新型农村集体经济改革发展研究

黄静　宋涛

摘要：发展新型农村集体经济是全面实施乡村振兴战略、推进城乡融合发展，着力补齐乡村振兴短板的重要手段。文章对当前新型农村集体经济发展主要做法及制约因素进行深入分析，从组织领导、人员队伍建设、制度改革、资产资源管理、资金运营以及政策保障等方面提出进一步推动新型农村集体经济改革发展的思路。

关键词：农村集体经济；对策；建议

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，并将“壮大集体经济”作为推动乡村振兴的重要举措。2021年中央一号文件提出，要基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。党的二十大报告强调要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。近几年中央一号文件均强调要探索新型农村集体经济发展路径，这充分说明党和国家对于新型集体经济在乡村振兴和农村共同富裕中的重要作用有着全面系统的认识，并进行了全面部署。发展新型农村集体经济是全面实施乡村振兴战略、推动“百县千镇万村高质量发展工程”的重要内容，是实现共同富裕目标重要保证。

一、发展新型農村集体经济的主要做法

新型农村集体经济简单来讲是指在党和国家政策统一部署下，农村集体资源、现代经营管理和各类资金的有机结合体。农村集体“三资”（资金、资源、资产）是农村集体经济组织成员的主要财产，2017年中央一号文件指出，从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产（让沉睡的资源活起来）、资金变股金（让增收的渠道多起来）、农民变股民（让分散的资金聚起来）等改革，增强集体经济发展活力和实力，切实加强农村集体“三资”管理，实现保值增值，对推动发展新型农村集体经济意义重大。首先，集体经济是农民共同富裕的根本保障。农民要实现共同富裕，不能靠个体单打独斗，必须走联合、合作的道路。其次，集体经济发展了，集体收入增加了，才有能力开展村中公共事务。目前我国各地村（社区）“两委”的经费主要来自各级财政安排的专项补贴，上述经费仅能维持“两委”正常的运作，没有集体经济收入，村中公益事业无法开展，村庄管护也没有经费来源。再次，集体经济发展壮大了，基层党组织才有更强的凝聚力和号召力。集体经济越强，党组织凝聚力和号召力就越强，党组织书记在群众中的威望就越高。反之，集体经济越是薄弱，就越反映基层党组织较弱涣散，缺乏凝聚力和号召力。近年来，农村集体经济发展迅速，特别是很多省市通过试点试验，探索积累了一些有益经验。

（一）突出党建引领，夯实农村集体经济发展组织基础

一是强队伍。选优配强村党组织“头雁”，加强基层党组织带头人队伍建设，推动村（社区）党组织书记100%兼任集体经济组织负责人；二是强组织。引导农村基层党组织通过带领群众发展集体经济、增强集体和农民收入来发挥核心作用，提升党组织威望；三是强保障。统筹有较强经济实力的非公企业党支部与村（社区）基层党组织联建联系，制定出台相关发展壮大村级集体经济奖励办法以激发广大农村基层干部在发展村级集体经济中主动担当作为、狠抓落实。

（二）深化农村集体产权制度改革，建立健全农村集体管理运行和利益分配机制

一是开展“三资”清查工作，摸清集体家底；二是科学合理界定成员身份，邀请专业律师针对成员身份确认的法律法规和政策进行研究，明晰了在现行法律框架下成员身份确认的有关标准界限，推动各县（市、区）依法制定成员身份确认指导意见；根据有关法律法规，科学开展农村集体经济组织成员身份确认工作。三是开展集体资产量化，完善集体管理运行和利益分配机制。对经营性资产较多的村，鼓励和引导村集体将经营性资产以股份或份额的形式量化到集体组织成员；对经营性资产较少或暂时没有形成经营性资产的村，采取设置虚拟股份（份额）的形式，先设定总份额、再量化到成员，经营产生收益时再分红。

（三）探索推进农村股份合作制改革，有效促进农村资源整合

针对农村资源分散问题，探索推进农村集体经济组织股份合作制改革，积极引导有条件的农村集体将统管的资产资源和农户家庭承包地、闲置宅基地等资产资源，以股份合作的形式交由集体进行整合、管理、经营，入股农户享有股权、享受收益。以股份合作制改革为切入口，推动乡村资源从“人人占有”向“股份占有”转变，促进农村资产资源有效统筹整合利用，推动集体经济发展。

（四）探索推进农村土地制度改革，积极推进农村土地整合

积极探索推进农村土地制度改革，发挥集体统筹作用，盘活利用农村承包地、宅基地，促进乡村产业发展，促进集体和农民增收。引导村集体通过托管、代理等方式统筹整合耕地，采取自主经营或出租、入股等方式引入社会工商资本合作开发，推动农业产业规模化、集约化、产业化经营。积极引导村集体盘活利用闲置宅基地和农房，采取自营、出租、入股等方式发展特色休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、研学体验等新产业新业态。

