诉源治理下法院的定位及参与路径——基于功能主义视角

孙喆玥

2016年,成都市人民法院在继承“枫桥经验”的基础上,创设性地提出了“诉源治理”机制,以缓解法院内部“诉讼爆炸”现象,探寻社会纠纷多元化解决方式,因在实践中得到较好反响,进而推行至全国适用。所谓诉源治理,是指社会个体及各种机构对纠纷的预防和化解所采取的各项措施、方式和方法,使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和,进而减少诉讼性纠纷,并且采取联合行动所持续的过程。(1)参见郭彦:“内外并举全面深入推进诉源治理”,《法制日报》2017年1月14日第7版。因此在实践中诉源治理分为三个层面:一是社会治理层面,规避或减少纠纷产生,实现源头解纷;二是避免已形成的纠纷进入诉讼层面,实现纠纷向诉外其他解决机制有效分流;三是诉讼解纷层面,利用多种诉非衔接渠道实现纠纷的化解。2019年最高人民法院发布的《人民法院第五个五年改革纲要》强调,要深化多元化纠纷解决机制改革,创新发展新时代“枫桥经验”,并明确提出要完善“诉源治理”机制。而后,最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》,进一步指出“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”,即诉源治理需形成以党委、政府主导,多主体协同共治,通过诉非衔接等方式实现纠纷的源头解决。(2)参见蒋建森、邵安:《新时代“枫桥经验”:从治理方案走向治理范式》,《浙江警察学院学报》2023年第5期。当前政策中并未体现法院的定位,但实践中法院几乎处于诉源治理的主导地位,这导致多元纠纷解决机制和社会自治组织的力量发挥得并不明显,“将非诉纠纷解决机制挺在前面”这一要求也并未得到体现。由于过分强调法院的作用,实践中党委组织和基层自治组织的存在感也受到弱化。同时,司法资源的有限性导致法院并无更多精力应对诉源治理的政策性需求,人案矛盾在一定期限内看似有所减少,但从长远角度看,资源有限性与纠纷无限性之间的矛盾并未得到解决。

目前,学界对于诉源治理的讨论大多停留在法院参与诉源治理的正当性、(3)参见曹建军《诉源治理的本体探究与法治策略》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2021年第5期。法院如何参与诉源治理,以及法院参与诉源治理的异化问题等方面,(4)周苏湘认为法院参与诉源治理的异化风险为伦理风险、法治风险和技术风险。参见周苏湘:《法院诉源治理的异化风险与预防——基于功能主义的研究视域》,《华中科技大学学报》2020年第1期。而对法院在诉源治理中的定位问题较为概括和笼统。大多数学者都是基于帕森斯的结构功能主义来讨论法院如何参与诉源治理(5)严玉婷和张晓玲将帕森斯结构功能主义中的AGIL理论同诉源治理的模式相结合,提出法院通过明确社会功能优化内部结构,参与诉源和治理的社会治理大循环与法院内部治理的小循环。参见严玉婷、张晓玲:《习近平法治思想指导下基层法院参与诉源治理路径分析——基于帕森斯结构功能主义视角》,《上海法学研究》集刊2021年第3卷。,这种角度忽视了社会处于一个变化状态,过于强调社会系统中各系统功能的不可替代性,所得出的结论更多是一种美好设想。基于此,本文运用莫顿的功能分析理论,分析法院在诉源治理中发挥的显性功能与隐性功能来揭示法院参与诉源治理过程中存在的问题,提出裁判功能为法院的不可替代功能。通过将法院放置于整个社会体系中,考虑法院所发挥的功效,法院与其他组织的关系,厘清法院在诉源治理体系中的定位。本文认为,法院在诉源治理下依然应着重发挥裁判功能。法院依托裁判功能树立司法权威,作为一个裁判者以间接和辅助的方式参与社会治理,联动多元纠纷解决机制、构建智慧法院在线调解机制,发布典型案例教育公民自觉遵守法律,预防类似案件诉至法院,实现从根源上解纷的目的。

一、法院参与诉源治理的现状描述

(一)法院参与诉源治理的不同模式

从党的十八届四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善多元化纠纷解决机制”,再到党的二十大报告指出“健全共建共治共享”的社会治理体系。新时代国家不仅关注解纷的路径选择,更关注社会治理问题,诉源治理成为我国基层社会治理的重要组成部分。但作为诉源治理主体之一的法院在实践中却呈现出碎片化、运动化、形式化的趋势。法院参与诉源治理的模式主要分为以下两类。一是法院主导模式。通过将法官派驻至基层,实现“一村(社区)一法官”开展普法宣法活动,成立各类特色调解室,加强巡回服务审判的方式实现纠纷的解决。同时,加强法院与各社会组织之间的联系,实现与纠纷源头、各解纷组织之间的对接,推进诉源治理的实现。例如,加强与基层社区、村委会、社会各行政组织之间的有效对接,联动配合建立矛盾纠纷分层过滤体系,实现纠纷的前端化解。二是法院被动模式。此模式下依靠社会组织实现调解活动,法院主要依托繁简分流机制和司法确认模式提供司法保障服务。

