关于二三产业混合用地政策的实践与思考--以广州市为例

■ 陈 慧/陈 凯/申云雷

（广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司，广州 510000）

0 引言

当前，产业用地市场化配置改革不断深化，探索二三产业混合用地政策和管理机制，是实现产业用地灵活高效配置的主要手段，也是我国土地制度改革的重要内容。现阶段，我国正处在经济发展方式转变和产业转型升级的攻关期，研发、制造和服务的边界逐渐融合[1]，对空间利用的综合性、灵活性提出了更高要求。根据国家统计局网站发布的数据，2020年我国“三新”①“三新”经济是以新产业、新业态、新商业模式为核心内容的经济活动的集合。经济增加值为169254亿元，比2019年增长4.5%（未扣除价格因素），比同期国内生产总值（GDP）现价增速高1.5个百分点，相当于GDP比重的17.08%，显示出我国新产业、新业态、新商业模式强劲的增长态势。随着这类创新型活动之间的交流互动与分工合作关系愈发紧密，用地需求普遍呈现出功能用途混合、配套需求高的特点，产业类型在内容和形态上相互渗透、相互融合加强[2-3]，这种多元协调特性落到城市空间和土地功能上，就是土地的混合使用[4]，在创新经济较为活跃的国家和地区尤为突出[1]。新产业新业态蓬勃发展的背景下，用地企业对同一宗地多种功能复合要求更高，我国长期实行的单一地类管制难以满足空间复合利用需求[5]。基于此，国家层面和部分地区鼓励探索混合产业用地供应，增强土地管理的灵活性，改变二三产业用地严格分开供地的格局，但现有政策主要为基础性的政策引导，二三产业混合用地在规划和管理制度上缺乏政策支撑[6]。地方上，广东省率先提出鼓励广州市探索二三产业混合用地供应制度，挖掘土地利用潜力、提高土地利用效率，但在适应新兴产业灵活多样的用地需求策略上亟需进一步研究。

1 二三产业混合用地概念特点

厘清二三产业混合用地的内涵和特点，有利于为后续出台系统、完善的规划和管理制度提供支撑[7]。目前，关于混合用地的内涵界定较为完善，多指以两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别，并且每种用途比例不低于10%，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等[8]。但是，二三产业混合用地尚无明确的概念界定，本文认为，与传统产业用地一样，二三产业混合用地供应需按照国土空间规划和用途管制要求，在用地管理全流程上系统性展开。因此，在混合用地基础上，结合用地供应特点，二三产业混合用地可概括为“以工业开发为主、商服开发为辅”的一种土地复合利用方式，并能实现第二产业、第三产业（商品住宅类除外）用地的混合供应。具体特点包括：

一是规划布局范围以产业园区为主。提出探索二三产业混合用地的主要目的是促进产城融合和产业园区的整体开发，并非无差别地鼓励任何地区均以二三产业混合用地为最优配置。进一步来讲，探索二三产业混合用地是为了实现生产、研发功能与城市生活服务功能协同发展，提高土地利用综合效益，构建配置更高、更精准、调节更灵活的空间资源配置机制。因此，实现混合的目标是促进经济活力，应重点布局在能够挖掘土地利用潜力、提高土地利用效率及交通压力大的产业集聚区、产业园区，以及新的经济形态、产业业态、消费场景出现的地方，实现产城融合、二三产业相互赋能的目标[9]。

二是混合类型中第二产业以先进制造业为主。与一般的混合产业用地不同，并不是所有的第二产业和第三产业都可以混合发展。二三产业混合发展中的第二产业以配套设施需求较高的先进制造业为主，在功能形态上主要表现为以研发、创意、设计、中试、无污染生产等为主；第三产业侧重鼓励生活性服务业混合，禁止商品住宅类进入。这种产业形态与新型产业用地制度的产业形态相似，但第三产业不再是配套服务，而是具有更强的产业功能。如工业研发用地可与商务办公用地混合布局，成为工业区与城市建设区之间的过渡。此外，越来越多的独立研发部门、创新型企业追求与市场群体的空间联系，工业与研发服务用地混合布局，有利于产业链的形成和发展。

