城市近郊村镇公共服务设施“借用”特征分析与机制研究

周奕言 张晨阳

摘 要城市近郊村镇作为城市与乡村功能交界区域，成为受城镇空间蔓延影响最强烈的地区，同时也是城乡统筹、新型城镇化背景下的重要建设区域。近郊村镇在城市资源辐射下，在公共服务设施的使用享有多重选择，同时乡村振兴推进的公共服务设施均等化配置，导致城市近郊村镇出现公共服务设施布局不合理、配置过饱和等问题，设施配给的错位导致村镇产生不同层面的“借用”现象，成为影响乡村振兴战略的重要因素。分析重庆市永川区板桥镇公共服务设施的使用配置现状，剖析评价村镇的“双向借用”“跨功能借用”和“越级借用”机制；为城市近郊村镇的公共服务设施供给与布局提供针对性的策略，构建差异化的公共服务设施配置方法。

关 键 词公共服务设施；城市近郊区；村镇；差异化配置

文章编号 1673-8985（2023）03-0099-08 中图分类号 TU984 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.20230314

0 引言

黨的十八大以来，我国颁布多项关于农村深化改革和农业现代化建设的文件，旨在更好地指导和协调农村各项改革，推进农村社会经济发展，全面改善农村生产生活条件。全面实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，通过政策和规划手段缩小城乡差距，是重庆市“十四五”规划中的重要策略之一。其中，村镇基础服务设施配备基本完善，乡村振兴取得较大的成效。

城市近郊村镇因处于城市辐射范围内，受益于城市发展带动，与城市联系紧密，可以与城市共享学校、图书馆、体育馆、商贸中心、运输站点等大型公共设施。但由于存在共享现状，村镇设施的使用次数相对减少，致使公共服务设施的浪费。这一问题主要由规划布局中供给和实际需求的不平衡导致，也关系到近郊村和区域外的配置关系，应从时序发展下的配给和使用进行多维度分析。针对村镇公共服务设施的配给问题，近年学界愈发重视基于不同需求的针对性配置方法，即注重社会参与、服务效率、科学配置，充分利用城乡复合环境为村民建设提供更完善、高效实用的服务设施，成为乡村振兴的重要推动力。

耿健等[1]认为传统的“分级配套”和“千人指标”已经难以满足需求，应细分项目、细分人群和需求，完善相关规划方法与技术。卓佳等[2]提出应建设“三分”（分效、分区、分型）公共服务设施规划体系，有效细化配置内容。赵万民等[3]认为分级配置的依据单一化、协同共享配置的缺乏导致设施建设浪费，以此提出村村共享、村镇共享、村城共享的协同模式，基于政府政策和资金运转的保障，提高服务设施的管理效率与服务能力。万成伟等[4]针对区域公共服务设施供需失衡、使用率低、可达性差等问题，提出以差异化为核心的精准化配置规划，从村民需求、内容规模、空间布局、发展时序4方面探究规划配置策略。栾峰等[5]提出需要在公共服务设施基本配置的基础上合理优化设施的配置层次，结合政府层级管理增加配置，或为今后发展扩大公共服务设施的服务能力。而对于生活圈视角层面，王新鹏等[6]将设施划分为区域协调型和半径依赖型，通过出行距离、服务需求、使用频率划分生活圈，提出“动态配置”的措施要求。

现有研究多从宏观层面叙述城乡设施之间配给差异和共享现状，缺乏地域针对性布置策略。本文结合已有研究，以重庆市永川区板桥镇为案例，通过多尺度视角，对设施的规划配给和实际使用情况进行对比分析，结合问卷调查和人口LBS数据研究剖析公共服务设施呈现的复杂“借用”机制。

1 近郊村镇公共服务设施的“借用”现象与研究方法

1.1 公共服务设施配置现状

永川区位于重庆市西南部，距离重庆市中心66 km，是规模较大的市级区。板桥镇位于重庆市永川区北部，距离永川市区27 km，区位优势突出，城市近郊特征显著。板桥镇面积53.8 km?，常住人口1.7万人。镇域包括中心集镇镇区，柳溪村、古佛村等5个中心村，大坪村、新桥村、龙门滩村等6个基层村。

结合现场调研，板桥镇总体配置大部分满足标准要求，文化体育和社会福利设施尚未满足标准（见表1）。由于近年乡村向中心城市的人口流动，加上重庆“大城市、大山地、大乡村”的区域发展差异化特征，板桥镇的年轻人多选择到永川或重庆打工就业，村镇空心化严重，村镇中主要居住人群为老人和留守儿童，设施资源浪费并难以维护。

