“三个转变”推动解决“一老一小”问题

罗江月 李好 明亮

党中央、国务院高度重视养老托育服务业发展，习近平总书记强调，要重视解决好“一老一小”问题，加快建设养老服务体系，支持社会力量发展普惠托育服务。近年来，伴随家庭结构变化和消费能力分化，居民对养老和托育服务的需求增长迅速，且呈现出多元化特征。但总的来看，当前养老托育服务的供给主体仍然偏少、资源配置方式与居民需求还不相适应。

全国各地“一老一小”方案特点

按照《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》要求，截至2023年9月，全国已有400多个城市（区）完成“一老一小”整体解决方案编制，尝试在增加供给主体、提高资源适配性等方面进行破题。这些方案综合起来，有三个特点。

一是着眼增加服务主体的多元性，着力打通社会资本进出通道。各地方案均明确了养老托育服务的层次性，通过打造公平开放透明的市场规则和投资环境，吸引各类主体参与，建立健全各级政府主导、社会参与、市场协同服务的工作机制。二是着眼增加服务的便利性，着力打通各类资源下沉通道。如南京、合肥、西安、沈阳、成都等都在各自方案中提出完善养老托幼“15分钟服务圈”的目标，推动服务资源下沉，发展社区嵌入式养老托育服务。三是着眼增加服务的综合性，着力打通相关服务之间的通道。各地方案都强调养老、托育领域内相关服务的整合；部分城市还以社区综合体建设为抓手，探索加强“一老一小”服务融合，在整合资源的基础上提供综合性照护服务。

成都“一老一小”方案创新亮点

成都市于2023年6月公布《成都市“一老一小”整体解决方案》（简称《方案》），提出建设“老有颐养”“幼有善育”幸福样本城市的发展目标。值得一提的是，为发挥引领示范作用，成都的具体指标均以高于或与国家、省目标持平的水平进行设置。《方案》的亮点，可以概括为“三个转变”。

一是由过去的“问题倒逼改革”转变为“主动改革”，以改革促进城市健康发展和布局优化。主要体现在从时间上主张“适度超前”原则，要求前瞻性布局服务设施。近五年来，成都市60岁及以上户籍老人占比均在20%以上，已进入中度老龄化社会的稳定发展期。人口老龄化加剧将刺激养老服务需求进一步增加，推动养老服务资源优化布局迫在眉睫。从出生人口来看，2015年以来成都市出生人口呈现先增后减趋势，但生育政策调整后短期的新生儿潮累计规模较大，且已逐步进入抚育和教育服务需求“井喷期”。成都市依据人口结构发展趋势特征，前瞻性引导养老托育服务发展，适度超前谋划布局公共服务设施，不断提升公共服务水平。

二是由过去的“粗放式改”转变为如今的“精细化改”，以改革彰显民生温度和治理精度。主要体现在从空间上提出更精准的布局思路。与其他超大特大城市类似，成都在城市发展和人口快速聚集过程中出现人群区域分布差异。《方案》将“建立与功能布局和人口分布相适应的精准配置机制”作为第一大重点任务，按照中心城区、城市新区、郊区新城各区域特点，对养老托育服务的重点任务和建设方式作出安排，对于解决养老和托幼等服务资源区域分布不均衡的问题有重要意义。尤其是在未来人口可能出现快速增长的城市新区，提前作好相关设施建设与资源布局，有助于应对可能出现的爆发式养老托育需求。可以说，《方案》是成都市构建现代公共服务体系的重要组成部分，也是成都市聚焦公共服务领域的突出供需矛盾，推进现代公共服务体系夯基补短提质工作的重要举措。

三是由过去的“一老一小”两件事分头推进，转变为科学统筹“一体推进”，以改革为基层减负、为服务增效。主要体现为在社区层面统筹考虑养老和托育。养老和托育属于两个专业性很强的不同體系，但都与市民日常生活息息相关，“优质可及”是最基本的原则。因此，在社区层面高效集成提供养老和托育服务是最经济的方式。《方案》确立了打造全龄互动社区的思路，整合社区养老和托育设施，建设“老幼复合性社区综合体”，在社区层面统筹解决养老和托幼两大难题，促进共建共治共享。“综合体”作为一个有着多重功能的公共空间，不但可以盘活功能单一的日间照料中心，还能吸引更多社区居民关注，增强老人和婴幼儿的社会性参与，在各类日常社区服务场景中获得丰富的认知体验和精神关怀，促进代际之间充分交流互动，在综合解决居民需求的同时，增强居民的社区认同感和归属感。

持续深化改革方向

《方案》推进实施过程中，仍将面临一些挑战，需要持续深化改革。

首先，要持续优化营商环境，鼓励市场主体参与。调研发现，许多民办养老、学前机构对追加投资持谨慎态度。影响其投资意愿的，一是建设运营成本居高不下，部分养老托育服务机构前期投资多。二是人口发展趋势带来的不确定影响，当前城市托育需求增加与少子化趋势并存，一些社区早教机构、幼儿园近两年已加入“抢生源大战”，从“家长排队摇号”到“一娃难求”，机构长期发展信心不足。三是政策支持带来业内竞争加剧，一些服务机构既为相关政策措施的出台感到鼓舞，却又担心补贴政策会吸引一些看重短期利益、资质欠佳的机构恶性竞争、扰乱市场。综上，需持续优化营商环境，推进养老托育质量分级，对服务质量较好的市场主体提高场地租金优惠、运营补贴和金融支持力度，逐步打消市场主体顾虑。

其次，要持续强化顶层设计，加强不同层级、部门和机构之间的协调配合。养老托育服务业涉及发改、规自、财政、市场监管、金融、应急、消防、卫健、社治、民政、教育、人社等多个领域，需进一步明确不同主体的责任，加强基层政府、行业部门、企事业单位、社区、社会组织、市场主体的信息互通共享，加强相关政策的协调配合，避免出现监管真空或多头重复监管。

最后，要持续优化制度供给，突出做好人才培养和激励。以老人和婴幼儿为服务对象的养老托育行业，尤其需要亲和力好、沟通能力强和专业素养高的人才。而当前，养老托育人才培养存在一定滞后性，岗位薪酬待遇不高、社会地位不高导致一线人员流动性大、专业人才短缺，制约着养老托育服务水平的快速提升。下一步，还需加快完善养老托育行业从业人员职业化发展制度和薪酬等级制度，畅通从业人员职业发展路径。

【作者：罗江月，成都市社会科学院社会学与法制研究所助理研究员；李好，成都市社科联（院）党组成员、副主席、副院长；明亮，成都市社会科学院社会学与法制研究所所长、研究员。】