（五）强化农村集体“三资”监管，确保农村集体规范持续管理经营

针对农村集体“三资”清查不彻底、监管不到位问题，不断完善监管机制。一是扎实开展农村集体“三资”清查工作；二是建立健全农村集体资产管理机制。

（六）因村施策，不断拓宽经营发展模式

统筹引导农村资源资产，创新发展模式，主要有村集体自主经营增收模式、与企业等新型农业经营主体合作经营增收模式、跨村联营发展模式、发展物业经营增收模式、提供服务增收模式和“三变”改革增收等模式。

二、当前制约新型农村集体经济发展的因素

（一）农村集体“三资”主要集中在村民小组，行政村无法有效统筹资源资产发展集体经济

目前，农村集体“三资”大部分集中在村民小组（经济社），行政村（经联社）掌握的集体“三资”极少。村民小组掌握资源资产却无带头人，行政村（经济社）有完善的组织架构却没有掌握集体资源资产。各村小组思想不统一，行政村（经联社）就无法有效统一各村小组的意见，整合各村小组耕地、林地等资源资产发展集体经济。

（二）农村发展集体经济的人才匮乏，无法带领村民发展致富

受就业机会、薪资待遇、基础设施建设水平和公共服务水平差异等因素影响，年轻人口外出务工，涌向大中城市，农村致富带头人、乡土人才、优秀村干部外流，人才结构失衡问题和人才难引难留的问题突出，成为制约乡村振兴成效的突出瓶颈。部分基层党组织“带头人”综合素质不够高，思路不清、办法不多，带领群众增收致富能力不强，经营管理能力欠缺，在开展村企合作共同经营时，村集体对项目（合作企业）经营话语权小，对经营决策发挥不了作用，更多时候被动依赖工商企业。

（三）工商社会资本投入不足，村集体经济资金短缺

上级补助的专项资金和帮扶单位的资金投入是村集体经济项目资金的最主要来源，而村级集体经济收入低，自有资金薄弱，发展资金筹措困难。只有少部分条件较好的村通过招商引资，整合土地资源与工商资本合作发展项目，获得社会工商资本的支持。而多数各方面条件相对较差的村没有社会工商资本的支持，使得集体经济发展项目缺乏启动资金和持续投入的资金，项目发展难以为繼。项目用地指标缺乏，用地审批和报建手续时间较长，使得部分农村集体经济发展项目难以落实。

（四）项目形式较为单一，抵御自然风险能力和市场竞争力不强

当前大多数村集体由于缺乏经营管理的经验，普遍倾向于以资金入股当地经营主体已发展较为成熟的项目的形式，采取“保底分红+收益分红”模式获得收益，这种模式表面上风险较低，但容易衍生被动依赖的心理，导致村集体和民户主动学习和参与运营管理的意识不强，不利于今后村集体经济扶持发展。另一方面，项目类型仍是以传统农业种养为主，农产品精深加工、冷链仓储物流、商贸餐饮旅游等下游产业链条延伸明显不足，项目类型的单一化导致了抵御自然风险、市场风险的能力相对较低。

（五）交易平台使用率不高，农村资产资源难以实现保值增值

农村产权流转交易平台建设在我国大部分省市上线尚处于起步阶段，对农村产权全流程“线上”流转交易办理方式仍不熟悉，部分平台管理人员的业务能力有待加强。产权交易平台社会公众知晓度不高，宣传推广力度有待加强，产权交易不够规范化，部分地区仍使用传统“田间地头”流转交易模式，流转交易效率低下。

三、推进新型农村集体经济改革发展的思路

（一）筑牢党建基石，把党建引领作为发展壮大新型农村集体经济的“红色引擎”

