乡村振兴战略下运城市农村生活垃圾治理问题研究

薛 怡,李志刚

(郑州大学 政治与公共管理学院,河南 郑州 450001)

乡村振兴战略是新时代我国“三农”工作的总抓手,改善农村人居环境,建设生态宜居和美乡村是实施乡村振兴战略的重要任务。 农村生活垃圾治理是改善人居环境的基础性工作。 自2018年农村人居环境整治三年行动实施以来,各地区各部门认真贯彻党中央、国务院决策部署,经过全面扎实地推进农村人居环境整治,扭转了农村长期以来环境中存在的“脏乱差”现象,村庄环境基本达到干净、整洁、有序,农民群众环境卫生观念发生可喜变化,生活质量普遍提高[1]。 2023 年中央一号文件强调:“扎实推进农村人居环境整治提升。 加大村庄公共空间整治力度,持续开展村庄清洁行动”[2]。 这表明全面推进乡村振兴战略对整治农村人居环境和农村生活垃圾治理提出了更高的要求。

1 研究现状

我国在探讨农村生活垃圾治理方面起步较晚,但在该领域已有一系列的研究成果,集中体现在以下三个方面:(1)从治理主体来看,我国的农村生活垃圾治理主体具有多元化的特点,政府在治理实践中起着不可忽视的主导和推动作用[3]。群众对农村生活垃圾治理工作的参与积极性不高,群众、社会组织等社会力量的参与度较少,不符合当前所提倡社会治理的理念[4]。 (2)从农村生活垃圾治理过程中存在的问题来看,我国农村地区自然环境、社会结构、地方文化、生活习惯存在差异,很多农村地区并未建立有效的垃圾分类机制,分散的垃圾收集点、不便利的交通、较强的农村地域差异性等在一定程度上制约了农村生活垃圾分类收运和管理的系统化和信息化[5]；在“熟人社会”氛围浓厚的农村,农村生活垃圾治理被纳入绩效考核,形成了以村干部为核心的新的干部圈层,农民的主体地位被忽视,责任感削弱,不利于农村的可持续发展[6]。 (3)在农村生活垃圾治理对策的研究上,叶大凤等[7]认为要形成上下互动合作的公众参与环境监督与问责制度,为公众参与治理提供制度保障。 杨紫洪等[8]强调村民的环境满意度对村规民约影响村民出资意愿的正向调节,建立完善农村生活垃圾治理的长效运行机制。 李佳鹏等[9]选用系统GMM 方法实证分析中国财政收支及自主度的分权制度对农村人居环境的改善具有显著的正向影响作用,提倡要按照财事权相匹配原则完善基层财政体制,为农村人居环境改善提供财力保障。 胡溢轩等[10]认为应引入互联网技术,各主体要搭建开放共享的环境信息获取渠道和常态化的交流平台,以满足不同主体的信息需求。 金莹等[11]提炼出农村生活垃圾治理模式下的各行为主体深层次的行动逻辑,认为生活垃圾分类机制还尚未成熟的农村地区应将地区实际与模式适用的客观条件充分对应,以因地制宜。

我国农村生活垃圾治理研究的内容和深度取得了明显的进步,但还处在对垃圾分类模式的试点研究阶段,经验并未延伸到我国偏远的农村地区,对差异性分析较少。 因此,我国农村生活垃圾治理应遵循因地制宜的原则,深入农村地区的自然地理环境和社会经济现状,借鉴国内外先进的研究经验与成果,直击当地的实际问题,推动我国农村生活垃圾的治理进程。

本研究以运城市X 村为例,从乡村振兴的视角出发,采用问卷调查和访谈的研究方法,在了解运城市X 村生活垃圾治理情况的基础上,分析农村垃圾治理过程中存在的问题,并提出解决措施,以帮助改善X 村的人居环境,绘就乡村振兴的新画卷。