1.2 数据来源与研究方法

笔者在实地问卷调研中收回有效问卷100份，在板桥镇政府的帮助下对各村公共服务设施需求、使用情况和满意度等进行数据采集；通过查阅重庆市永川区政府教育、医疗公开信息并结合现场调研，获取公共服务设施配置现状数据。基于2019年7月的人口LBS数据，并结合GIS栅格的数据处理，分析人口流动情况。基于区县域人口流动视角、镇域设施配给视角和村单元使用情况视角，对板桥镇公共服务设施在人口活动、设施配给、设施使用、居民需求等方面的“借用”现象进行分析，总结板桥镇公共服务设施“借用”机制，最后提出针对性的设施配给策略（见图1）。

2 近郊村镇公共服务设施“借用”现象分析

2.1 区县域尺度下村镇人口的跨镇域活动分析

根据板桥镇的访谈情况，居民日常活动联系最紧密的城区为永川市区，故选择永川区范围对设施“借用”情况进行分析。根据对永川市与其他镇、街道通勤人口LBS数据总体流动情况，将人口流动较少的金龙镇、永荣镇定义为远郊镇，反之，将三教镇、五间镇定义为近郊镇（见图2）。

远郊镇至市区的人口流动特征表现集中于工作日，周末外流人口大幅减少，与市区联系较弱（见图3）。近郊镇至市区的人口流动特征则为全时段、全范围流动，市区对其吸引力较强，除工作需要外，生活上同样会与永川市区产生来往流动（见图4），城乡之间形成良好互动，促使生活圈范围扩大，村民同时享有市区和镇域的多样化服务。

板桥镇通勤人口流动特点与近郊镇类似，流动范围较大，全时段流动人数较多，周末和工作日人口流动差别不大。除与永川市区的联系紧密外，板桥镇与三教镇之间的流动也很频繁，生活圈范围超过板桥镇范围，呈现跨镇“借用”公共服务设施的情况（见图5）。

2.2 规划配给与使用错位现状

2.2.1 设施布局与散居人群的使用矛盾

以15 min步行圈为基本覆盖标准，将各公共服务设施覆盖范围与板桥镇日常活动人口分布叠加比较，发现公共服务设施与日常人口活动分布不够匹配。行政设施和医疗设施各村均有设置，大部分为集中分布，几乎覆盖全镇，但教育设施和文体设施的问题较为突出（见图6）。

结合现场调研，板桥镇公共服务设施布局总体呈现“整体集中、部分散点”的分布特征。设施规模化集中配置后，通常将服务更多的人口[7]57，但镇公共服务设施向行政中心集中的布局方式与现状较小的人口规模以及乡村居民点离散分布的特征不匹配，增加了村镇边缘居民的距离成本。例如，现状村教育设施除柳溪村小学外已全部向镇区撤并，人口离散分布的现状导致镇、村边缘的村民因距离因素更有意愿跨边界就近“借用”教育设施。在问卷和访谈中也了解到汪家岩村的村民会“借用”交通距离更近的三教镇的教育设施，而选择镇中心的人很少。

2.2.2 设施使用效率与需求层次的选择矛盾

马斯洛[7]20提出，人的需求有一个从低级向高级发展的过程，只有满足了最基本的生理需求和安全需求，才会产生更高层次的需求。不同服务设施在选择中受到需求层次的影响，且设施的使用效率也会受到影响，故下文从基础和提升两个需求层次分析居民对服务设施的选择倾向。基础层次对应人的基本生理需求如医疗服务，提升层次则对应个性化的居民发展，如教育和文化服务。

（1）基础层次与就近选择

根据问卷调研数据统计服务设施的使用强度，以此来表征设施的使用效率。在普通就医的条件下，镇卫生院的使用效率与距离呈现负相关性（见图7）。综合考虑交通可达性，将15 min步行圈覆盖范围作为镇服务设施的服务范围，整体划分4个较近村和7个较远村。

分别把各村村民使用村卫生所和镇卫生院的使用强度进行对比，发现较近村村民使用镇卫生院和村卫生所的强度比较接近；但较远村村民使用村卫生所的强度比使用镇卫生院的强度高出1倍。总的来看，较近村村民对村卫生所和镇卫生院的使用可相互替代，但较远村的村卫生所和镇卫生院的使用不存在替代关系。其中汪家岩村、龙门滩村、柳溪村不同等级设施的使用强度差最为明显，存在区级设施使用强度高于镇级设施的现象，镇卫生院的利用率在3个等级中最低（见图8）。

对于文化设施，集中配置提高居民的使用效率。以中心村、基层村、镇社区作为比较标准，板桥镇居民对于文化活动类服务设施的使用强度呈现镇社区—中心村—基层村逐级递增的使用规律。中心村设施分散配置和配置不足对使用强度呈现负影响，基层村文化、行政、医疗设施的集中配置促进了人群的集中和使用（见图9）。

