国土空间规划背景下公路选址论证编制研究

汤 俊，李丽萍

(武汉愿景土地咨询有限公司,湖北 武汉 430072)

0 引言

重点建设工程项目对城市发展有重大影响。重点项目建设的前期工作符合国土空间规划的相关管控,是保证重点项目建设顺利进行,取得良好的经济效益、社会效益和环境效益的重要条件。2022年8月,自然资源部等7个部门发布《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》,要求各级自然资源主管部门应依据国土空间规划和“三区三线”等空间管控要求,积极配合和参与基础设施建设项目规划选址选线工作。在选址选线工作中要切实落实最严格的耕地保护制度、节约集约制度和生态环境保护制度,重点评价分析建设项目涉及的红线底线要素并提出建设性意见[1]。

在国土空间规划体系下的规划选址是建设项目用地预审制度的重要内容之一,是国家基本建设管理程序的重要环节[2],应以国土空间规划为依据,统筹考虑各类国土空间要素协同,注重建设项目的科学性、协同性和可实施性[3]。麻城属于山地丘陵型城市,公路交通运输在整个市域范围内的交通运输中占据着不可替代的地位。S408改扩建工程可以优化现有的交通运输体系,提升道路技术等级,加强沿线交通通行能力,促进区域经济发展,具有十分重要的战略意义。

1 项目背景与技术要点

1.1 项目概述

S408是普通省道干线公路,由原县道X207(顺河镇至河南项家河)及X103(顺河镇至麻城市区)组合而成。目前S408省道的基本路段为四级公路,路基宽6 m,道路技术标准较低、通行能力差、服务水平不高,极大制约了S408作为区域内交通干道的通行能力,不利于区域经济的发展。本项目的建成有利于提高道路服务水平,完善公路网系统结构,较大改善麻城市城区和顺河镇之间的交通出行条件。推进麻城市“两纵两横、三环三联七射”的主干线公路网骨架结构的形成。

1.2 技术难点

1)国土空间总体规划上位指导缺位:本项目缺乏上位规划指导。S408涉及麻城市南湖街道、顺河镇,理论上需要论证项目与麻城市、顺河镇国土空间总体规划的符合性。但截至2023年3月,相关的上位国土空间总体规划尚未形成具有法定效力的成果文件,已批准的麻城市城市总体规划及顺河镇总体规划由于年份久远,不符合发展实际。

2)跨区域选址的协调难度:本项目是湖北省重大交通基础设施,按照《政府核准投资项目管理办法》的管理要求,需编制规划选址报告,取得城乡规划行政主管部出具的选址意见书,以及支撑项目可行性研究的批复。项目途经麻城市南湖街道、顺河镇,做好相关审查部门沟通协调工作尤为重要。

3)新形势下选址面临更为复杂的现实挑战:2019年,中共中央、国务院联合印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)提出谋划新时代国土空间开发保护格局。同年,自然资源部印发的《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规〔2019〕2号)提出合并办理规划选址和用地预审,规划选址报告的编制内容和深度也要做出相应的调整。建设项目规划选址要与国土空间、生态保护红线、永久基本农田等相关管控进行衔接与协调,强化底线思维,处理好开发与保护平衡的关系[4]。

2 选址技术路线

2.1 公路选址原则

在多规合一的背景下,选线过程中需结合多个规划要求,遵循比选原则、安全原则、均衡原则、协调原则及生态原则,从多个角度综合考虑,在经济、社会、环境效益三者间相互协调,选出最优路线方案[5]。

2.2 论证思路

在项目选址论证中,项目必要性、项目可行性、规划符合性和选址合理性是重点内容。建设项目规划选址论证核心目的是明确建设项目选址是否可行、合理[6]。

研究建设项目背景与缘由,明确项目必要性,通过现场调研与数据分析,确认项目的可行性;通过GIS技术,结合国土空间规划、城乡总体规划、土地利用规划等多个规划,综合考虑项目的规划符合性;再联系项目所处区域的综合交通,给排水、电力等基础设施条件,敏感因素,生态环境和安全防灾等具体情况,分析项目选址的合理性。通过上述多层级分析论证,汇总项目选址对区域造成的多方面影响,向设计、施工单位和项目所在地的规划主管部门提出规划选址意见。项目论证思路如图1所示。

3 方案选定与多规融合

3.1 方案拟定

3.1.1 路线初定

根据地域路网规划和沿线出行需求,项目起点设于沪蓉大道与麻顺公路交叉口,终点为河南项家河S408零公里桩号处,途经多条铁路和高速,多个学校、自然公园及沿线各村镇等。

根据JTG B01—2014公路工程技术标准,规划本项目为二级公路,双向两车道,设计速度采用60 km/h,因山地条件限制,部分路段采用40 km/h。车道宽度3.5 m,两侧路肩宽度均采用0.75 m,即基本段路基宽度10 m。

3.1.2 路线方案比选

为做到集约节约用地,路线结合初定结果,尽量利用现有道路,对局部路段做出优化方案并进行比选,拟定K线和局部比较方案A,B,C三处比较线,见图2。经多方位比选,结论如下:

1)A比较线路基工程规模更小,但拆迁量大,对附近流域有一定影响,且总体造价高;K线平纵指标舒适,占地小,路线短。

2)B比较线虽利用老路较多、占地少,但指标较低、造价高;K线平纵指标较好,安全性高,造价低。

3)C比较线平面线形更好,路线短,但边坡防护工程量大,对环境影响较大;K线纵断指标更优,工程规模更小,造价适宜。

经综合比选,三处路段均选K线为推荐方案。K线全长43.34 km,其中改扩建段长度为38.09 km,新建段长度为5.25 km,项目用地面积104.34 hm2。预估工程总造价48 090.06万元。

3.2 多规衔接

3.2.1 与三区三线的衔接

在Arc GIS10.2上进行矢量拟合可知,项目推荐方案不涉及占用自然资源部新下发的永久基本农田和生态保护红线;仅在经过顺河镇镇区时穿过城镇开发边界,其余段都不在城镇开发边界内,见图3。综上,推荐方案选址与自然资源部新下发的三区三线是可以妥善衔接的。

3.2.2 与相关规划的衔接

1)用地规模合理性。根据我国相关法律法规要求,在建设用地预审的审查报批阶段,需考虑项目总体用地规模、各功能区用地规模与相关工程设计规范及地区用地标准是否相符,不符合者不得通过用地审批[7]。

项目用地总规模为104.339 0 ha,各功能分区面积见表1。依照项目所在区域的用地标准文件《湖北省产业用地目录和用地标准(2021年本)》,项目用地总面积和各功能分区用地面积均符合要求,且充分做到了节约集约用地,项目规模是合理的。

表1 用地标准与实际规模比较情况

2)规划符合性。选址论证时需要考虑项目落地过程中与相关规划的实际衔接[8]。将选址范围与《麻城市城市总体规划(2012—2030)(2015年修改)》《麻城市土地利用总体规划(2006—2020年)》《麻城市顺河镇总体规划修编(2011—2030)》及《麻城市国土空间总体规划(2020—2035年)》(阶段性成果)等多项相关规划进行衔接,衔接情况如表2所示。可知,除了城市总体规划和土地利用总体规划,项目与大部分相关规划是相符的。

表2 与相关规划符合性分析

城市总体规划是引导和调控城市建设,保护和管理城市空间资源的重要依据和手段,具有刚性和弹性。科学的规划在保证实施刚性的同时,应结合社会经济发展与国土空间格局的动态供需关系变化,适当预留弹性管控余地。与城市总体规划的内容逐一分析后发现,项目与大部分规划是符合的,但部分路段涉及占用一般农田,与市域空间管制规划的限制建设区存在冲突。在不干扰地区建设发展、不影响地区重要资源的前提下,通过提出有效处理措施,如异地复垦等量耕地,可使得项目与规划的矛盾得到合理解决。

与麻城市土地利用总体规划成果衔接发现,项目用地不符合麻城市土地利用总体规划。根据《土地管理法》(2019年修正版)第二十五条:“经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划”。由于项目入选了省级交通基础设施项目库,符合允许调整土地用途的情形,因此项目是可行的。

综上,项目选址整体上与相关规划要求相符,部分与规划不符之处,若满足相关规划修改条件则可进行合理调整,若不满足修改条件,则应采取有效措施、合理处理,使项目选址不违背规划本意,切实改善地区交通基础设施条件。

3.2.3 规划落实的考量

由于规划具有一定的延滞性和时效性,在项目进行的过程中需结合实际进行调整与修改。本项目作为公路设施类工程的选址论证,涉及具有综合性的总体规划,也将影响具有实施性的详细规划。因此,论证不仅要考虑与综合交通规划的符合度,还需考虑项目与实际道路的衔接。

本项目落地合理性重点体现在交叉工程方面。项目与大部分道路为平面交叉,与部分交通的处理采用了分离式立体交叉,包括合武铁路客运专线、G42沪蓉高速、G45大广高速、京九铁路等,共6处,具体情况见表3。

表3 项目立体交叉工程处理情况表

通过合理地设置道路立体交叉,可以确保项目与实际道路的有效衔接,保障项目选址符合规划要求,并具有合理性、可操作性。

3.2.4 联合选址及管理

项目选址除了与自然资源和规划主管部门有关,同时还会与生态环境、水利、交通、铁路、发改、文化等多个部门相关,为了落实“多规合一”,针对国家重大基础设施项目实施审批核准制的要求,本项目前置了相关部门的许可管理要求,在选线方案编制过程中进行多部门会审,最终实现“多审合一”。一方面使得方案的科学性、合理性得到增强,另一方面使得项目推进程序更加合法、合规、合理,可以减少后期项目实施过程不必要的反复。此外通过将选线落地方案及规划建议反馈至国土空间规划以及其他相关规划中,可进一步增强规划的严谨性,满足“一张图”进行规划建设与规范管理的要求,提升城市发展的依法治理能力[9]。

4 结语

基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系是新时期高质量发展的必要要求。规划选址作为国土空间规划审批阶段的重要工作,对于项目布局的优化与国土空间规划的统筹,可从源头上减少矛盾冲突、提高项目用地审批效率。当前正是上位规划尚未批复的窗口期,如何在国土空间规划的背景要求下,加强线性工程选址分析论证的合理性与合规性,项目在编制内容和思路上进行了积极的实践探索,希望通过本项目的总结与研究为相关案例提供借鉴。