2 运城市X 村生活垃圾治理现状调查

2.1 调查对象基本情况

X 村隶属于山西省运城市稷山县稷峰镇,位于稷山县县城的西侧。 全村分为9 个居民组,共有995 户,常住人口近3 100 人,老人和儿童居多,大部分青年、中年选择外出务工。 据统计,2022 年X 村人均可支配收入为1 万～2 万元,经济发展水平较低。 该村占地面积508 hm2,小麦、玉米和板枣是主要的经济作物。 村内设施较为完备,交通便利,主要道路成“H”字形。 每月农历的初五、初九、十五、十九、二十五和二十九共6 天进行集市活动。

2.2 调查方法

本次调查主要采用问卷调查和访谈的方法(见表1),着重关注该村农民参与垃圾治理的情况。

表1 调查方法与数据收集

问卷由三部分组成:第一部分调查目标人群的基本情况,第二部分调查该村的生活垃圾治理现状,第三部分调查农民对本村生活垃圾治理的认识。 问卷调查采用不记名方式,设计单项选择和多项选择题两种形式,问题通俗易懂,方便获取真实情况及分析,调查对象是居住在X 村的所有村民。 另外,问卷调查主要分网上问卷和纸质问卷两种,共发放124 份,收回有效问卷124 份。 纸质问卷共20 份,网上问卷共104 份,在集会时间,在村街道采取微信扫码的方式填写问卷。

访谈人员主要是村委会工作人员、清洁人员和村民,共7 人,其中3 位村民,2 位村委会工作人员,2 位X 村环卫人员。

2.3 调查结果与分析

2.3.1 受访者基本情况

据统计分析,在本次回收的124 份有效问卷中,女性受访者74 人,占比59.68%；男性50 人,占比40.32%；男性人数稍少,确实符合当下农村中的男性外出务工,占比较少的实际情况。 按照年龄划分,处于41 ～60 岁的中年人比例最多,共59 人,占比47.58%；20 岁以下仅有5 人,占比4.03%,在20 ～40 岁之间的共36 人,占比29.03%；60 岁以上的24 人,占比19.36%。 种植业是X 村村民的主要产业,受访者年龄主要集中于20 ～60岁,是家庭中主要的劳动力人群,有处理家庭生活垃圾的经验和经历。 在文化程度上,填写问卷者中没有接受过教育的共19 人,占比15.32%；小学学历共17 人,占比13.71%；初中文化程度的共49人,占比在39.52%；高中或大、中专学历的人数在24 人,占比19.35%；本科学历及以上15 人,占比12.1%。 调查对象的文化水平不高,反映出X 村目前整体教育水平偏低的状况。 总体来看,本次调查统计信息符合实际,能够反映和代表X 村居民的实际情况。

2.3.2 生活垃圾产量

农村经济发展状况、居住人口密度和地理位置是影响居民垃圾产量的重要因素。 X 村距离县城较远,农户居住集中,人口密度大。 据统计,村民产生的生活垃圾类型最多的是易腐蚀垃圾(如厨余垃圾等),占比达到62.1%；产量第二的是可回收垃圾(如废纸皮、 废塑料等), 占比为19.35%。 村民每日生活垃圾产量如表2 所示。

表2 X 村村民每日生活垃圾产量

2.3.3 农村生活垃圾的收集和处理现状

在2017 年以前,X 村的生活垃圾没有规范化的处理,村民在自家门口自建垃圾池,再由三轮车等工具送至荒地处,极大地污染了空气、土壤和水源。 乡村振兴战略提出后,山西省政府积极响应国家号召,先后推出了多项关于整治农村生活垃圾的政策和具体实施文件。 稷山县从2018 年开始积极开展农村村庄环境治理专项活动,截止到2023 年,X 村已根据上级指示和自身需求共申领95 个垃圾桶,用于本村的垃圾定点投放。 X村垃圾治理工作由村委工作人员带头负责,成立垃圾收治小组,为垃圾分类和处理提供有效的支持。

