我国工程建设节地标准体系的构建思路

■ 杨少敏/李资华/徐进军/邹汉邦/李 婷/吴富有

（江西省国土空间调查规划研究院，南昌 330002）

0 引言

党的二十大报告提出“加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，发展绿色低碳产业，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”；中央全面深化改革委员会审议通过的《关于全面加强资源节约工作的意见》强调，“节约资源是我国的基本国策，是维护国家资源安全、推进生态文明建设、推动高质量发展的一项重大任务”。因此，全面提高资源利用效率，尤其是自然资源利用效率，对推动高质量发展具有十分重要的意义。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规明确提出，我国实行建设用地标准控制制度，各类建设项目要严格执行建设用地标准。工程建设节地标准是建设用地标准控制制度的深化，二者相辅相成，通过构建工程建设项目节约集约标准体系，推动自然资源开发利用与保护实现新发展，支撑自然资源高效率利用，对有效减少占用耕地资源，支撑自然资源领域减少建设用地等“高碳”空间扩张，具有重大意义和深远影响。用标准规范建设用地管理，已上升为节约集约用地制度建设的关键领域和提高自然资源利用效率的重要举措。有学者通过梳理国家产业用地标准管理发展脉络及部分省（自治区、直辖市）产业用地标准管理概况，分析我国产业建设用地标准管理面临的困境，提出借鉴其他国家或地区的管理经验解决目前我国产业用地标准管理所面临的各类问题[1-3]。但目前针对我国工程建设节地标准发展状况和变化趋势的讨论和研究相对匮乏，如何构建我国工程建设节地标准体系问题有待进一步探讨。

1 我国建设项目节地标准建设现状

1.1 国家层面建设项目节地标准现状

从政策法规要求看，2014年国土资源部出台《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号），明确国家实行建设项目用地标准控制制度；同年，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），要求严格执行各行各业建设项目用地标准，鼓励各地在严格执行国家标准的基础上，结合实际制定地方土地使用标准，细化和提高相关要求。2020年，党的十九届五中全会提出要全面提高资源利用效率，充分发挥土地使用标准对建设项目用地的控制作用，切实提高节约集约用地水平。2021年，自然资源部办公厅发布《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号），要求严格执行土地使用标准控制制度，规范开展节地评价工作，该通知作为现行节地标准的有益补充，既符合节约集约利用土地要求，又可以实现以标准引导项目节约集约用地、从严控制建设用地规模的目标。

从标准实施情况看，2000年以来，自然资源部（原国土资源部）会同有关部门制定并发布了土地用途分类标准、产业用地准入标准、工业项目控制指标、工程项目建设用地指标等建设项目用地准入、规模核定控制标准，旨在提高工业项目建设用地管理水平，实现工程建设项目节约集约用地[4-13]（图1）。建设项目节地标准的发布规范了县级以上自然资源主管部门对无标准项目、因特殊要求确需突破标准项目及用地规模较大项目的节地评价工作，强化了项目用地审核。充分发挥各地节约集约用地实践经验的典型示范和借鉴引领作用，从全国范围内征集在工程建设和土地开发利用过程中节地效果明显，显著提高土地的社会、经济、生态效益，可复制、可推广的技术措施和政策创新案例，分别在2017年、2020年、2022年公布了三批次节地技术和节地模式推荐目录，共46个典型案例。

图1 我国建设项目节地标准

从地方落实情况看，国家层面形成的建设项目节地标准，为各地开展工程项目设计、建设项目准入、土地供应和审批、土地开发利用和供后监管工作提供了重要政策依据和制度规范，也为各省（自治区、直辖市）建设用地标准研制提供了借鉴与参考。目前，国家已经发布并实施了工业项目、公路、铁路、电力、石油天然气等20余项建设项目用地标准，地方建设用地标准应严格以国家标准为准则，确保地方标准不低于国家标准。对于国家尚未颁布土地使用标准的，各地选择参照国家有关建设标准或行业规划、规范等确定用地规模；对于国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，国家或地方已颁布土地使用标准但尚未涵盖具体功能需要的建设项目，以及因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突破相关用地规模的建设项目，由县级以上自然资源主管部门组织开展建设项目用地评价，并将评价结果作为建设用地供应的依据，在保障项目功能和工程技术实施的同时最大限度发挥土地价值。