(二)法院参与诉源治理的实践困境

1.法院定位不清晰。因诉源治理源起于成都市中级人民法院,意在缓解法院案多人少的矛盾。相关政策推广至全国适用时,难免会因各地情况不同而产生不同后果。虽然也提出了“将非诉纠纷解决机制”挺在前面,利用社会多元力量来实现纠纷的解决,但实践中因缺少对法院的明确定位,间接导致法院为实现诉源治理之目标赋予了自身不同的功能定位。部分法院将其定义为纠纷化解者,意在减少进入立案程序的诉讼数量,因此便注重诉前调解或和解;有的法院将自身定位成政策的执行者,因而着重注意联接社会自治组织,让自身在诉源治理的体系中处于主导位置,这导致多元解纷机制和社会基层组织的作用并不明显。若仅是为实现诉讼数量减少这一目标,法院应处在中心地位;但若涉及诉源治理更广阔内涵,则不能仅凭法院来实现。

2.地方实践性经验难以普遍适应。自改革开放以来,我国许多改革方案都是前人通过不断摸索得来。“摸着石头过河”变成了我国一种极具特色的改革思路,主要以地方竞争性实验为特色,这是在没有经验可借鉴的基础上摸索得出的策略。简而言之,“摸着石头过河”并不是传统自上而下的改革过程,而是自下而上的总结经验过程。要求基层基于现有客观事实,通过小范围试点来检验成果,不断总结经验并将成果归纳,最后扩大实践范围。这种始于基层的改革,凭借基层总结的大量实践经验,以绩效最大化作为治理实验的激励机制,在不断提高基层社会治理能力的同时最大化降低试错成本。诉源治理也是源于这样一种自下而上的总结过程,始于成都市中级人民法院并逐渐推开发展至全国。但不可否认的是,这种改革过程可能会存在一定问题,即这样一种自下而上的改革方式独具地方特色,当适用范围扩大时,独具特色的损益机制能否承担全国范围的治理问题,这是不可预估的,只能在不断的实践中检验。

3.路径依赖加剧了法院内部矛盾。随着立案登记制度的改革,进入法院的诉讼数量不断增加,有限司法资源与无限纠纷间的不对等,导致司法资源的有限性难以应对新时代人民群众日益增长的解纷需求。目前,民众对于多元解纷机构普遍采取一种怀疑的状态,以至更依赖以法院为中心衔接各种调解机制。这都在无形中增加了法院的人力成本。而且法院内部职责划分不明确,员额制法官和行政人员的解纷绩效考核基本一致,这意味员额制法官需承担大量非审判业务,加剧了法院内部矛盾。

(三)法院参与诉源治理的异化风险

1.法官“中立地位”受损。受我国传统文化影响,法官是具有法律权威的中立审判者,但是,为践行诉源治理之目标,法官主动进乡村、社区等行为。虽力求实现矛盾的源头化解,但实质上违背了我国“不告不理”原则。而且部分法院存在审理案件和调解法官为同一人的现象,这导致法官在审理案件之前过早接触到当事人,难免使法官产生先入为主的印象。有的地区还倡导法官对于重大或敏感事项提前知悉,力求实现对不确定因素的提前介入与解决。这极易导致法官偏离“中立地位”而逐渐向行政官员的“维稳角色”过渡。法官中立地位的受损,可能会导致司法失序的状态。

2.架空立案登记制度。我国法院自2015年来实行的立案登记制度,化实质审查要件为形式审查要件,以保证当事人诉权。这也导致诉至法院的案件数量激增,加重法院内部人案矛盾问题。为缓解压力,法院内部往往会出现个别工作人员为实现诉源治理之目标,强行推动或诱导当事人进行调解。这造成矛盾纠纷一直处于调解状态下而不能得到解决;处于此种情况下的案件也不能进行立案登记,间接导致当事人无法合理行使诉权,使立案登记制度形同虚设。

3.超出能动司法的界限。法院与其他行政机关的主要区别在于法院被动行使司法权,但当今社会强调司法能动的语境下,要求司法“必须承担一定的治理国家和社会的政治责任”。此时强调的司法能动是基于司法“被动”之上的能动,即这样的能动司法是符合司法规律且不违背司法的价值取向,法院更多的是践行审判职能意义上的能动。而诉源治理下的法院为了达成源头解纷的目的,派出员额制法官走向矛盾源头,提前介入排查。将法院的工作人员分派到区域治理的“前沿阵地”,这显然忽视了其作为司法机关的职责,超出了能动司法的界限。