我国农村人居环境整治市场化探索经历了自发实践(垃圾清运等单环节外包)、民营化浪潮(“服务外包+政府采购”等方式)和政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称PPP)三个阶段[12]。 其中PPP 模式作为一种公私合作关系,通过市场化的运营方式,为公众提供更高质量的公共产品和服务[13]。 稷山县的垃圾收集和处理采用PPP 模式,由长沙中联重科环境产业有限公司进行投资建设和运行。 盈联城市环境服务有限公司在2019 年9 月开始负责该县的农村生活垃圾收集和转运,并实行“村收集、镇转运、县处理”的管理模式,7 个乡镇各自建设一处垃圾中转站,其中稷峰镇管村垃圾中转站承担44 个行政村生活垃圾的转运工作,在稷山县城市生活垃圾综合处理厂进行“分选+回收+制塑+卫生填埋”[14]。

X 村垃圾桶是沿“H”型主要街道每40 m 处投放两个垃圾桶,分别为可回收垃圾桶和不可回收垃圾桶,承载30 ～40 户的垃圾；盈联公司的垃圾车每3 d 进行一次垃圾桶的收运,转送至稷峰镇管村中转站,进行统一处理。

在X 村生活垃圾治理过程中,绝大多数居民(占比90.32%)都有将垃圾放在指定地点的好习惯。 有53.23%的村民认为,村委会和村民在垃圾处理中发挥的作用是最大的,24.19%的村民认为,企业(垃圾收运处理公司)应承担生活垃圾处理的主要责任,22.58%村民认为政府有关部门才是生活垃圾处理中的主体力量。 这些数据表明,X 村村民对垃圾处理事项具有较强的责任感,能够正确认识到垃圾治理的主体是村民本身,这为后续解决X 村存在的问题奠定了坚实的思想基础。

3 X 村生活垃圾治理存在问题

根据调查问卷的具体情况,借鉴国内外生活垃圾治理经验,X 村农村生活垃圾治理存在的问题主要集中于基础设施不完善、投入资金不足、缺乏宣传教育及村委会责任缺失等方面。

3.1 垃圾处理设施不完善,居民满意度不高

X 村实行的是“村收集、镇转运、县处理”的管理模式,但负责垃圾收治工作的中转站覆盖范围广、垃圾收运间隔时间长、垃圾桶数量少、垃圾分类桶只有绿色和灰色,需服务人数远超其承载容量,时常有垃圾堆积的现象。 调查数据显示,58.87%的村民表示村内垃圾处理设施数量不够,无法满足需求；26.61%的村民认为垃圾处理设施相对充足；仅有14.52%的村民认为垃圾处理设施充足。 垃圾收集设施的不足使得村民习惯于将垃圾混合处理,对垃圾分类处理要求不高,极大地增加了中后期垃圾处理的人力和时间成本,垃圾处理基础设施有必要进一步改善改进。 此外,负责X 村公共卫生环境的垃圾收治小组所使用到的清扫工具属于消耗品,磨损较大,也没有及时更换,时常需要小组成员自备。

村民对农村生活垃圾处理效果不甚满意,选择“不满意”选项的村民占了30.65%,选择“比较满意”的村民占了37.9%,选择“满意”选项的村民占比31.45%。

3.2 运营的投入资金不足,资金渠道单一化

政府对农村生活垃圾处理的费用承担比例超过九成,每个农村生活垃圾收集和转运设施平均投资需求大约在30 万元[15],社会资金和自筹资金的缺乏会影响垃圾治理进程,减缓乡村生态振兴的步伐。 X 村治理生活垃圾的资金主要来源于政府拨款,极少部分源于集会收取的摊位卫生费,资金获取渠道单一。 村委会薛某表示,县里每年对PPP 项目有专项资金进行运营和维护,年初也会根据实际情况将资金下发,基本上在2 000 ～3 000 元,但这钱也不够,需要自己想办法,集会的时候收取2 元钱打扫费买买扫帚,给保洁发工资。