1.2 地方层面建设项目节地标准现状

目前，全国已有北京、上海、江苏、江西、山东、广州、成都等近30多个省（自治区、直辖市）及部分城市落实国家产业政策及有关节地标准，以国家标准为基础结合地方产业发展特点制定并发布了不同类型、不同内容的地方建设用地标准[14-17]。根据各省（自治区、直辖市）建设用地标准内容不同，当前地方建设用地标准体系可划分为工业项目建设用地控制指标、城市建设用地规划控制指标、工程建设项目用地指标等三大门类（图2）。

图2 地方建设用地标准体系

1.2.1 工业项目建设用地控制指标

工业项目建设用地控制指标与国家工业项目控制指标标准相衔接。为提高工业项目建设用地的管理水平，工业项目建设用地控制标准从土地利用宏观角度对行业用地基本准入条件进行设定。根据工业项目类别及标准地的等级，明确约定投资强度、地均税收、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公和生活服务用地面积比例等土地利用控制性指标要求及相关违约责任，旨在提高土地集约利用水平，代表地区有上海、天津、广东、浙江等省（直辖市）。以上海市为例，《上海产业用地指南（2019版）》对产业项目的容积率、固定资产投资强度、土地产出率、土地税收产出率4项用地指标做出了详细规定；对建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率提出了控制要求；对全市工业项目188个中类行业的容积率、土地产出率和土地税收产出率3项指标设置了均值、控制值、推荐值和调整值，对固定资产投资强度设置了均值和控制值。均值反映了上海市规模以上工业及物流仓储业的行业（类别）平均用地水平，主要用于行业或地区产业发展水平评估；控制值主要用于确定需新增供地的产业项目准入评估的最低标准；推荐值按照适度超前原则制定，作为招商引资项目的主要参照标准，主要作为产业项目准入评估的推荐性标准；调整值是从评估土地利用效率角度设定的参考性标准。

1.2.2 城市建设用地规划控制指标

城市建设用地规划控制指标在整体规划方面进行项目布控，宏观层面突出以市、县（区）行政辖区整体为规划单元，对城镇区域建设用地节约集约利用状况进行规划控制和引导；中观层面突出以功能区域不同用途土地为规划单元；微观层面强调以单体工程建设项目整体及功能分区为规划单元。相关标准更多参考了城市总体规划，标准中的用地分类与城市总体规划更为接近，体现了宏观、中观或微观层面的城市建设用地规划控制指标，代表地区有北京、山东等省（直辖市）。如山东省制定了《山东省建设用地集约利用控制标准》，通过设置区域宏观规划控制指标，规定了县以上城市、建制镇、农村居民点和开发区等城乡建设用地的规划控制指标，包括人均城市建设用地、人均单项城市建设用地、城市道路网密度、道路宽度、城市广场用地总量和单个广场用地等。北京市制定的《北京市城市建设节约用地标准（试行）》，是主要针对居住用地、公共服务设施用地和市政交通设施用地等部分城市建设用地的用地标准。该标准根据人均指标、建筑密度、交通区位等制定。以居住用地为例，区分一类居住、二类居住、经济适用住房，以现行控规指标及规划统计分析、案例分析为基础，与规划管理相衔接，提出了不同的建筑高度居住用地指标、套型标准（均值）、容积率（上限和下限）、套密度和居住人口毛密度，如一类居住用地容积率的低限为0.6、高限为1.0，二类居住用地及经济适用住房用地容积率的低限为1.6、高限为2.8。