二、诉源治理下法院功能的审视与厘定

(一)宏观架构:以功能主义的视角

功能主义分析视角是强调用功能的眼光来解释一切在发展水准上的社会事实。在看待其一社会事实时,应将该社会事实纳入到所处的特定环境中去考察和分析,研究社会事实与外部环境之间的联系。同时,注重该社会事实与社会的其他事实之间的互动关系,以此来分析该社会事实在整个社会中的定位。

有学者用帕森斯的结构功能主义来研究法院参与诉源治理的路径,(6)参见严玉婷、张晓玲:《习近平法治思想指导下基层法院参与诉源治理路径分析——基于帕森斯结构功能主义视角》,《上海法学研究》集刊2021年第3卷。把社会看作一个有机的整体,下分为四个子系统,每个子系统履行不同功能。但这种分析方法过于强调功能的不可替代性,即使是有机体也有不同的整合程度。例如,高等动物若丧失身体中某一重要部位,都可能招致严重后果,但部分结构简单的单细胞有机体,即使丧失组织机体的重要部分,也能实现生命的存续。有机体尚且如此,更遑论庞大而复杂的社会。社会的整合应该是一个变数,而非常数。因此,若用帕森斯的结构功能主义视角来看待诉源治理下的社会体系,则忽视了社会是一个变量,及社会下属各子系统之间的功能也并非不可替代。

莫顿的功能分析论则是用动态的眼光看待社会问题。从宏观的整体出发,基于分析对象在整体中的位置,以及分析对象与其他组成部分之间互动的函数关系来确定其在整体框架中的定位。但这并没有排除规范主义的含义,当运用功能主义完成对社会现象的定位分析之后,制度的构造还应按照规范主义的建构机理来进行运作。(7)参见常鹏翱:《论物的损坏与精神损害赔偿的关联——一种功能主义的诠释》,《法律科学.西北政法学院学报》2005年第1期。莫顿的功能分析理论框架中,提出了显性功能和隐性功能、正功能和反功能两对概念,以求实现对社会事项精准的分析。借助于莫顿功能论的分析步骤如下:第一,明确要分析的目标事项,着重关注政策履行后的客观后果;第二,明晰后果的多重性,尤其注重意识之外的隐性后果;第三,明确功能的性质(正功能或反功能),借助反功能明晰潜在问题;第四,认清不同类型社会中功能替代的可能性,通过“结构制约因素”来揭示替代过程。(8)李杨:《法官惩戒标准的审思与定位》,《法律适用》2017年第7期。

在此功能分析范式中,“功能”特指客观后果。显性功能,是已被知悉地对特定的单位团体、社会或文化体系的客观后果。隐性功能是指非意图的、未被知悉的,或不被一般人所承认的后果。(9)参见[美]罗伯特·K·默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心译,译林出版社2015年版,第76页。正功能是对有助于某一体系顺应或适应的后果,反功能则是无助于某一体系顺应或适应的后果。在莫顿的分析模型中,诉源治理一词最早由成都市中级人民法院提出,对于法院参与诉源治理功能设计的预想,及目前可观察到的客观事实即为显性功能,与政策设定之初所预想有偏差的后果即为隐性功能;有利于政策实现的即为正功能,不利于政策实现的即为反功能。“结构制约因素”系影响和决定制度化行动模式存在、发展和变化的客观条件。(10)参见[美]罗伯特·K·默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心译,译林出版社2015年版,第76页。

图1 莫顿功能分析理论框架

(二)微观嵌入:诉源治理下法院的功能定位

功能主义强调将社会事实纳入特定社会环境中考察与分析。因此,分析法院在诉源治理中的地位时,不仅应看法院如何处理进入法院但未被立案的案件,还要看法院同其他组织之间的关系,即与党委组织、行政机关、社会自治组织的关系,以及司法系统在社会治理中的作用。采用全局思维和系统眼光从社会结构、司法体制与立法体制改革的背景下分析和考量法院参与诉源治理的功能。也即诉源治理下法院的功效在立法体制、司法体制改革的背景下,是否符合法治的逻辑和法治的要求;借助功能主义的角度,要看决策者对于诉源治理的主观意图能否达成,实践中法院参与诉源治理的客观功能是否与主观意图一致;法院在参与诉源治理过程中,正功能与反功能呈现何种状态,实践中法院主导模式的诉源治理能否导致功能异化问题。

1.法院主导模式下的隐性正功能与反功能。功能预期与功能不同,莫顿认为传统的功能论在概念上有一个严重的混淆,即社会成员参与某种行动模式的主观动机与此种行为模式的客观后果不加区分。(11)参见《现代社会学结构功能论选读》,黄瑞琪编译,巨流图书公司1981年版,第18—19页。诉源治理一词最早提出者对于法院参与诉源治理的功能预期是解决诉至法院的案件数量,缓解人案矛盾。但经过实践不断发展,对诉源治理下法院的功能预期逐渐发生变化,并处于不断更新中。

