生态环境修复责任:研究检视与展望

王 楠

(山西大学 政治与公共管理学院,山西 太原 030000)

党的十八大以来,我国生态文明建设和生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性的变化,我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清,创造了举世瞩目的生态奇迹和绿色发展奇迹,为建设人与自然和谐共生的现代化提供了有力支撑。 党的二十大报告明确将“人与自然和谐共生”作为“中国式现代化”的本质特征,突出全面依法治国对于全面建设社会主义现代化国家的重要作用,为迈向新征程的环境法治建设锚定新方位、赋予新使命。 作为应对生态环境损害直接、有效的方式,新的时代背景为生态环境修复责任理论和制度的不断发展提出了新的要求,如何在汇总、梳理生态环境修复责任既有成果的基础上,找准既有研究的不足,并以此为基推动生态环境修复责任的研究迈向新高度,是时代给出的新命题。

1 生态环境修复责任的话语检视

1.1 生态和环境

作为一个基础的汉语词汇,对生态和环境含义的解释遍及社会科学和自然科学之中。 生态、环境在法律(学)中的适用以环境法律(学)最为典型。

学界对生态含义的研究涉及词义来源、初始定义和引申定义三部分。 一般认为“生态”由德国动物学家恩斯特·海克尔(Ernst Haeckel)1866年首创的德文“ökologie”(生态学)提取而来,最初对生态的定义总体上是围绕生物体同外部环境之间的关系展开。[1]经过多年发展,人们对生态学的认识发生了扩展性的理解[2],对生态含义的解释呈现出多样化态势。[3-6]可能源于“环境法”的规范及学科属性,对环境含义的解释要比对生态含义的解释多。 出于规范建构的需要[7],环境法学中对环境含义的解释涉及基本含义和范围列举两大方面。[8-10]

客观地讲,对生态和环境含义的研究在满足法治所需的同时,起到了加深认识的作用。 作为各自独立的汉语词汇,生态和环境可能的最近关系即为“近义词”。 作为组建不同学科的基础话语,鉴于领域的独立性和研究的专业性,生态和环境在概念界定上的差异确属必然。 在保留自然科学基本含义的基础上,理论研究及立法实践往往根据自身需要对生态和环境的含义进行取舍,但为什么能够取此而舍彼? 生态和环境的区别在哪里? 这些问题,仍有待进一步细化。

1.2 生态环境

从横向上看,与生态环境相关的研究主要涉及术语产生、能否独立和词义解释三大类型。 从纵向上看,涉及生态环境含义研究的时间节点主要有20 世纪80 年代、21 世纪初和21 世纪20年代。

关于生态环境这一术语是我国本来就有还是来源于国外,有两种意见。 第一种意见认为,“生态环境”是由我国1982 年宪法创造的。[11]第二种意见认为,“生态环境”是对外文名词的翻译。[12]围绕生态环境术语存废展开的讨论主要涉及三种观点:“肯定说”围绕生态环境术语的优势等五点理由支持其继续使用。[13]“否定说”围绕生态环境术语容易被混用等五点理由提出了对该术语的质疑。[14-15]“折中说”认为“生态环境”可以作为一个日常用语,但作为科学用语就不符合规范性的要求了,日常用语和科学用语不可混同。[16]

关于生态环境术语的含义,学界主要围绕与生态和环境含义的关系展开。 一是把“生态环境”解释为“环境”。[17-18]二是认为“生态”已经包含了“环境”,“生态”不能成为“环境”的修饰语或限制词。[19]三是将“生态环境”视为囊括“生态”和“环境”的统一体。 四是其他观点。[20-22]

生态环境术语究竟产生于何时,仍有待对ecology and environment,eco-environment,eco-environmental,ecological and environmental,экотоп 等相关外文词汇及“生态环境”的繁体表述进行考证。 伴随使用的普及,对生态环境术语存废的讨论已经没有了现实意义,但对于能在多大范围内使用探讨的现实性更强。[23]由此,如何解释生态环境的含义成为用好该术语的核心和关键。 现阶段有关生态环境术语含义解释的共同特点是用“生态”“环境”等解释“生态环境”。 这种概念替换的方式能否达到合理解释生态环境术语的目的呢? 在本研究将“生态环境”作为基础概念的情况下,应如何在认清生态和环境术语的基础上,合理界定二者与生态环境术语的关系,并就此形成对生态环境概念的界定?

