基于减小损失的心理而消极合作,对项目最终目标达成产生负向影响。据此,本文提出假设H2、假设H3、假设H4。

H2:政企混合治理水平越高,越能够降低合作风险感知。

H3:合作风险感知的程度越低,越能够提升PPP项目绩效。

H4:合作风险感知在政企混合治理水平影响PPP项目绩效的关系中起中介作用。

1.3 合作行为的中介作用

1964年Katz提出了合作行为的结构:角色内行为和角色外行为[4]。角色内行为是指强制性规则或角色描述。

现有研究已经充分证实了建设项目中的合作行为对项目绩效的重要作用[5],PPP模式是平等的合作伙伴关系,双方会基于共同目标的达成而激发出合作行为,最终达到提高公共服务供给效率的目的,PPP模式的规则正是协同思想的体现。据此,本文提出假设H5、假设H6、假设H7。

H5:政企混合治理水平越高,越能够激发合作行为。

H6:政企双方的合作行为能够提升项目绩效。

H7:合作行为在政企混合治理水平影响项目绩效的关系中起中介作用。

本研究的理论模型如图1所示。

图1 PPP项目混合治理结构

2 研究设计

2.1 样本选择与数据获取

本研究在理论研究的基础上形成了问卷初稿,邀请20位PPP领域的从业者及专家做小规模测试,修改完善后形成正式调查问卷。

调研采取多种方式发放问卷:向PPP中心专家库中专家发送邮件邀请其填写问卷;向朋友圈PPP项目的相关从业人员发放问卷;基于专业数据收集平台收集问卷。总计发放问卷675份,剔除无效答卷后,最终回收有效问卷565份,其中政府部门数据284份,企业部门数据281份。受访对象中,一般管理人员及中高层管理人员占72%,专家技术人员占19%;24%受访者工作年限超过10年,55%超过5年。

2.2 研究变量及其测量

结合刘波等[6]的量表,将政府治理水平分为发起(IC)、运行(OC)与保障(SC)能力水平,共17个题项;结合Schepker等[7]的量表,将企业的项目治理水平分为契约治理(CG)和关系治理(SG),共21个题项;结合Grudinschi等[8]的量表,将合作风险感知分为关系风险(RR)、绩效风险(PR)及组织风险(OR),共8个题项;结合Wang等[9]的量表,将合作行为划分为角色内行为(IB)和角色外行为(OB),共4个题项;结合Lu等[10]的量表,测量项目绩效(PP)共8个题项。题项采用Likert 5分量表法。

3 实证研究

3.1 信效度与模型拟合检验

本文采用Cronbach′sα系数测量信度,Cronbach′sα值均超过0.7;在模型收敛效度检验中,组合效度CR和平均变异数萃取量AVE的计算结果如表1所示,AVE值大于0.5为理想值,0.36～0.5为可接受范围,本文所有变量的CR与AVE均在可接受范围内;运用AMOS 26作为工具对治理能力和项目绩效构成的模型1、加入合作风险感知构成的模型2、加入合作行为构成的模型3以及对所有变量构成的平行中介模型4进行结构效度检验,结果如表2所示。相关性及区分效度检验结果如表3所示。所有系数及拟合指数等均满足可接受范围要求,证明量表的信效度以及模型的拟合适配度都在可接受的范围内。

表1 信度和效度检验

表2 模型拟合指数

表3 相关性分析及区分效度

3.2 假设检验

本文采用Bootstrap中介效应检验方法,进行了5 000次重复抽样,检验平行中介效应,结果见表4。可以看出模型的直接效应、简单中介效应和总效应都在95%的置信区间内显著,分析结果进一步证明了本文构建的理论模型成立。