第一阶段是减少诉至法院的纠纷,第二阶段是参与社会治理化解基层矛盾。也就是要求法院不仅要减少进入诉讼的纠纷数量,还应参与社会基层治理以减少矛盾的产生。对于减少进入诉讼的纠纷数量这一目标,实践中看似达成了这项显性正功能,但目前所统计的法院立案数量减少,是排除了诉至法院但在立案登记之前已调解的案件。也就是说,通过诉前调解减少的只是正式立案和进入审判程序的案件数量。(12)参见左卫民:《通过诉前调解控制“诉讼爆炸”——区域经验的实证研究》,《清华法学》2020年第4期。这无法证明诉前调解程序减少了社会的矛盾纠纷量,如果将经调解已达成和解的案件都纳入考量范围,可看出社会上的案件量仍出现“爆炸”趋势。基于此可以看出,诉源治理下只依靠法院并不能达到整个社会矛盾减少的效果。

而对于第二阶段化解社会基层矛盾的目标,实践中员额制法官下派乡村、法官提前介入重大敏感事项以寻求矛盾解纷点等行为,一定程度上可能得到矛盾解决的显性正功能,但实际加重员额制法官负担,并未达成人案矛盾缓解这一显性负功能。过分凸显法院在基层工作中的治理作用,不仅违反法官中立地位,还会造成干涉行政机关行使职能这一隐性反功能。例如,法院的扫黑除恶活动虽然是为了维护社会稳定,但干涉了公安机关负责的涉黑涉恶案件,法院的越俎代庖可能会因为专业性不足造成收效甚微。应该明确越俎代庖和分工协作是两个概念,前者是超出了自身职能额度界限,后者是在自身职能范围内的协同配合。司法改革的终极目标是通过制度变革塑造良法秩序的法治国家;(13)参见谢佑平:《中国司法改革的合法性危机》,《政治与法律》2002年第6期。若与司法改革所欲达之目标相悖,不仅会损害司法权威,还会动摇法治的根基。

2.“功能替代项”:多元纠纷解决机制。通过分析目前法院主导下的诉源治理的反功能可得知,践行诉源治理这一目标不能依靠法院为中心地位,而需多方主体协作共治,共同实现纠纷的解决。莫顿在批评传统功能论的弊端时提到了“不可欠缺性的设定”,(14)“不可欠缺性的设定”,即某一特定要素是社会系统中履行某种功能的不可或缺的唯一载体。参见[美]罗伯特·K·默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心译,译林出版社2015年版,第18—19页。并为此创造了“功能对等项”“功能替代项”来反驳。莫顿认为,社会中并不存在实现某种功能的唯一载体,正如某一社会文化结构可以承载多种功能一样,社会中的某一功能也可以由多种结构以不同的方式来履行。(15)参见[美]罗伯特·K·默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心译,译林出版社2015年版,第18—19页。

由此可见,对某一社会要素的分析,应同时分析其对应的功能替代项与功能对等项。在诉源治理的政策目标下,运用非诉讼的手段来解决纠纷,力图实现纠纷源头解决。在这种结构制约下,多元纠纷解决机制完全可以作为目前诉源治理下法院解决社会纠纷的“功能替代项”。例如,在常规案件的司法审判当中,“要件—效果”的审判模式仍然是基层司法展开的一般法律思维模式。尽管基层群众的法律意识得到一定程度的提高,但基层社会中频发的纠纷,通常归因于民众对法律规范和程序行使知之甚少,在证据固定和诉求表达层面无法达到规范化和程序化等客观要求。司法权的本质在传统理论中是指,法院及法官基于对宪法与法律规范理性选择及判断。比如,一个社会纠纷进入到司法程序时,首先应将纠纷事实进行法律化拆分,厘清纠纷中的具体诉求并提供得以证明其真实性的证据,否则难以让审判者据以支持其具体请求,从而失去获得司法救济的最佳时机。体系化、规范化是我国司法权力运行的基础,也是审判者据以解决纠纷的准则。但由于我国法律规范化、法典化普及程度并不理想,缺乏“证据意识”,导致大部分诉求者虽有“可理解的或可同情的”救济情形,却因缺少完整的证据逻辑及制度规范而难以得到审判者的“支持”。在司法实践中,针对此类情况,基层法院一般会通过调解等方式,力图达到定纷止争的司法效果。此时,基层群众调解组织往往是此类调解的关键力量。在基层社会治理中,法院的纠纷调解能力远不如基层组织,因此,多元纠纷解决机制可以作为法院参与社会治理中纠纷解决的功能替代项。民众对法律权威的普遍依赖,导致法院理所应当成为诉源治理下纠纷解决的主导力量。但应强调,法院参与社会治理的能力是有限的,推动多元解纷主体的发展才是应有之策。