2 国外生态环境修复责任的研究检视

国外没有规范意义上的生态环境修复责任,有关生态环境修复责任内容的研究以美国和欧盟最为典型。

2.1 以对超级基金法研究为代表的美国生态环境修复责任研究

美国的1980 年超级基金法(CERCLA)在传统环境侵权责任的基础上,建立起专门的生态环境责任体系,对世界范围内生态环境修复责任的研究产生了重要影响。 由CERCLA 确立的生态环境损害民事责任更是被视为环境责任演进中的里程碑式发展。[24]从产生过程上看,CERCLA 是在融合《危险废弃物污染法》(众议院7020 号议案)、《石油污染责任和赔偿法》(众议院85 号议案)的基础上,经多方协调,仓促形成的。 从立法目的上看,CERCLA 在阻止并清理危险物质释放(威胁)的同时,提出治理和修复费用负担方面的相关要求。[25]从完善历程上看,为扭转CERCLA责任机制过于严格、管理和支出费用较高、激励不足等问题,美国结合实际颁布实施了多项旨在使超级基金法律体系不断完善的修正案。 从规定内容上看,CERCLA 涉及场地修复和资金管理等。从实施效果上看,CERCLA 在消除污染场地、增加治污场地、减少物质损失、提升生活舒适度等方面都产生了积极的社会和法律效果。

CERCLA 对于生态环境修复责任确立的积极意义表现在三个方面:一是将对生态环境损害责任的追究扩展至事后救济。 CERCLA 颁布之前的《清洁空气法》《清洁水法》《濒危物种保护法》《有毒物质控制法》等属于重在事前预防和污染规制的预期型规制法。 CERCLA 包括之后的《油污法》则属于重在损害发生后救济的事后追溯型责任法。 二是将对人身、财产的救济与对生态环境损害的救济予以区分。 伴随20 世纪70 年代大量环境成文法律的颁布和施行,美国环境损害的二元规制格局逐步形成——有关生态环境损害的责任规定在CERCLA 等法律当中,有关环境侵权的规定仍旧在侵权法当中。 三是助推了环境成文法在环境管制中的主导作用。 在20 世纪80 年代美国法律“绿色化”的浪潮下[26],有关生态环境损害应由专门法律规制的主张逐渐占据上风[27-28],侵权法在生态环境损害救济中的“兜底”和“空白填补”作用逐渐得到认可。[29]

在肯认美国生态环境修复责任研究开山作用的同时,也应该清楚地意识到其中的不足。 一是法律依据的清晰化程度不足。 美国的生态环境修复责任存在于环境民事侵权责任体系框架之中,尽管进行了一定的公法化改造,但对传统民事法律的依赖仍旧过重。 二是法律适用的涵盖范围不足。 美国法律确立的生态环境修复责任并不具有普遍的适用性。 以CERCLA 为例,它所确立的生态环境修复责任包含“反应行动”和“自然资源损害赔偿”两大类。 “反应行动”包含清除行动和修复行动,旨在确保责任人进行场地清洗和支付相关清理费用。 “自然资源损害赔偿”旨在恢复或赔偿公共自然资源因危险物质或石油释放而遭受的损害。 在生态环境损害日益普遍化的今天,美国法律对重要、集中损害的责任规制模式明显不足。

2.2 以对环境责任指令研究为代表的欧盟生态环境修复责任研究

虽然欧盟并未形成规范明确的生态环境修复责任,但环境责任是欧盟致力于多元化管理的重要因素确属无疑。 以“环境责任指令”(ELD)为标志,欧盟有关生态环境修复责任的研究呈现探索—确立—转化的特征。