治理农村生活垃圾是一项耗资巨大的公共服务项目,在PPP 模式中,公共部门支付服务费与垃圾整治费用的差额是第三方承包机构的主要收益,追求利益最大化的企业总想尽可能地降低成本[16]。 对社会资本的吸收和使用不充分,缺乏政府在政策方面的支持,使得PPP 模式难以发挥效用,也无法解决现存问题。 为此,治理资金需要统筹各方努力,开发资金渠道。 问卷结果显示,48.39%的村民乐意缴纳垃圾清洁费,这一部分的居民中,46.67%的村民倾向于每月缴纳2 元及以下,40%的村民乐意支付2 ～5 元。 可以从实行垃圾收费制度的角度出发,增加经费收入。

3.3 垃圾分类意识弱,缺乏宣传动员

垃圾分类是贯穿垃圾治理全过程、降低治理成本的关键部分。 农村居民基于其心理情感,积极参与到生活垃圾分类治理中,养成分类投放与收集的良好习惯,有助于从根源上解决农村生活垃圾治理问题[17]。 村民能正确认识到村委会和村民是垃圾治理的重要主体,但是X 村的生活垃圾治理效果并不尽人如意。 一方面,X 村村民对垃圾分类水平的标准认识模糊,清楚垃圾分类的人数仅占23.39%,比较清楚的人数占29.84%,不是很清楚的人数占33.06%,完全不了解的村民占13.71%。 另一方面,X 村村委会宣传教育工作完成得不理想,有近一半的村民表明X 村基本没有进行过垃圾分类宣传,40.32%的村民则反映X 村偶尔进行垃圾分类宣传,仅有12.1%的村民表示X 村经常进行垃圾分类宣传。 垃圾分类的宣传内容一定要全面、新颖,能增强治理主体的环保意识和责任感,以达到更好的乡村治理效果。 在访谈过程中,村民A 表示,“我天天在这下棋,没看到过这(宣传栏)有说垃圾分类,电视上天天说‘垃圾分类,从我做起’,我哪会这个啊。”虽然当地村民意识到自己也需要参与到农村生活垃圾治理中,但是受到自身文化水平有限、村委会宣传动员不足等多方面的限制,其参与程度并不高。 如何发挥宣传教育的潜移默化的引导功能,也是X 村下一步要重点关注的工作。

3.4 村委会回应不及时,缺乏监督检查

各村委会对本村的垃圾环保工作负主要责任,由村委会的人员根据本村整体工作开展情况,合理选出1 ～2 名分管负责人成为监督第三方主体工作、对接上级指示命令并汇报工作、动员村民的联络人,要充分加强与上级政府及第三方的沟通交流,但在实际工作中,村委会并不会插手干预环卫第三方市场主体的工作。 在访谈时村民B 谈到,“一到过年的时候,垃圾车不来,放的炮仗就堆在垃圾桶旁边,我家住街面上,看着心里难受,打扫了好几次,但是也没地方处理,来亲戚的时候,都觉得有些丢人。 在微信群里面也催过,但是没人管。”在春节期间,X 村垃圾桶严重溢满,无人出面处理,村民与村委会发生冲突。

村委会在日常工作中需要承担各方面的任务,例如党建、扶贫等,这些事项大多数采用“一票否决制”进行决策。 而X 村垃圾收运工作一般都是由镇政府签订的第三方(即稷山县盈联城市环境服务有限公司)来完成的,村委会实际可介入的权力受到较大限制,缺乏积极性,有关企业与村居民之间缺乏沟通协调,一定程度上加重了双方之间的矛盾,村民难以认同和信任第三方企业,长远来看,增加了农村生活垃圾治理的时间和成本。 村委会也忽视了对企业环卫工作的监督检查。