近几年各省、市实施乡村振兴战略实绩考核中，均把发展农村集体经济作为重要考核指标之一；在推进抓党建促乡村振兴示范县、示范镇、示范村创建中，把发展壮大集体经济作为考核内容，以考核来推动各级党组织抓集体经济发展。一是强化党委政府引路导航作用。推动各县（市、区）结合本地实际，创新“党建+”模式。健全完善县镇领导班子成员包村联系机制，通过“导师联系”“专班指导”“专班督导”推动抓党建促乡村振兴与发展壮大新型农村集体经济双同步。开展部门挂钩帮扶，县镇相关部门做好政策咨询、技术支持、人员培训、运营指导、市场对接等全流程服务，推动资源向乡村一线集结。二是强化基层党组织模范带头作用。在推进村集体经济发展过程中要充分发挥其基层党组织的主体责任，推动组织建设提质。建强“头雁方阵”，配好村组织部书记，多形式、多渠道选配村干部，把头脑活、有号召力、年富力强、有经营管理能力的高素质人才选配到村级集体经济组织上来，建立起一支富有朝气活力、奋发有为、开拓进取的村集体经济组织领导班子。持续开展好小班制培训，积极组织外出学习考察、交流会等，学习交流集体经济发展先进模式和成功经验，提高村干部的政治素质和驾驭市场经济的能力，让村（社区）班子成员成为带领群众发展致富的“领头雁”“排头兵”。加强村“两委”班子建设和党员队伍建设，挖掘培育政治上过硬、致富带动能力强、群众公认的农民专业合作社负责人、外出务工经商返乡人员、返乡创业大学生等，根据实际充实到村“两委”班子中，打造懂经济、会管理、敢担当、愿奉献的基层干部队伍。三是强化组织领导。将发展新型农村集体经济作为重要工作部署，通过推动集体经济发展实现农民共同富裕。将发展新型农村集体经济作为乡村振兴帮扶中驻各县（市、区）帮扶工作组、驻镇帮镇扶村工作队的重要工作内容。尤其要发挥驻镇帮镇扶村工作队的积极作用，积极帮助村集体依托资源、产业优势，因村制宜发展集体经济，在发展壮大农村集体经济过程中考验和磨炼帮扶干部。

（二）巩固提升农村集体产权制度改革成果，促进村资产资源有效整合

通过清查村集体资产和确认成员身份，进一步摸清集体家底，不断完善工作，促进农民集体成员合法权益得到有力保障。因地制宜引导农村集体开展股份合作制改革。通过设置“人口+土地”股，进一步深化股份合作制改革。不断落实农民对集体资产的占有、收益、转让等权益，加强农村产权管理和监督。通过开展股份合作制改革，由农户单打独斗转变为联合协作，共同发展。由村集体统筹资源资产，盘活集体资源资产，通过发展集体经济促进集体增收，农户分享集体发展的成果。鼓励和引导村集体通过创办村合作社等灵活方式，统筹盘活集体资源资产，开展经营活动，增加村集体收入。

（三）深化农村土地制度改革，促进土地规模经营

一是推进农村承包地盘活利用。支持农村集体多种形式开展耕地整合解决细碎化问题，探索由农户通过委托、代理等形式将土地交由集体统一管理、经营。推动新型农业经营主体的农村土地经营权流转，促进农业产业规模化、集约化，开展撂荒地复耕复种。鼓励以县域国资公司、农村集体经济组织等为主体统筹农村土地，实现土地连片流转。支持和鼓励有条件的村集体领办、创办土地股份合作社，引导农户以土地等资源资产入股参与合作。二是推进农村宅基地盘活利用。多种形式整合盘活利用农村闲置宅基地和农房。引导农村集体结合美丽乡村建设，多种方式盘活闲置宅基地、闲置农房等资源，与社会工商资本合作，发展加工作坊、乡村旅游、文化创意、人才培训基地等新产业新业态。积极探索“节约有奖、超占有偿”“使用者付费”“农民宅基地退出”“农民集中居住”等用地机制，推动公平公正和节约集约用地。

（四）规范农村产权流转交易，推动农村产权溢价增值

推动各市各县（市、区）统一规范使用省农村产权流转交易管理服务平台进行流转交易，实现农村产权“应上尽上”平台流转交易、全流程“线上”办理。建立健全农村产权流转交易管理机制，完善流转交易管理规则，健全流转审批和备案制度，推动农村产权流转交易公平化、规范化、透明化。加强平台管理人员培训，提高办事效率和服务水平。积极引导村集体推动更多的资产资源通过产权平台规范流转，促进农村资源要素配置优化、农村产权溢价增值，不断提高集体和农民的收入。

（五）大力发展优势特色产业，健全农企利益联结机制

一是做大做强现代农业。因地制宜发展地方优势特色产业，精心培育特色农产品品牌，不断发挥品牌价值和效应。聚焦如农产品精深加工等特色产业，延长产业链条，提升农产品价值。立足区位优势，依托农村资源特点、品牌特色、历史文化等，转变观念，深挖农业新功能，不断拓宽新方向，发展休闲农业、乡村旅游、健康养生等新产业新业态。二是积极培育各类新型农业经营主体。加大对新型农业经营主体的帮扶力度，不断提升其经营能力和管理水平，支持其做大做强，健全新型农业经营主体联农带农机制。