ELD 前,欧盟试图采用生态环境责任的民事救济路径。 在1986 年三都兹(San-doz)有毒化学品泄漏事故的直接催化下,欧盟委员会于1993 年5 月通过了《修复环境损害绿皮书》(简称《绿皮书》)。 《绿皮书》在回应《关于因废物造成损害的民事责任指令提案》的同时,从“用民事责任机制补救环境损害”等三个方面,完成了对生态环境损害民事责任的初步构想。 2000 年2 月,欧盟委员会提出了《环境责任白皮书》。 《环境责任白皮书》从“欧共体环境责任制度的可能特点”等八个方面对环境损害民事责任进行了规定。 尽管《环境责任白皮书》相较于《绿皮书》对生态环境损害民事责任的规定更为全面,囿于欧盟内部机制,德国、法国、英国等主要欧盟成员国均以侵犯成员国主权和违反辅助性原则为由,反对统一性生态环境损害民事责任的建立。[30]与此同时,成员国对责任适用范围、因果关系认定、举证责任也产生了重大分歧。[31]在反对声中,欧盟生态损害民事救济构想归于破灭。

ELD 建立了以行政为主导的生态环境责任追究机制。 ELD 将生态环境责任的追究重心由民事赔偿转移到行政机关主导下的生态环境损害修复,赋予行政机关相应的生态环境监管职责,在保证责任人生态环境预防和修复义务履行的同时,允许环境主管机关对强制执行程序的监督。除对既有生态环境损害的修复,ELD 也规定了有关生态环境损害威胁的预防措施。 ELD 在强调生态环境救济公法实施方式[32],预防和救济生态环境损害的同时,也很好地贯彻了“污染者付费”这一根本性的环境政策。 ELD 的重要价值在于促使成员国认识到承认、补偿自然资源损害重要性的同时,在欧盟内部建立起共同的生态环境损害责任框架。[33]然而,ELD 并不能替代各国原有机制发挥作用,其宽泛措辞有助于欧盟成员国对条款的转换和执行。 尽管存在“大范围适用”“转化的同时保留”和“转化的同时发展”上的差异,但所有欧盟成员国均完成了对ELD 的国内法转换,经过转化后的ELD 对于生态环境修复责任的认识和研究都起到了积极的推动作用。 ELD 与CERCLA 共同促进了以生态环境修复为基础的规制模式在世界范围内的展开。[34]

欧盟对生态环境修复责任研究的局限性也较为鲜明。 一是对生态环境损害“描述+列举”的定义模式,使得围绕生态环境修复责任适用范围展开的研究较为狭窄。 二是虽然没有涉及民事责任,但由于生态环境修复责任行政实施机制对传统民事责任的影响,在研究的同时始终受到民事、行政属性的困扰。 三是将生态环境修复责任与生态环境赔偿责任混为一谈。 在ELD 对基础性救济措施、补充性救济措施和赔偿性救济措施并未明确界分,及ELD 对民事责任改良的影响下,对生态环境修复和赔偿的界分并未清晰,也影响了责任目标的实现。

2.3 国外有关生态环境修复责任的其他研究

生态环境问题的全球性带来环境立法及研究的全球化。 除围绕“硬法”展开的研究外,对国际条约中生态环境修复责任议题的探讨从未止息。

1972 年联合国人类会议后,国际法委员会就着手建立国家承担危险活动后果的国际责任一般规则。 虽然至今尚未确立统一的环境责任规则体系,但也形成了《核能领域第三方责任公约》《核能损害民事责任维也纳公约》《国际油污损害民事责任公约》《国际防止船舶造成污染公约》《南极条约环境保护议定书》《国际燃油污染损害民事责任公约》《名古屋-吉隆坡补充议定书》等一众关涉生态环境损害救济的国际条约。

1992 年通过议定书得以修改的《国际油污损害民事责任公约》是第一个将责任范围由人身、财产扩张至生态环境本身的国际公约。 1992 年修订的《设立国际油污损害赔偿基金公约》,通过基金的方式对生态环境损害予以补充赔偿,并将生态环境损害的索赔范围限定在可量化的合理经济损失和基于客观合理措施产生的费用。[35]两公约规定的生态环境修复和赔偿责任在历经多次修改后得以保留[36],基金的设立是生态环境责任理念从矫正正义向分配正义转化的典范。 虽然面临清理污染、修复环境和损害预防等现实需要[37],但《南极条约环境保护议定书》通过采用“渐进路径”,仅规定了针对环境紧急情况的紧急措施,未规定修复生态环境的义务；尽管如此,其在生态环境修复责任公法路径转化过程中的作用仍旧不可磨灭。 《名古屋-吉隆坡补充议定书》确立了生物多样性损害的责任体系,规定了替代修复,允许经营者采用功能相似的物种和遗传物质进行替换。