（2）提升层次与偏好选择

在同等级教育设施的选择中，存在质量优先的跨镇同级“借用”现象。根据板桥镇现状中小学班制、人数，计算得到生均规模和班额数（见表2-表3）。

板桥初中满足配置要求，但小学配置严重不足，生均规模仅达到标准的1/2，班额数超额严重，学生教学环境较差。相比之下，邻近镇的三教小学配置較好，规模上可承载更多的学生接受教学。同时，在调查问卷对于公共服务设施使用影响因素的评分中，环境舒适性的评分为4.10，仅次于距离对于选择的影响（见表4）。访谈中村民也反映三教镇小学教学质量更好，在同等小学教学需求下更愿意选择跨镇就读。

2.3 居民的差异化诉求偏向

2.3.1 “借用”意愿与需求的相关性

问卷数据体现了板桥镇发展现状及其作为城市近郊村镇的居民特征。统计数据反映，板桥镇年龄结构步入老龄化社会，60岁以上群体占比达到24%，35岁以下仅占比9%。同时，整体人口教育水平不高，67%为初中及以下学历，本科学历仅占15%；家庭年收入方面，主要集中在1万—5万元，占群体的64%，1万元以下的占8%。

为更准确地分析“借用”意愿，将村民“借用”意愿与个人情况进行交叉分析，“借用”意愿综合考虑人对距离、时间、个人条件等情况下对设施的选择偏好，得到以下结论：（1）部分公共服务设施的“借用”意愿与个人条件呈正相关（见图10），如教育类和医疗类公共服务设施，村民在接受范围内愿意选择质量更高的设施，从而满足个人对品质的需求。（2）不同人群对设施“借用”意愿不同（见图11-图12），对于设施的“借用”意愿，男性普遍低于女性，说明在同类设施选择上，女性更愿意支付成本满足品质需求；同时，不同年龄段对公共服务设施呈现相反的选择倾向，如35—60岁的人群“借用”的意愿最为强烈，60岁以上的老年人则因自身原因“借用”意愿最低，尤其在文化设施上更偏向就地的使用。（3）不同类型村庄对于不同需求层次存在差异化选择倾向（见图13）。较远村对于基础层次设施的“借用”意愿强烈，较近村则对提升层次设施的“借用”意愿强烈，反映出距离成本高低对于选择意愿影响较大。

2.3.2 差异化需求导致的规划设施配给饱和现象

根据《重庆市城乡公共服务设施规划标准》，不同类别的公共服务设施在乡镇级和村级都有设施规模和数量的要求，服务设施配给饱和度即该设施规划服务人口和实际使用人口之比。设施配给的“过饱和”是由居民的实际需求与规划配置不平衡导致，资源浪费和资源使用不足均属于设施配给的过饱和情况。若实际使用人口数量小于设施规划服务人口，则是设施的资源浪费，通常是“借用”其他区域服务设施导致的；若实际使用人口大于设施规划服务人口，则反映了设施在规划上的配给不足，或是由于该设施的质量较高，周边居民来此“借用”导致。

栅格化处理LBS人群活动数据，得出居民日常活动分布网格。分析其与文化、行政、医疗设施布点间的关系，发现板桥镇部分公共服务设施呈现出设施闲置导致的配给过饱和现象，且无设施的过度使用导致配给不足的情况（见图14）。文化类设施实际使用人口数量小于规划服务人口，医疗类设施则呈现老旧设施使用率低和新设施使用相对活跃的现状。

结合问卷调查和访谈，设施配给“过饱和”情况均与老年人的使用相关。文化类和医疗类设施的使用呈现功能错位的现状，村卫生所配建的小广场、宣传栏和健身设施吸引的居民反而多于来就诊的居民。图书室的主要使用人群为低龄人群，而板桥镇常住人口以老年人为主。问卷调查结果显示，对于分散布置的文化设施，其功能不够完善、配给不足，1/2以上的村民认为村文化设施需要提升改造；集中布置的农家书屋和活动室常年不开，存在资源浪费现象，村民的集体活动多在村委会和村卫生所进行。

3 近郊村镇公共服务设施“借用”机制剖析

基于前文研究结果，将村镇公共服务设施的“借用”机制总结为以下3种：“双向借用”，即由于设施配给的不合理，某村镇的居民向外部“借用”设施，但同时外部居民也向该村镇“借用”设施；“跨功能借用”，即由于服务设施本体功能的荒废或布局的不合理，导致该服务设施被当作其他功能的设施使用；“越级借用”，即由于设施分级体系建设的不完善或不合理，村镇居民不按照规划预期的方式分级使用设施，转而越级向高等级服务设施集中。