3.“不可替代项”:法院的司法裁判功能。法院功能的“不可替代性”体现在司法裁判上,这未免和前面所说的“功能替代项”相悖。法院的裁判功能在这里可能是一个特例,就社会整体结构而言,该说法是恰当的。法院作为司法机关存在的基础就是其审判功能,这也是法院与其他行政机关的区别所在。虽然行政机关与社会解纷机构都承担着不同程度的纠纷解决功能,但法院却是纠纷解决的权威机构与最终机构。(16)参见张榕:《对地方法院司法创新之初步反思——以“能动司法”为叙事背景》,《法学评论》2014年第4期。法院的主要功能即通过个案裁判的溢出价值进而形成规则之治,这意味法院必须依照法治和司法的基本原则代表国家公正地行使审判权,维护宪法和法律的神圣与权威性。因此,法院不宜过早介入矛盾纠纷中,即使是区县法院的派出法庭,也需等待社会纠纷转换成正式案件时才可进行司法救济,这是人民法院司法性的体现。我国新一轮司法体制改革中,提出以“司法为民”和“公正司法”为目标,主要针对司法内部和外部进行改革。内部主要是针对我国法院内部审判权的配置和各级法院之间的权力配置,消除法院内部行政化的趋向;外部则强调审判的中心地位和法院独立,破除地方化和行政化取向。(17)参见钱大军:《司法人工智能的中国进程——功能替代与结构强化》,《法学评论》2018年第5期。这表明目前我国法院仍应注重裁判功能的发挥。

(三)反观实践:法院裁判者地位的回归

司法的高度专业性和权威性决定了诉讼是一项高成本的活动,同时司法的被动性和中立性也决定了法院不宜过早介入纠纷解决,更不是所有社会矛盾的解决者。司法活动不应过早介入社会治理中的前端治理,其承担的是后端治理环节,主要是社会安全稳定风险落地后的依法处置,属于应对型治理。(18)参见黄文艺:《中国政法体制的规范性原理》,《法学研究》2020年第4期。

法院的审判行为对纠纷有效解决起到关键作用。审判的本质,一方面是提供公平的机会让当事人提出诉求,并说明依据和理由;另一方面是法院根据案件事实和法律规范合理地作出裁判。这两个方面佐证了当事人的合理辩论活动,对于案件的审判具有决定意义。(19)参见[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社2004年,第256页。即使诉源治理的目标是减少诉讼纠纷的产生,甚至有人理解诉源治理文意有排斥诉讼之意,但实践中还是应该强调纠纷解决和法院的审判主体地位。若要法院做到“零判决”这种极端情况,既不利于法官精进专业技能,也不能鼓励法官潜心研习新知识、打消法官对于审判的积极性,更不能培养出有利于我国法治建设的优秀法官。所以应着重强调,审判工作应是法院最重要的工作,尤其对中级和高级法院来说应该是最重要的工作。虽然基层法院可能更注重调解的功用,但必须不能忽视法院的审判功能。即使很多纠纷可以通过调解或其他的方式解决,也都不能误认为非审判的所有结果都比审判的效果好。

司法活动对于民主政治的建设也具有重要作用。司法审判对于纠纷的解决不仅作用于个案中,还体现在法院审理每一个案件时所担任的角色,作为体制监护者、权力制约者和宪法守护者多重角色积极地介入国家和社会生活。(20)参见张榕:《对地方法院司法创新之初步反思——以“能动司法”为叙事背景》,《法学评论》2014年第4期。但如何做到坚守法律底线与司法边界,该以怎样的身份介入政治与社会活动,这对于任何国家的司法机构都是一项严峻的考验。司法的政治功能和司法政治化并不是同一个概念,司法的政治功能的发挥是以司法的专业化为前提的。(21)参见王彬:《司法能动主义视野下的乡土司法模式》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2010年第5期。我国法院应致力于实现司法职业化和专业化目标后,再去行使一些功能,以免踏入能动司法误区。法官仍需强化自己的职业技能和专业素养,因法律不可避免地存在滞后性。法官在审理案件过程中,难免会遇到新型社会纠纷,只有法官基于专业知识所作的裁判才可达到令人信服的效果。同时,法院的裁判结果又可起到推动立法的效果,这也反向推动了源头解纷的实现。

前已述及,诉源治理下法院的主要功能是裁判功能。但我国的政法体制从一开始就有别于西方的三权分立体制,我国的司法系统也并不是权力分立格局中一支独立的力量,而是在权力分工的框架下发挥着协同治理的作用。(22)参见于浩:《推陈出新——“枫桥经验”之于中国基层司法治理的意义》,《法学评论》2019年第4期。在我国的国情下,党的宗旨是全心全意为人民服务,法院亦强调司法为民,这也说明了党领导司法在我国是一个规范性命题。只有在党的领导下才能实现人民群众的多元司法需求,也体现出我国法院在社会基层治理中的重要位置。一方面,人民法院是国家的审判机关,秉承为人民服务的理念;另一方面,我国司法系统并不是一个独立存在的审判机关,理应发挥法律功用,履行专业职能。基层司法在诉源治理下,不仅要注重司法性功能的发挥,还需注重治理性功能的发挥,甚至治理性是其司法性的一个自然延伸。司法性体现在,通过合法的政治权力组织(基层人民法院)来实现社会关系的调整和秩序的构建。在治理性层面,通常体现在基层人民法院通过贯彻司法政策、落实发展任务、向社会普法和加强某些类型化个案的审理工作等,以回应社会治理实践中所面临的突出问题。因此,司法机关参与社会治理的功能是有限的,这表明法院不能在诉源治理中居于主导地位。法院应在发挥裁判功能的基础上,坚持同党委组织和多元解纷机构、社会自治组织联动配合以实现纠纷的解决。