此外,也有很多围绕生态环境修复责任展开的相关研究。 如通过对比利时、新西兰等国家土壤污染赔偿法律制度的考察,从法经济学角度分析生态环境修复和赔偿责任的性质、原因、影响[38]；对马来西亚、新加坡、土耳其等国家生态环境损害救济立法的比较[39]；对欧洲和美国生态环境修复和赔偿责任构成要件的比较[40]；对环境公益救济的研究[41]；对生态环境修复责任承担主体从法律规定合理性和政治意图方面的讨论[42]；对生态环境修复责任主体连带责任和责任承担的讨论[43]；对生态环境修复责任方式的讨论[44]等等。

总的来看,国外有关生态环境修复责任的研究与立法相契合。 由于从制度到责任的细化不足、赔偿与修复区分不够及受私法影响等问题,并未明确适用生态环境修复责任的提法,相关的责任实施机制也多有不足。 国外对该议题研究的鲜明借鉴意义同样不可忽视。 一是对生态环境损害造成的人身、财产损害,与对生态环境本身的损害采取了差别化的规制方式。 二是明确了公法对于生态环境损害本身的规制优势。

3 国内生态环境修复责任的研究检视

我国法学界完成了生态环境修复从制度向责任的研究深化,涌现出了一批富有代表性的学者及研究成果。

3.1 以生态环境修复制度为论证中心的研究

李挚萍对生态环境修复制度的研究涉及建构必要[45]、司法裁量[46]、案例分析[47]、立法探讨[48]、目标分析[49]、实践创新及应用[50]等内容。 这些研究在认清生态环境修复的存在必要、制度样态、现实状况和实践问题等方面都发挥着重要的作用。在前期研究积累的基础上,李挚萍对生态环境修复责任的性质[51]、适用路径[52]、争议列举[53]等展开研究。 应该承认,有关生态环境修复制度的研究对于认识法律、解释法律,甚至立法和法律的实施都发挥了重要的作用。[54]在推进生态环境修复责任的研究中,制度研究也发挥着不可磨灭的重要作用。 然而,研究深化和进阶的生态环境修复责任,毕竟不同于生态环境修复制度,倘若一味依循传统路径,恐怕难以得出符合理论和实践要求的结论。

王江[55]对生态环境修复制度的研究较为系统、典型,涉及生态环境修复制度的产生背景、一般理论、实践观察、现实图景、法治展开等内容。王江并非将生态环境修复定位为一种独立的制度,而是在法治化的建构中,将生态环境修复打造为融合产权制度、评价制度、补偿制度、招标制度等在内的制度集成。 对于生态环境修复责任而言,王江的研究成果能够起到夯实基础和认清重要性的作用。 囿于“制度研究”和“责任研究”的区别,有关生态环境修复责任的系列问题仍有待说明。

3.2 以生态环境修复责任为论证中心的研究

吴鹏副在对生态环境修复制度研究的基础上展开对生态环境修复责任的研究,并提出了生态修复法学的命题；对生态环境修复制度的研究涵盖矿区生态修复[56-57],对基本内涵和法律概念的辨析[58-60],对气候变化的应对[61],对司法解释的解读[62]等内容；对生态环境修复责任的研究涉及概念界定、责任主体等内容[63]；对生态恢复法学的探讨涉及时代背景、法治维度、理论探究、法律制度等内容[64]。 总的来看,吴鹏副对生态环境修复的探求主要集中在制度研究,尽管前沿性地绘就了生态修复法学的蓝图,但该书的贡献主要集中在宏观构造,对于生态环境修复责任具体问题的研究基本没有涉及。 2017 年有关生态环境修复责任的研究尽管涉及“制度研究”和“责任研究”的区分,但在论证上也没有做到“正本清源”。