表4 模型的直接、平行中介及总效应

3.3 结果分析

①政府与企业治理水平对PPP项目绩效的直接效应与简单中介效应Z值均大于1.96,95%的置信区间内不包含0,处于显著水平,H1得到验证。政企双方作为PPP项目核心参与主体,良好的治理水平是PPP项目规范操作、营造良好关系质量以及降低合作风险的基础,治理水平的提升必然会带来项目绩效的改善。②政府与企业治理水平对合作风险感知与合作行为的直接效应Z值均大于1.96,95%的置信区间内不包含0,处于显著水平,H2、H5得到验证。在政企混合治理水平得到提升的条件下,合作双方互相信任,信息共享及解决问题的效率得到保障,有利于削弱合作风险感知并激发合作行为。③合作风险感知与合作行为对PPP项目绩效的直接效应Z值均大于1.96,95%的置信区间内不包含0,处于显著水平,H3和H6得到验证。政企双方的目标及利益追求存在差异,当一方产生合作风险感知时,会基于减小损失的心理而消极合作,对项目最终目标达成产生负面影响。④合作风险感知与合作行为的平行中介效应Z值均大于1.96,95%的置信区间内不包含0,处于显著水平,假设H4、H7得到验证。由于治理水平与项目绩效之间的直接效应同样处于显著水平,所以合作风险感知与合作行为均起到部分中介作用。同时,合作风险感知与合作行为的中介效应差异检验的Z值也均大于1.96,并在95%的置信区间内显著,即政企双方合作行为的中介效应要显著大于合作风险感知的中介效应。

4 结论及建议

本文针对PPP项目双重失灵困境阐述了混合治理的重要性,进而解构了PPP项目政企混合治理水平影响项目绩效的作用机制,并提出改善PPP项目绩效的双重治理路径,分别是“政企混合治理水平→合作风险感知→项目绩效”和“政企混合治理水平→合作行为→项目绩效”。政府部门和企业间良好合作环境的建立依赖于双方治理水平,同时也深刻影响着PPP项目绩效。值得注意的是,合作行为的中介效应显著大于合作风险感知的中介效应,可能是因为合作风险代表着潜在的不确定性,对不确定性的感知水平受主观判断影响较大,不同主体的感知水平存在差异。并且对于处于同等风险感知水平的主体,如果双方存在积极主动的合作行为,有良好的合作关系作为基础,相比于没有达成实质性合作行为的情景要更能提高PPP项目绩效。

本文从PPP项目混合治理视角和政企间合作路径的视角,进一步验证了混合治理对PPP项目绩效的贡献作用,并拓展了项目绩效的前因变量研究,使理论模型更符合实际情况。实践方面,本文研究结果将有助于政企双方更清晰地认识到治理水平、合作风险及合作行为对提升PPP项目绩效的重要性。本文结合研究结果提出3点建议。

一是政府部门需要积极营造良好的制度环境及搭建合作平台。政府部门在PPP项目中承担着重要的平台搭建者及资源提供者的角色,组织、运行及保障等公共治理能力水平在漫长的PPP项目建设周期中发挥着至关重要的作用。作为PPP项目引导方,政府部门需要承担起识别双方各类差异性的责任,也为企业发挥自身专业知识技术的优势提供环境条件,使得双方能在各自遵循的惯例框架中加深信任与合作。

二是企业需要积极完善PPP合同体系,并重视与政府部门的关系质量。PPP项目通常具有较长的特许经营期,需要面临多样的内外部风险。PPP合同在这个过程中需要严格规范各类激励、约束、监督、利益和风险分配等机制,规范的、完备的PPP合同是政企双方开展平等协同合作的基础,也是保证项目顺利实施的关键因素。与此同时,项目较高的不确定性和PPP合同难以避免的不完备性使得关系治理成为PPP合同的必要补充,良好的关系质量有利于增强政府部门与企业间的互相依赖,为双方后续合作的推进及加深打下坚实基础。

三是构建高效可持续的合作机制,加强政府公共治理能力与企业项目治理能力的粘结性,打通政企混合治理水平到PPP项目绩效提升双重治理路径,最终破解PPP项目双重失灵困境。首先,可以通过搭建公开透明的信息共享平台,建立政府部门与企业间的初始信任。信息共享能够有效缓解政企间的信息不对称,降低政企双方对合作风险的感知。同时信息的公开透明有利于对项目的任务、资源及权责利进行合理的分配,提高政企双方目标间的一致性,进一步激发合作行为,进而提升PPP项目绩效。其次,可以通过邀请第三方监管和审查机构介入,保证在合作过程中的履约情况和机会主义行为全程得到监管和审查。公平合理的监管方式能够使双方加深信任,有效避免机会主义行为并降低合作风险感知,实现改善PPP项目绩效的目标。