三、法院在诉源治理中的实践定位与参与路径

(一)联动者:联合多元解纷机构实现纠纷的解决

1.法院内部建立特邀调解队伍,拓展诉前调解渠道。社会治理中的纠纷解决与司法裁判中的纠纷解决不可混为一谈。前者以结果为导向,以政策为准则;后者则以实体与程序双重公正为导向,奉行法律的规则之治,辅以政策的平衡之效。(23)参见曹建军:《诉源治理的本体探究与法治策略》,《深圳大学学报》2021年第5期。在此种情况下,法院在诉源治理中应处于辅助地位。法院解决的纠纷类型应是具有潜在可诉性的纠纷,而不是一切社会纠纷都应由法院化解,否则,无疑是将法院的职能扩大化。对于潜在可诉性纠纷的解决,法院可配合多元解纷机构进行诉前调解,基于当前状况仍需法院牵头建立诉调对接平台来实现非诉调解机制的发展。在法院内部增设调解部门,将审判人员和调解人员区分开来,以实现司法的公平公正。对审判人员和调解人员采取不同的考核目标,减轻员额制法官的压力。各地法院可组建由特邀调解组织和调解员组成的特聘调解队伍进行诉前调解活动,(24)调解组织包括消费者协会、行业协会、社工组织等;调解员有律师、大学教师、妇联干部、法院退休干警、企业工作人员等。参见刘敏:《论优化司法确认程序》,《当代法学》2021年第4期。特邀调解组织和调解员可在立案前接受法院的委派,在立案登记后经法院委托进行调解活动。所有特邀调解组织均接受法院的聘任,依法对矛盾纠纷进行调解。此种情况下若当事人产生纠纷诉至法院时,法院即可委派特邀调解组织针对当事人的诉求进行调解,若达成协议的可以进行司法确认。2022年全国人民调解组织成功调解各类矛盾纠纷共计1494万件,其中,人民法院委派委托调解成功的案件为675万件。(25)赵婕:《“2022年全国人民调解组织调解各类矛盾纠纷1494万件”》,《法治日报》2023年10月9日,第2版。通过将法院内部审判人员和调解人员进行划分,避免了法官中立地位的受损,也更高效地解决了纠纷。

2.法院外部将司法调解向人民调解倾斜。人民调解曾经被誉为纠纷解决的“东方经验”,但随着时间的推移和立案登记制度的发展,司法调解的效力基本与人民调解的效力等同。如今社会提倡多元共治,健全诉讼和非诉程序衔接机制。为使纠纷得到高效的解决,法院立案庭也可加强与人民调解委员会之间的业务对接。当人民调解委员会无法解决当事人之间的纠纷时,为防止纠纷扩大,可通过协同联动机制将纠纷转移到司法活动中解决。法院在立案登记过程中发现便于履行的简单案件时,如权利义务明晰、标的额较小的案件,在向当事人申明立案调解规定的同时,也可向当事人说明人民调解的优势,由当事人自行选择是否选用人民调解来解决纠纷,尽可能实现诉前调解和就地解决矛盾。此前全国各地对人民调解多有探索,例如部分法院与地方行政部门共同建立人民调解工作室,由行政机关派驻调解人员常驻立案庭前,为当事人提供纠纷解决建议,在征得当事人同意下引导其选择人民调解。(26)参见石先广:《司法新举措:法院里的人民调解工作室》,《中国司法》2007年第3期。通过司法机关和行政机构的协同配合,以法律的专业性和权威性增强了人民调解的制度力,给予当事人双方权益保护的同时,又体现出人民调解的灵活性。