三是依据工业主导用途确定供应管理规范。多数政策规定，工业建筑面积在混合比例中的占比不低于50%，二三产业混合用地仍以工业用途为主导。但是与一般工业项目行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积7%的规定相比，广东等地明确可混合的第三产业比例高达50%，大大提高产业混合成分的比例，用地搭配灵活性更强，因此，在产业准入类型、功能配比弹性上应更加科学严格。若混合方式不合理或存在用途变更隐患，则不应鼓励混合使用，这是二三产业混合用地供应的前提[2]。此外，二三产业混合用地突破了单宗地单独供应模式，工业用地可以和经营性用地混合出让，在供应年限和供应价格等规范上，应根据用地政策、产业用途配比和企业生命周期等因素弹性确定。

四是供后监管上更侧重避免房地产化倾向。由于二三产业混合用地中用于生产配套的建筑面积进一步提高，房地产化的风险显著增加，从保障实体经济发展的目的出发，在设定严格的产业准入约束性指标的基础上，应更加注重项目公司或新公司的出资构成、股权结构、经营范围、资质等内容，防止项目公司通过隐形方式改变土地实际用途，引发商办化、房地产化趋势。

总体而言，二三产业混合用地是适应新兴产业发展和创新人群空间需求的新型用地模式，与混合用地、新型产业用地相比，工业建筑面积比重大幅降低，鼓励发展生活性服务业，注重提升产业融合效益。同时，由于二三产业混合用地改变了单一宗地的供应方式，鼓励多种土地用途混合供应，对传统的规划管控和土地供给模式造成很大的挑战，在推行过程中还存在一定制度障碍。

2 广州市促进二三产业混合发展的用地实践与探索

面对市场主体的二三产业混合需求，广州市最初通过在建设用地供应中推行混合用地，促进二三产业混合发展萌芽，然后在政策支持下以试点形式供应新兴产业园区、新型产业用地，逐步实现二三产业用地混合发展。

2.1 广州市促进二三产业混合发展的政策探索

面对新经济模式发展的需求和国家对探索多用途混合用地管理模式的鼓励，广州市促进二三产业混合发展的用地探索分为以下三个阶段：

一是以试点方式初步探索混合产业用地供应。2015年，国土资源部出台《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），明确要求研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。2017年，《中共广州市委 广州市人民政府关于加快广州空港经济区开发建设的意见》（穗字〔2017〕17号）提出，试行综合用地规划和土地管理，鼓励空港经济区内可实行两种或两种以上用途混合并整体供应。这一阶段为了满足市场主体对商服用地的需求，在工业用地供应中推行混合用地，初步实现二三产业混合发展。

二是探索新型产业用地（M0）制度，促进二三产业融合发展。随着珠三角区域城镇化工业化快速发展，土地供应短缺与工业用地效率低下矛盾突出，加之产业转型升级诉求迫切，广州市在城市用地分类的工业用地（M）中新增新型产业用地（M0）类型，兼具工业生产、研发、办公与商业等多种功能，可混合第三产业比例达30%，用于建设产业用房和配套服务设施。2017年广州市南沙区创新提出“新兴产业园用地”概念，2019年黄埔区提出新型产业用地和新型产业园区，明确同一地块或同一建筑可兼容多种功能，园区以产业功能（主要为产品设计、创意、研发、试验、成品展示等）为主导用途，允许建设配套比例达40%，鼓励发展生产性服务业。这一阶段，新型产业用地制度逐渐完善，在保证工业用地比例前提下进一步探索提高第三产业用地比例，已成为二三产业混合用地类型之一。

三是正式提出探索二三产业混合用地政策。2020年，广东省印发《关于支持广州推动“四个出新出彩”实现老城市新活力实施意见的函》（粤自然资函〔2020〕982号），鼓励广州市完善土地供应与土地市场管理，依照控规对包含工业、商服等用途且确实难以分割供应的规划地块整体出具规划条件，分用途评估地价，按宗地拟定出让方案后出让。2021年，广东省出台《关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》（粤办函〔2021〕226号）等文件，支持广州市探索二三产业混合用地政策和管理机制，意图在政策上给予更大用地管理灵活性，改变二三产业土地严格分开供地的格局，使产业用地的供给与需求更加匹配。这一阶段政策总体指引更为清晰，鼓励探索创新土地供应制度，增强土地管理的灵活性，但是缺乏实施细则支撑。

需要注意的是，这三个阶段提出的混合用地政策并不是非此即彼的关系，而是紧密联系、相互融通、协同发展的，体现了土地供应政策体系不断成熟的过程。

2.2 广州市促进二三产业混合发展的用地供应特点

本文根据广州市规划和自然资源局公布的2017-2021年建设用地供应计划宗地，筛选以两种及两种以上用地类型混合表示混合用地（剔除兼容用地类型），分析广州市混合用地供应情况和特点。