4 促进X 村生活垃圾治理的对策建议

通过问卷调查、走访交流,明确X 村生活垃圾治理中出现的问题,将从配套设施、资金、宣传及村委会责任四个层面提出有关对策建议,帮助X 村解决治理过程中的问题,进而提升X 村生活垃圾治理效果,真正地让农村居民对居住环境感到满意,推动乡村振兴战略贯彻实施,以期为存在此类问题的其他村庄提供参考对策。

4.1 完善配套设施,提高居民满意度

4.1.1 加强基础设施建设

农村生活垃圾治理是一项长久性、全面性的工作,垃圾收运基础设施建设和完善对村民满意度有显著影响,农户参与垃圾治理的积极性是治理的重要保障。 县级政府要统筹规划生活垃圾基础设施建设,合理布局农村生活垃圾的分类、收集、转运、处理或资源化利用的设施,建立和落实生活垃圾源头减量、资源综合利用和无害化处理体系建设[18]。 具体来讲,要借助互联网技术,合理划分垃圾中转站的服务范围,争取设施利用最大化,对人口数量较多的乡镇,按照实际需求科学布局,适当增加中转站数量,以保证垃圾收治管理系统的正常运转。 建立健全运行保障机制,吸引第三方服务公司加入,采用垃圾压缩转运解决承载范围过大问题,因地制宜建设一批小型化、分散化、无害化的生活垃圾处理设施,提高收运效率,提升农村生态环境质量。

4.1.2 科学应用设施设备

村委会在申领垃圾桶、清扫工具之后,要充分考虑本村居住人口密度及生活垃圾产量的实际情况,科学定点投放垃圾桶,增加垃圾桶数量,缩小垃圾桶的承载范围,定期对垃圾桶进行消毒杀菌,降低对空气、土壤和人体的影响,及时更换清理设施用具,补齐设施不足的短板,满足村民需求,形成独具特色的垃圾处理模式。 还要加强与第三方的沟通协调,灵活调整节假日垃圾收治工作,增加垃圾车运输次数,提高生活垃圾回收治理的效率,营造干净、整洁的农村环境,以加快乡村振兴的步伐。

4.2 拓宽筹措资金渠道,保障垃圾设施运营

4.2.1 放宽企业限制,优化PPP 模式

农村生活垃圾处理是一项需要在前、中、后期都持续投入大量资金的工程,必须要探索开发更多的筹款渠道,保障农村生活垃圾长效治理,为建设干净、整洁的新型农村提供动力支持。 尽管稷山县已经在农村生活垃圾治理方面应用起PPP模式,但不断完善PPP 模式、创新融资方式仍是重中之重。 县级政府应尽快完善市场准入和退出机制,取消不必要的审批限制,拓宽与第三方合作的渠道。 同时,稷山县政府必须考虑自身实际情况,既不能盲目跟风引进第三方市场主体,又要去激发市场活力,做好自身优势和劣势分析,重视招商引资的质量。 对主动参与且符合条件的企业,提供相应的政策支持,帮助他们更好地适应当地营商环境,有针对性地满足农村居民的需求。

4.2.2 建立垃圾收费制度,增加村民投放成本

从农村生活垃圾治理成熟的示范区看到,垃圾收费制度是开拓资金来源渠道的重要措施,也是贯彻“污染者付费”原则、促进循环经济发展和推动合作治理的重要保障。 推行农村生活垃圾处理农户付费制度一定要基于农民的自愿参与,要自下而上进行动员,避免行政命令式的实施[19]。通过实验的方式建立起使村民满意且承担得起的收费办法,在试行阶段,村委会可每月定期定额收费,在此基础上收集意见,评估具体实施效果和村民可以承受的合理范围,不断修正调整收费金额。另外,要建立完善的监督程序,以确保收费资金的合理使用及专款专用。 乡镇政府应加强对所辖村庄生活垃圾处理收费制度的监督和考核,并提供相应的政策指引和业务支持,以促进财政补贴和村民合理分担机制的顺利实施。