(二)保障者:多元主体共治下的司法保障者

1.社会治理中的网格化嵌入。在基层社会治理中,诉源治理的主体通常包括党委和行政机关所代表的公权力系统,村委会、居委会等代表的自治力量系统,社会组织和行业组织所代表的社会系统,以及法院与检察院代表的司法系统。为达诉源治理之目标,应实现各主体联动配合。以社区的网格化治理为例,网格化治理以楼栋、街区为标准,将城乡社区进一步细化为若干网格。由网格内部的一名网格长和若干网格员负责该网格内部的巡查走访和信息采集,将网格内部的人、事、物、组织进行全面汇总,实现网格内部的服务管理和问题上报。这种基层社会的治理模式有助于治理的下沉,打破了原有的“市区—街道—社区”的层次布局。以“网格”这一更小的治理单位来实现区域内部的管理,使得治理可以深入每栋居民楼、每户住宅甚至每个居民个体中,高效及时解决纠纷,有助于我国社会治理的深入和完善。在我国,基层政党和村委会党支部等党委系统具有天然优势。一是知识优势,基层政党干部熟悉当地的人文环境和地方性知识,(27)参见苏力:《为什么“送法上门”》,《社会学研究》1998年第2期。比较了解应如何解决纠纷才能达到令纠纷主体都能满意的状态。在化解基层小矛盾时,这种地方性知识往往比冰冷的法律知识更为有效。二是时机优势,居委会干部等生活在群众周围,可在矛盾刚发生时迅速调解,以达到将矛盾纠纷遏制在萌芽的状态。当基层自治组织无法达成合意时,则需司法部门提供法律保障。(28)叶阿萍:《论新时代“枫桥经验”法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。

2.行政机关与司法机关的协调配合。“农村外嫁女权利保护案件”(29)所谓“外嫁女”,是指与村外人结婚,但户口仍留在本村的妇女。“外嫁女”权利纠纷经历了一个上访到诉讼的过程。“外嫁女”上访是最先在中国东部沿海地区出现的一类社会矛盾,其核心是“外嫁女”这个特定群体能否作为集体成员而享受集体利益分配。因上访达不到目的,“外嫁女”则纷纷向法院提起诉讼。中,受到传统婚嫁观念的影响,女方结婚后住在男方家中,因此成为男方家庭一员,虽未将户口从原归属地迁走,但村集体对于集体利益分割却出现了分歧。村集体的收益分割、土地补偿款分割、住房分割等往往是由村集体所决定,但在大多数村集体成员眼里,“外嫁女”已不属于村集体成员,如果仍对其进行利益分配是不公平的。基于此,“外嫁女”的权益通常无法得到保障,因而频发上访现象。目前,我国存在三种模式——“广东模式”(30)“外嫁女”的“广东模式为:“政府处理—行政复议—行政诉讼”三步走政策。这种模式的问题是过于依赖司法判决个案化处理,导致判决结果不均衡,行政案件大量堆积,甚至涉诉信访趋势抬头。“浙江丽水模式”和“海南模式”(31)“外嫁女”的海南模式通过海南省级人民高院先后制定两个参考意见,综合考虑“户籍”“土地”和“生产生活关系”来确认“外嫁女”的权利。但是,由于海南省级人民高院的两个参考意见不具有法律效力,只能作为法官处理此类案件的内部参考,因此海南各地法院在执行过程中的具体做法也不尽相同。,其中“浙江丽水模式”取得了较好的效果。该模式是以“政府调解—资格行政确认—民事诉讼”这种行政与诉讼相结合的办法来维护“外嫁女”的合法权益,当“外嫁女”认为自己的合法权益受到侵害时,可先向所属地区的行政主管部门申请行政处理(仅限于调解);对调解结果不满意时,方能向人民法院提起诉讼。当“外嫁女”提起民事诉讼时,还应先申请所属地区行政主管部门确认其成员资格。(32)参见赵贵龙:《“外嫁女”纠纷:面对治理难题的司法避让》,《法律适用》2020年第7期。这种行政与诉讼模式相结合的处理办法,取得了较好的社会效果。同时,浙江省出台了相应的法规,如《浙江实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》,(33)《浙江实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》(2007年7月26日浙江省第十届人民代表大会常务委员第三十三次会议修订)第二十六条:农村妇女结婚、离婚后,要求保留当地户口或者迁移户口的,或者因结婚男方到女方落户的,当地公安户籍管理部门应当根据户籍管理规定办理,任何组织和个人不得阻挠;第二十七条:农村土地承包期内,妇女结婚后在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;第二十八条:妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、集体资产股份量化、土地征收或者征用补偿费使用、宅基地使用、农民公寓分配、农民社会保障和新型农村合作医疗等方面,享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得剥夺妇女的各项权益,不得制定或者作出侵害妇女合法权益的村规民约或者其他决定。以此来保障“外嫁女”的合法权益。一个自治组织对其成员的界定势必经过不断地调试并达成合意,不仅要遵从当地的民情风俗,还要符合法律法规,村集体自治组织在司法部门的指导下在村规民约里规定了此类的处理办法。由此可见,此类群体性纠纷的解决需要司法机关和行政机关协调配合,才能实现纠纷的妥善处理。