2.2.1 混合用地供应特点

2.2.1.1 实际供应混合用地面积偏低，但与计划供应差距逐年缩小

混合用地实际供应面积受市场需求、供应计划、政策等多种因素影响。近几年，广州市实际供应面积远低于计划供应面积，但是二者差距在逐年缩小，实际供应面积逐渐跟上市场需求。2017-2020年，广州市年度混合用地实际供应面积分别为1.73平方千米、2.03平方千米、1.65平方千米、4.01平方千米，均值为2.35平方千米，实际供应面积呈上升态势（图1）。其中，2020年实际供应面积与计划供应面积差距仅为0.63平方千米。同时，混合用地实际供应宗数稳步增长，从2017年的18宗增长到2020年的54宗，出让方式以挂牌、划拨为主，协议出让比例在下降，充分发挥了市场的土地资源配置作用。

2.2.1.2 混合类型以第三产业间混合为主，缺乏二三产业混合

在用地混合类型上，以第三产业之间的用地混合为主，主要为商业、商务用地混合和商业、居住混合，一类工业用地与物流仓储用地或商务用地混合较少，涉及第二产业、第三产业（住宅除外）混合的情形更为缺乏，即工业、研发、物流仓储等第二产业用地与商服、办公等第三产业用地混合现象较少，二三产业用地之间仍存在较大空间距离，产业融合度有待提升。

总体上，商服用地与其他类用地混合最为普遍，具体表现为商业科研、商业商务、商业交通、商业居住、居住交通、工业科研等组合（表1）。近年来，融合新产业新业态的混合用地搭配增多，2020年出现新型产业用地与商服、文化设施、居住用地的混合，2021年科研用地与其他类用地混合成为主流趋势。

2.2.2 新兴产业园、新型产业用地供应特点

新兴产业园（M9）、新型产业用地（M0）符合上文关于二三产业混合用地的概念内涵，是二三产业混合用地的类型之一，这里以M9、M0和实际上的二三产业混合用地表示二三产业混合用地（剔除村庄建设用地），供应特点如下：

2.2.2.1 供应面积较少，实际需求不足

随着现代服务业与先进制造业出现明显的渗透、互动、融合等现象，广州市生产性服务业与制造业部门之间呈现较为明显的空间相似性[10]。目前，广州市服务业大致分为三个梯队，融合先进制造业程度较高的现代服务业效益不高，多为第三梯队（图2）。2020年，广州市现代服务业增加值占服务业比重为65%，相比北京市、深圳市有一定差距（北京市为70%，深圳市为76.11%），现代服务业发展潜力未有效释放。一般成熟的产业集群的产业结构比较均衡，即二三产业比重较为协调，第三产业逐渐成为区域产业的重要组成，像苏州工业园区的产业结构为0.5∶67∶32.5[11]，有力地促进了二三产业融合发展，而广州市工业园区占比超七成，产业模式仍以制造业为主。2017-2021年，广州市计划供应二三产业混合用地总用地面积为304.07公顷（表2），占计划供应总用地面积的2.87%，累计供应18宗，总供应面积和宗数较少，二三产业混合用地需求未被有效激发，实际需求乏力。

图2 2017-2020年广州市服务业分行业发展情况

2.2.2.2 供应类型以科研用地、新型产业用地混合第三产业为主

在二三产业混合类型上，以科研用地、新型产业用地混合第三产业为主（表2）。2017年出现科研用地与商业用地、商务用地混合；2018-2019年南沙区开始供应新兴产业园用地，实现混合第三产业（商务办公、商业、住宅）功能占比近40%；2020年增城区供应一宗新型产业用地，是广州市成交的第一宗新型产业用地。此外，2020年出现物流仓储与一类工业混合、商业与物流仓储或工业用地混合，混合类型有所增加，到2021年，在二三产业混合供应上以新型产业用地供应为主。