宁清同围绕生态环境修复责任展开了专门研究,研究内容涉及生态环境修复责任的内涵[65]、实施保障[66]、法律性质[67]以及民事、刑事生态环境修复责任[68-69]。 毋庸置疑,宁清同完成了生态环境修复责任从制度向责任的过渡,并从责任的角度展开系列研究,也由此形成了一套生态环境修复责任话语。 但深入研究可以发现,对生态环境修复责任的研究缺乏“根系”。 宁清同提出,生态环境修复责任“在不同案件中具有民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任等多元法律性质”。 如此表述看似不错,也确实契合实践及理论反馈,甚至有助于民事、行政、刑事三大传统法律对生态环境修复责任的共同挖掘。 但能够适用于传统三大实体法,能等同于它就是三大实体法律责任吗? 准确识别生态环境修复责任的法律性质是研究的前提,只有认清性质才能科学地解释其在不同法律中的应用。 对生态环境修复责任性质的解释应跳出传统的部门法解释思路,并以此为基础完成具体内容的设计。

康京涛从环境法律责任的角度出发,提出了生态环境修复责任有别于传统责任的特殊性[70],阐述了生态环境修复责任的公法属性[71],研究内容涉及运作方式[72]、司法适用[73]、实现机制[57]、执行监管[74]等,并以专著的形式完成对生态环境修复责任的法律构造[75]。 康京涛对生态环境修复责任研究的特征表现在三个方面:第一,对生态环境修复的研究属于“责任研究”。 第二,对生态环境修复责任的研究建立在公法属性基础之上。 第三,围绕生态环境修复责任主体、方式、程序、保障等内容展开的研究具备一定的现实适用性,倘若深入展开,仍有不足之处:一是对所述生态环境修复责任内涵和外延的认识不够明确,典型表现如未能明确生态环境修复责任与《民法典》第一千二百三十四条和诸多行政修复制度的关系。 二是未能从理论上提出生态环境修复责任的适用路径,对所构筑追究程序之间的关系说理不清。 三是没有提出契合生态环境修复责任法律属性的实施机制。 作为一种新的责任,生态环境修复责任应有从理论出发的新构造。

在生态环境损害私法救济盛行,及《民法典》第一千二百三十四条对民事生态环境修复责任作出规定的背景下,刘长兴[76]对生态环境修复责任研究的积极作用有三:第一,明确了生态环境修复责任的概念,将生态环境修复责任解构为环境污染和破坏者的修复责任和政府的修复责任。 第二,坚持了生态环境修复责任的公法属性。 第三,提出了现行生态环境修复责任适用路径上的不足。 可能囿于期刊论文篇幅所限等原因,对生态环境修复责任具体内容的研究仍旧存在不足:第一,对基础概念解释及基本范畴存在问题的回应不够；第二,未能阐明生态环境修复责任与环境侵权责任等的关系；第三,缺乏对生态环境修复责任适用路径的比较。 在明确生态环境修复责任的独立地位后,系列研究将由此展开。

4 生态环境修复责任的研究展望

放眼未来,生态环境修复责任的研究应以对生态、环境、生态环境、生态环境损害的术语界定为出发点,在明确将生态环境作为生态环境修复责任基础范畴、理顺生态环境与生态、环境关系的同时,为生态环境修复责任内涵和外延的界定奠基(见图1)。 对生态环境修复内涵和外延的确定,关系生态环境修复责任含义的厘清,为生态环境修复责任性质的厘定提供前置性支撑。 围绕公私法经典理论展开的生态环境修复责任性质的确定,是开展生态环境修复责任适用路径讨论的前提——公法路径或私法路径,哪一个更能适用生态环境修复责任。 带着对这一问题的思考,应从基础理论出发,详细讨论各种适用路径在产生机理、运行状况、优势不足、实现可能等方面的议题。基于前述讨论,以法安定性和最小成本为圭臬,完成对生态环境修复责任公、私法适用路径的比较。有关生态环境修复责任理念、定位及进路的研究,建立在对前述问题系统分析的基础之上。 生态环境修复责任的理念是完成生态环境修复责任制度设计的基本遵循,生态环境修复责任的法律定位,是其能够统筹现有诸多法律部门及法律制度的关键所在。 围绕生态环境修复责任展开的进路配置,是在整合公法适用路径优势,弥补公法适用路径不足,综合行政和司法效能的情况下完成的。 结合前述分析,对生态环境修复责任的研究,顺次进入有关实施机制的探讨。对生态环境修复责任归责原则、举证责任、承担主体、担责行为、考量结果、因果关系、承担方式等问题的讨论,都或多或少与前述系列问题的研究相关,前述研究结论是后续制度构建的依据。

图1 生态环境修复责任研究展望