4.3 强化宣传力度,引导村民积极参与

4.3.1 开展环保宣传活动

农村生活垃圾治理需要通过加强环保宣传工作,培养村民的环保意识,调动村民参与的积极性,有效缓解农村垃圾治理的压力,提高治理效率和质量,营造良好的农村环境。 加强农村环境教育,村委会应着力于环保政策宣传工作,通过采取制作彩页、发放宣传手册及张贴宣传标语等方式,向村民传递有关垃圾分类等信息,包括垃圾随意倾倒和露天焚烧的危害、农村垃圾污染的严重程度以及对人体的健康影响等[20],更全面地了解垃圾治理不当的危害性。 对于年龄较大或文化程度较低的村民,村委会可以派遣志愿者上门宣传讲解,增进村民对垃圾治理工作的认识。 再者,定期邀请行业专家和学者,通过宣讲会、座谈会向村民普及垃圾治理知识。 组织环保个人和环保家庭评选活动,表彰环保模范并颁发奖品和生活用品,帮助村民培养更多的环保意识和责任意识,促进垃圾治理整体工作的开展。

4.3.2 引导村民有序参与垃圾治理工作

针对村民在参与过程中存在的主观偏向等问题,村委会必须要发挥引导作用。 帮助村民改掉不文明的生活习惯,切实落实垃圾分类的要求,将垃圾进行正确分类并投放到指定位置,有效地提高垃圾治理的效率和质量。 村民可以联合制定该村的村规民约以规范自身行为,清楚地认识到自己的行为对环境造成的影响,通过全程参与发现问题,以适当的方式提出建设性意见,帮助村委会解决问题,推动治理工作的顺利进行,打造一个干净、整洁、美丽的乡村环境。

4.4 增强村委会回应性,建立有效监督机制

4.4.1 增强村委会回应性

在农村“熟人社会”的社会结构中,村干部扮演着村民、村庄“代言人”和基层政府的代理人三重角色,督促村干部必须有所行动,接受来自各方的督促。 增强村委会回应性。 村委会及时有效地回应村民的关切和反映是做好工作、办成事情的重要基础,不及时地回应容易引发矛盾和冲突,降低村民对村委会的信任度和满意度。 村干部必须要变被动为主动,回应村民关切的问题,加强与第三方的沟通交流,督促企业更多关注垃圾的收运、处理工作,提高农村生活垃圾处理效率,提高村居民对企业的认可度。 同时,村委会要加强沟通渠道建设,村干部要利用现有的传播媒介(如村内广播、公示栏、微信工作群等),及时了解民情民意,化解双方垃圾处理工作中的矛盾,促进村民与村委会之间的和谐关系。

4.4.2 建立有效的监督机制

在政府、第三方和村民合作治理的过程中,要加强对村委会的监督,完善监督考核制度,避免失责失职。 政府要及时掌握各乡镇生活垃圾工作进展情况,不定期检查各镇各村庄的工作成果,把农村生活垃圾治理等环保问题纳入地方政府的政绩考核体系,同时提高农村生活垃圾治理指标在政绩考核中所占权重[21]。 乡镇政府也需要针对村社卫生死角和背街小巷中存在的“脏乱差”问题加强整治,强化全链条监管、全方位监管的动态管理过程。 村民可以向政府或企业提出建议和反馈来维护自己的合法权益,以保证X 村生活垃圾治理能长效长治,为推动乡村振兴注入强劲的环保动力。

5 结语

绿水青山就是金山银山。 在国家乡村振兴战略的实施过程中,农村生活垃圾治理是其中的重要一环。 农村生活垃圾治理工作仍有巨大发展空间,应该充分发挥政府在改善人居环境中的主导作用,采取因地制宜的措施,完善配套措施,健全监督机制以提升治理效果。 村委会应承担起相应的责任,加大垃圾分类宣传力度,积极引导村民进行有序地垃圾治理活动。 每个村民应承担起责任和义务,做环境的守护者,真正改善农村人居环境,实现乡村振兴背景下的美丽乡村建设。