2.2.2.3 供应管理上主要依据新型产业用地（M0）政策

目前，广州市二三产业混合用地供应多为新型产业用地（M0），在供应管理上主要依据新型产业用地（M0）政策要求。供应方式上以招拍挂为主；出让底价为出让时点同地段办公用途市场评估楼面地价的20%，并按照实际出让年限修正后确定；配套设施建筑面积比例较高，一般为30%；不同用途供应年限依据用地类型分别设定，综合或者其他用地年限为50年，商业、旅游、娱乐用地为40年，最高出让年限按50年设定，实际采取弹性年期出让较少。例如，在广州市越秀区南洋电器厂更新改造项目涉及的新型产业用地中，规划房屋总建筑面积为11.1万平方米，涉及商业、生产车间、办公楼等建筑面积约4.0万平方米，配套占比超30%。

总体上，广州市二三产业混合用地需求未有效释放，混合类型上较为单一，混合比例依据政策规定无较大突破，供应年限依据用地类型分别确定，用地价格尚未实行分用途评估，未考虑报据产业生命周期具体设置年限和不同年限到期后用地的处置问题。

2.3 广州市推行二三产业混合用地存在的问题和制度障碍

2.3.1 二三产业混合用地规划标准缺失

我国现行土地用途管制制度设计尚未涉及混合用途规划，混合用途规划标准的缺失使二三产业混合用地难以出具相应规划条件。我国城市建设用地标准未单独设立二三产业混合用地门类，国家层面的规划用地技术标准体系也未对二三产业混合用地作出内涵界定与用地类型划分[12]，一旦涉及工业、仓储、研发、办公、商业、租赁住房等多用途混合，依据城市用地分类与规划建设用地标准难以实现项目功能的弹性调整[13-14]，地块也无法出具相应规划条件。并且在规划调整上，存量工业用地改造与盘活调整为二三产业混合用地需要修改控规时相关调整审批程序复杂，耗时不少于3个月，无法及时有效响应产业融合发展和迭代升级需求。

2.3.2 混合用途及比例规则未确定

涉及二三产业混合用地的具体混合规则和用途及各用途的比例规定等尚不明晰，无规范可依。目前，国家层面尚未针对二三产业混合用地规划用途和比例出台统一规范，部分地区只对主导用途比例作出大致规定。如广东省提出包含工业用途与其他产业用途的混合用地中工业建筑面积占比不得低于50%；四川省绵阳市对混合用地、广东省佛山市顺德区对综合型产业用地均提出工业用地面积和计容建筑面积均不得低于宗地总面积的60%；广东省佛山市高明区提出产业用地面积不得少于项目总用地面积的75%。

2.3.3 二三产业混合用地供应机制尚未建立

国家地价评估体系中暂未涉及二三产业混合用地。地方上，广东省提出混合产业用地出让底价不得低于相应地段各用途对应级别基准地价乘以其比例之和的70%。海南省提出根据不同供应方式，出让底价按不低于混合用地各用途对应基准地价乘以其比例之和或按其70%确定。此外，二三产业混合用地还面临供应方式、供应期限难以确定，以及不同类型土地使用年限差异导致的用地到期处置难等问题。由于不同用地类型使用年限不一致，工业用地使用年限为50年，商务办公用地使用年限为40年，多种用地混合将出现使用年限不匹配的情况，以及到期后的续费、退出问题不明晰等问题。

2.3.4 二三产业混合用地登记管理困难

我国土地权属登记规定，权属登记证书中的土地用途按照《土地利用现状分类》中的用地分类标准记载，而目前土地利用现状分类中并无混合用地的地类，地方上多以主导用途进行登记管理，二三产业混合用地在登记管理上无相关依据，面临登记困难的问题。

2.3.5 多种用地类型混合导致供后管控难度大

由于二三产业混合用地涉及产业用途多样、混合比例不一，加大了后期监管难度。对于二三产业准入主体、产业类型、混合用途及比例等缺乏针对性监管，容易造成市场用地混乱局面及产业用地房地产化倾向。

3 完善二三产业混合用地制度的政策建议

在当前土地资源约束趋紧的背景下，产业用地供给制度的改革创新对于推动先进制造业发展、避免无序建设有着重要意义，能够有效促进二三产业用地的空间整合和动态平衡发展。本文根据广州市促进二三产业混合发展的用地探索和存在的问题，分别从国家层面和地方政府层面，提出国家应完善规划编制、用途调控、登记管理，地方政府应加强用地审批、供应管理、供后监管等相关建议。