(三)创新者:构建和推广人民法院在线调解平台

推动各地法院建设在线调解平台,最高人民法院于2017年在部分省市试点过后推行至全国的“人民法院在线调解平台”。该平台可与各地法院汇通后实现资源的整合,将人民调解员、法院特邀调解员、行业调解员等信息共享,并与法院的立案分流程序相衔接,通过人工智能化达成调解人员和调解事项相匹配。当事人可在平台上提交基本信息(包括个人信息、纠纷类型、纠纷细节等)和诉求,由系统按照当事人的意愿和纠纷类型相匹配,以将纠纷匹配到不同的调解渠道中。同时,在调解平台中成立不同类型的专业化解纷中心,由事先认证过的特定类别的调解员进行实时调解,将传统物理空间下“面对面”调解方式变为信息化、智能化的调解模式。通过线上视频对话的方式,完成协商、调解的过程,最后通过在线司法确认的方式保障当事人权益。这既增强了群众的参与感与获得感,又从源头对矛盾纠纷进行干预和过滤,打造了跨时空、跨地域的全新解纷模式。此外,通过完善线上解纷机制平台,增设前置调解程序,构建“漏斗”式的线上纠纷解决机制,极大缩短调解时间并提高调解效率。

例如,杭州市中级人民法院建立了集在线调解、在线立案、在线司法确认、在线督促程序、电子送达为一体的“在线矛盾纠纷多元化解”的配套机制。利用互联网平台与各调解组织建立在线对接平台和机制,有助于纠纷的高效和源头化解。但目前在线调解机制还并未被全国大众所知悉,也仅在经济较发达地区获得大力推广,民众本身对于在线调解的认同感并不高。所以,需要法院和有关部门进行宣传并推广,以求民众足不出户即可达成纠纷的化解,真正地实现源头解纷这一目标。

(四)示例者:树立典型案例从源头杜绝纠纷的产生

回归到法院裁判功能本身,诉源治理下法院主要以“行使审判权为核心,以参与延伸治理功能为辅”。法院发挥审判功能有助于规则的确立,比如“泸州遗赠案”中,尽管存在争议,但正因两级法院的坚持,所作的判决给社会树立了正确的价值观。由此,司法裁判功能向社会和公众传达的是一种正确的道德观和秩序感,我们日常生活的社会是一个经验主义的社会,法律的概念对大部分人来说都较为模糊。如何使法律规范与现实生活中的民众产生交集,裁判文书对此发挥了关键作用。通过裁判文书中的释法说理,民众可以清晰地了解违反法律的后果,在此基础上遵守法律法规。通过个案的解决并发挥审判溢出效应,实现社会公平、正义价值的输出,法院于此承担着基层社会治理中的政治功能。法院发布的典型案例,为公民树立起规则之治,让公民切身感受到法律的权威,从而减少类似案件的发生,以求从源头解纷效果。

法院审理案件过程中,应注重审判质量的提升,防范二审、再审、涉访涉诉等“衍生案件”的产生。通过完善类案司法裁判标准量化体系,减少同案不同判现象,提升司法公信力。法官在裁判过程中发现社会治理的漏洞和缺陷,可根据《中华人民共和国立法法》和《行政法规制定条例》等法律法规赋予的权利向有关立法主体提出意见和建议,(34)参见黄文艺:《中国政法体制的规范性原理》,《法学研究》2020年第4期。推动上级立法,这也践行了源头解纷的效果。

四、结语

在社会多元共治的要求下,法院不可避免地参与到社会治理中,如何避免违背司法改革的目标是法院参与诉源治理不能回避的问题。通过对法院参与诉源治理的现状分析,从法院主导下诉源治理的隐性反功能出发,提出法院在社会基层治理中的矛盾解决的功能替代项是社会多元解纷机制,法院的功能不可替代项为裁判功能。因此,诉源治理下法院应主要发挥裁判功能,并通过审判溢出效应来进行观念上的输出,通过辅助的方式参与到社会纠纷治理中。同时,法院还应从以下几个方面加强治理技术。一是坚持以事实为依据,以法律为准绳,通过法律程序来提升司法公平感。法院应着重强调程序的重要性,使涉诉案件都能通过司法程序得到有效化解,增加涉诉当事人的认同感,使诉讼双方当事人都能感受到公平和正义。二是增强民众对判决的认同感。法官在审理案件的过程中,使用民众普遍理解的表达方式,更详细的是以正式规则或非正式规则释明法律推理的过程,增强民众的认同感。即法官将判案的过程与当事人进行理性的沟通,以达成和谐的诉讼氛围,获得民众的理解和支持,防止出现民意裹挟司法的现象(35)参见于浩:《传媒与司法关系的重构》,《国家检察官学院学报》2014年第3期。。三是鼓励和支持社会主体开展多元纠纷解决活动,实现司法机关和多元解纷组织的有机联系,有效降低法院的办案压力,提升司法效率,实现社会的和谐和稳定。诉源治理下的司法活动,依赖于党委、行政机关、司法机关和社会自治组织协同合作,共同实现纠纷的源头治理。