（六）因地制宜、因村施策，积极探索集体经济发展有效路径

引导各地农村集体根据本村区位资源禀赋、传统特色等实际情况，依村实施不同对策和发展路径。一是村集体统筹各类资源发展现代农业。优化整合本村土地资源，引入社会工商资本发展现代农业项目，打造农业产业基地，推进优势特色农业标准化生产、产业化经营、专业化服务。利用生态资源发展休闲农业和乡村旅游。充分利用良好的资源优势和生态优势发展乡村旅游。二是发展物业经济增加收入。城郊地区的农村集体，可按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求，量力而行建设物业项目，发展物业经济。盘活村集体闲置办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产，开展租赁经营，增加村集体资产和物业经营收入。三是村集体自主经营增收模式。如水源充足、交通便利的村，适合发展经济种植业，利用扶持资金发展村种植基地项目，打造种植和养殖一体的生态园。四是通过提供有偿服务增加收入。在村集体经济组织中大力倡导成立各类服务实体，开展托管服务，为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，恰当收取服务费作为集体经济收入；利用农村劳动力，牵头组建劳务合作社或劳务服务合作社，通过承接劳务输出、环卫保洁、物业管理、社区服务、村级公路养护、绿化管护、家政服务、企业后勤保障等业务，获取服务性收入。五是与企业等新型农业经营主体合作经营增收模式。探索发展“公司+村集体”“农民合作社+村集体”的联结模式，通过全资入股，参股经营等形式，推动村集体与企业、合作社等开展合作，推动村集体资源要素与社会资本充分融合，进一步壮大村级集体经济。如村小组带动周边多个村民小组整合土地，与农业公司合作，通过“党支部+合作社+公司+农户”模式发展种植项目，把“小种植”做成“大产业”。六是联村合作共同发展。打破村、组界限，将多个村庄组织起来，整合土地、资金、人才等资源，建立合伙企业，实现抱团发展，利用整合起来的资源与社会工商资本合作，做大产业规模，实现更大发展。七是推动“三变”改革，拓宽增收途径。改革村集体增加收入的模式，拓宽集体和农民增收途径。如周边村以土地、山头入股公司发展旅游景区，推动“石头山”变“金山银山”，村民在旅游区就业获得工资收入，做到“资源变资产、资产变股权、农民变旅游从业者”，践行“三变”改革，增加集体和个人收入。

四、推进新型农村集体经济发展的建议

（一）强化村集体经济组织的两种职能

依照现行相关法律法规，对于未设立村集体经济组织时，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。但在实践中，村民委员会代行职能时会造成集体经济组织行使村土地集体所有权将大大被削弱，不能充分发挥组织本来的行使功能。因此，为尽可能发展农村经济、提升农村生产力，应强化农村集体经济组织的两种职能。一是强化集体经济组织市场主体地位。集体经濟组织依法出资设立或者参与设立公司等市场主体。这表明集体经济组织具有作为商业主体的部分权利和能力。二是强化集体“统”的功能。目前我国农村经营更多强调“分”，即农户自己决定对土地的经营，集体资源难以累积，使得发展壮大集体经济的基础缺失，集体“统”的功能未充分发挥，不利于集体整合资产资源发展集体经济。因此应通过立法强化集体“统”的功能。

（二）厘定农村集体经济组织的成员资格

农村集体经济组织的成员资格是目前关注较多的问题，现阶段，仅是根据各省农村集体经济组织管理规定，以“户籍+权利义务”关系作为成员身份确认的参照。而随着城镇化加快推进，尤其是欠发达地区农村“户在人不在或人在户不在”的情况逐渐成为常态，成员的权利义务关系难以明确和细化，仅通过“民主表决”的方式确认成员身份难以达到真正的公正、公平和公开，以“少数服从多数”的表决方式容易成为侵害农村弱势群体合法权益的“工具”。

（三）明确合理合法的村集体经济组织治理机构

作为一个新型的社会组织，其内部治理结构如何构建，是需要从立法上予以确定的重要问题。如是否参照公司法人的治理结构，为新型农村集体经济组织确立较为合理的治理结构。又如在表决机制方面，是坚持民主中的“人头多数决”，还是经济民主中的“资本多数决”，这些都需要考虑。

（四）加强对新型农村集体经济的政策扶持

资金缺乏一直是制约农村集体经济发展的主要因素，首先要加大财政资金的支持，还要具体明确组织成员的权利和义务，尤其要明确理事会成员工资及绩效奖励发放的正、负面清单，提升农村集体“带头人”带领集体致富的积极性、主动性。建立健全农村集体“以工代赈”管理制度，鼓励和引导农村集体通过承担部分项目建设来增加收入。加大村集体建设项目用地支持力度，为农村集体发展提供用地保障。

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（作者单位：黄静，海南开放大学；宋涛，海南大学）