3.1 完善二三产业混合用地规划编制

结合最新国土空间用地用海分类指南，建议：一是在国家规划编制中，引入“混合用地”作为“留白用地”中的用地大类进行规划与管理[15]，将二三产业混合用地作为混合用地的中类。二是地方上规范用地准入规则，明确可混合区域。优先保证先进制造业和现代服务业用地需求，并在产业园区选址。三是设置“负面清单”，规定不能纳入二三产业混合用地的功能，严格限制一般性成规模生产、制造等产业链“中间”环节（用于研发和试验场地除外）进入。

3.2 构建二三产业混合用地调控机制

在二三产业混合用途调控上，一是建议国家设立混合用途可混合类别指引规则。优化指标用途管理，探索符合产业发展特点的二三产业混合用地可混合类别指引表。二是确定合理的混合用途和比例区间。建议主导性质的工业建筑面积不得低于总计容面积的50%，产业和办公用途的建筑面积不得低于计容总建筑面积的65%，住宅用途的建筑面积不得高于计容总建筑面积的20%。

3.3 简化存量用地调整涉及控规审批程序

一是优化存量用地调整控规审批流程，提升控规审批效率。对存量用地土地用途变更行为实行差别化管理，鼓励地方探索一定程度的审批权下放与有条件的自行转换用途。控规的局部调整和技术修正，经地级市政府授权或委托行使控规审批权的可由县级政府直接审批，其余控规调整经市级自然资源主管部门审查同意后，报原审批机关或其委托机关审批。二是减少控规调整情形，优化控规修改流程。规划调整上，可将控规修改必要性论证和控规修改方案编制合并开展，在不涉及总量变更的情形下，可将变更土地用途和建筑功能的制度由审批改为备案。

3.4 优化二三产业混合用地供应机制

明确二三产业混合用地的出让条件，一是探索适合地方的二三产业混合用地交易方式。二三产业混合用地按照主导用途对应的用地性质，实行招标、拍卖、挂牌等差别化供应方式。二是实行分用途评估地价，建议按照出让公告各用途对应基准地价乘以其比例之和进行计算。三是健全二三产业混合用地市场供应年期。建议缩短工业用地的使用年限，结合产业生命周期，可将平均存活时间小于7年、死亡率高于50%的工业和商业企业租赁期限定为5年，实行先租后让；其他类别工业企业和第三产业企业租赁期限可为10年。

3.5 制定二三产业混合用地登记管理流程

一是在国家层面允许二三产业混合用地以“混合用地”这一用地类别进行登记管理。同时，完善立体混合空间的权属登记，明确地下空间建筑面积不可分割登记及转让。二是明确新产业、新业态用地类型。二三产业混合用途不明确的，可经规划和自然资源等相关部门论证后制定地方标准予以明确。三是严格工业物业分割登记、转让管理。二三产业混合用地内的产业功能建筑分割登记、转让比例不超过总计容建筑面积在扣除配套行政办公及生活服务设施计容建筑面积后的50%。其中，直接出让比例不得超过工业物业总量的30%，鼓励先租后让。配套行政办公、员工宿舍及生活服务设施用途的建筑和地下空间须整体确权并自持，不得分割登记和转让、抵押，宿舍用房只能租用给园区企业及入职员工。

3.6 强化二三产业混合用地监督管理机制

地方政府应强化二三产业混合用地供后监管体系，以促进土地混合利用向多维度可持续方向转变。一是严格用地监管，以产业监管协议严把项目准入审核，提高用地质量和效益。二是加强对二三产业混合用地开发利用情况、混合用途及比例、分割转让面积及对象等的监管，对于私自改变土地与建筑使用用途的行为加强监督与查处力度。三是建立土地利用绩效评估管理机制。供地后根据协议内容进行验收、评估和考核，并尽快建立信息化监管平台，探索实现监管机制与激励机制的平衡。四是加强二三产业联动监管。对第二产业重点进行综合效益监管评估，建立低效产业用地定期评价和动态调查制度；对于第三产业，应确保作为配套员工居住和商业服务业用途等生活性服务功能。

4 结语

二三产业混合用地制度是适应市场灵活用地需求、提高用地效率的重要抓手，有利于提升二三产业融合效益，满足企业对生活性服务业的需求。但是，目前国家关于二三产业混合用地的制度设计尚不明确，缺乏具体实施细则指引，地方在促进二三产业混合发展的用地探索过程中存在诸多制度障碍。国家应根据二三产业混合用地的特点，鼓励地方结合地区土地资源和产业发展情况积极探索，从土地管理全流程角度加强规划编制、登记管理，完善用地审批、供应，加强供后监管等，降低商办化、房地产化风险。