3.1 “双向借用”的公共服务设施

“双向借用”机制基于公共服务设施的空间配给不平衡提出，主要表现为居民根据其服务需求层次的不同而跨村镇“借用”设施。现有标准对于镇、村两级设施标准的划定几乎等同于城市中的居住区和居住小区，但村镇由于土地分配和地形条件的影响，往往其范围远大于一个“居住区”层级的概念，导致设施的规划范围对象与居民的实际需求不匹配。例如，板桥镇教育设施的不均匀分布使得南北两侧的村落具有完全不同的教育条件，对于镇教育设施覆盖范围外的居民来说，位于邻镇的教育设施反而有更高的吸引力；教育质量低的邻镇居民也向板桥镇“借用”设施；同时，对教育服务要求较高的村镇居民具有向更高层级区域（如永川区和重庆市）“借用”教育设施的趋势。

3.2 “跨功能借用”的公共服务设施

“跨功能借用”的公共服务设施是村镇受到“均等化”配置影响的结果，主要表现为其他功能的入侵。由于长期受到城市社区建设方法的影响，以城市标准为导向的农村公共服务供给不可避免地忽视了农村居民的实际需求和有效参与，造成公共服务错位供给的现象[8]。例如，村内公共活动往往表现为自发性聚集，由于村卫生所的选址充分考虑了居民可达性的因素，因此在空间上往往具有吸引居民集聚的特征，等候空间和就诊空间更易承担医疗之外的公共服务功能；同理，废弃小学的操场则相应为缺乏公共空间的村落提供了活动场所。

3.3 “越级借用”的公共服务设施

“越级借用”机制普遍存在于满足基础需求的公共服务设施，主要表现为地理空间上的就近选择。城市近郊村毗邻资源优质且高度集中的城市功能区，村镇居民在其中有更多选择，对于品质差距不大且距离相对邻近的两个诊所之间不存在选择偏好，且在品质考虑时更愿意选择跨区域“借用”。从问卷和访谈内容可以得知，村卫生所能够满足村中老人日常就医需求，因此镇卫生院的使用频率较低，重病和大病的治疗需求则通过永川区医院满足，存在“越级借用”情况。“越级借用”忽略了距离带来的時间价值损失，更注重对品质的选择和与居民个人情况相关的需求，与原规划的层级配置预期相悖。

4 近郊村镇公共服务设施配给策略

4.1 公共服务设施的配给模式

公共服务设施“借用”现象的本质是自下而上的设施选择，体现了居民的个人意愿，在设施配给的优化上有积极作用。村镇公共服务设施布局策略应以差异化为核心，将设施分为自主调度型和无差别选择型两类。其中，自主调度型以文化类、社会福利类、医疗保健类、高等级教育类设施为主，以村民提升性需求为核心，落实普惠化要求；无差别选择型以基础教育类、行政类和诊所医院类设施为主，以村民生存性需求为核心，落实均等化要求（见图15）。

自主调度型强调自下而上的社会参与，通过引进社会资本来增加服务供给、提升服务质量，充分调动市场活力，作为基础公共服务设施层次之上的有益补充；无差别选择型强调自上而下的层级化配置，以提高设施可达性并满足覆盖范围为主要目标。在满足基础配给要求下，可结合两类公共服务设施进行复合配置。如将文化设施依附于教育设施的配置，建立多功能服务设施，通过集约配置来提高设施使用效率。

4.2 公共服务设施的分类配给策略

（1）无差别选择型公共服务设施的配给策略

对于该类设施，村民会根据其实际需求对设施的级别、完善程度来进行自发性选择，距离在此不作为限制条件。当前村镇无差别类型公共服务设施的数量基本满足条件，应加强对现有设施的维护，并提高设施的质量。同时，城区的设施和镇设施（包括其他镇）被纳入同一选择范围内，可结合与其联系较为紧密的镇进行联合配置，对于需求较高的公共服务设施进行精细化配置。

（2）自主调度型公共服务设施的配给策略

对于现状使用效率较低的设施，可通过设置新功能来吸引居民的使用，例如部分离镇卫生院较近的村卫生所可增加文化、养老服务功能，降低设施的闲置率。部分设施需根据人口老龄化现状调整配给额度，增加社会福利设施的建设，同时也可结合文化设施进行复合配置。对于缺乏自主调度型设施的村，则可根据居民需求意愿调查，在当前居民文化、娱乐、健身等活动习惯的基础上，提升其活动的场所，并增设相应的活动室、活动广场、固定桌椅、健身器材等设施。

5 结语

在城乡一体化发展和全面推动乡村振兴的社会背景下，有效利用公共服务设施的“借用”共享是促进城乡融合和乡村振兴的关键点。本文以板桥镇为研究案例，发现城市近郊村镇的公共服务设施配置在整体上呈现出配给收缩和功能叠用的特征，这是当前层级化的设施配给策略与城乡复合建成环境间的矛盾导致的。如何通过调整配给和存量更新，将村镇公共服务设施的“错配借用”现象转化为高质量的“协同共享”，需要未来更加系统和深入的城乡协同的公共服务设施研究。

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