1.2.3 工程建设项目用地指标

工程建设项目用地指标以工业项目、基础设施项目、公用设施项目、公共建筑项目、居住建筑项目、特殊用地项目、其他建设用地项目为主要实施对象，建立了定额性指标和控制性指标相结合的指标体系，采取项目用地总面积和各功能分区面积“双控”，标准适用对象广、覆盖行业多、管控力度强，代表地区有江苏、江西、湖南、安徽、广西和广州等省（自治区、直辖市）。如江苏省2022年参照《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）、《土地利用现状分类》（GB/T 2101-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）的分类系统，以工业项目、基础设施项目、公用设施项目、公共建筑项目、居住建筑项目、特殊用地项目、其他建设用地项目（不包括商业、商品住宅、金融等完全市场化运作的建设项目）类型为基础，建立由控制性指标、定额性指标和指导性指标3类指标构成的指标体系。控制性指标是从土地利用宏观角度对行业用地设定的基本准入条件，包括地均固定资产投资、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地比例5项指标。定额性指标是指与建设用地项目的设计生产规模或设计建设规模相对应的，用于测算具体项目用地规模的指标，主要是根据项目用地需求预算项目建设规模，核定项目用地规模，分析项目建设规模的合理性，从而有目的性地保障项目用地需求。受地形、地貌、区位、用地结构协调度、产业集聚规模等因素的影响，定额指标可根据实际情况做细微调整，调整幅度一般不超过5%。

2 工程建设节地标准需求分析

节地标准是贯彻落实相关法律法规及政策的外在需要。自1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布以来，国家和地方陆续出台了各类型建设用地管控法律法规及政策文件，并以此为依据制定了相关节地标准，兼顾政策性和技术性，但现有节地标准的使用范围还没有扩大到全社会、各行业。相关文件的执行时间跨度较长，在政策管理及标准实施方面，已无法适应新型生产力和新产业新业态的用地需要。有学者结合地方实际提出产业用地标准的优化方式[18-19]；还有学者从技术层面着手，结合集约节约用地标准政策研究了相关数据库及系统平台建设问题[20]。因此，通过建立节地标准体系，提高建设用地标准执行的成效，完善并落实新时期建设用地控制标准，平衡经济发展与生态文明建设二者的关系，成为自然资源部门亟需解决的关键问题。

节地标准是解决现实突出问题的内在路径。尽管我国对建设用地管理政策及其标准建设进行了探索研究，形成了门类丰富且内容详细的节地标准，在严格用地准入、控制建设用地规模、促进建设项目节约集约用地方面发挥了重要作用，但节约集约用地相关机制仍需探索，与之相适应的创新与改革尚未完全跟上，如对建设用地审批、供应和开发利用的约束力不够，标准的行业覆盖度不够、标准执行的监管和评价制度缺失、标准宣传和培训的力度不够等。破解工程建设用地节约集约管理缺乏系统性和规范性问题，成为后期的探索研究工作的重要方向。为切实解决节地标准实施过程中存在的问题，更好地保障建设项目科学合理用地，有必要构建节地标准体系，用以规范建设用地标准实施的过程。

节地标准是有效提升用地审批效率的必然要求。近年来，因土地使用标准不完善，对符合供地政策和产业政策但缺乏用地标准或超过用地标准的建设项目的建设用地审核依据不足，必须通过建设项目节地评价论证确定用地规模，造成了项目供地审批程序复杂、耗时较长、成本投入增加，加上节地评价规范缺失、节地评价质量参差不齐、节地效果不明显等现实情况的存在，影响了土地节约集约利用。为进一步强化节地标准控制，规范办理建设项目用地、供地手续，降低用地成本，切实提高土地利用效率，有必要全面构建节地标准体系，保证用地审批工作质量和效率，提高建设用地资源利用效率。

3 工程建设节地标准体系构建

结合工程建设节地标准现状及其发展趋势来看，针对建设项目发展导向、用地准入审核管理、用地规模核定、规范开展节地评价、工程建设项目节约集约利用考核等方面，在贯彻规范性政策文件、国家标准、行业标准、地方标准的前提下，构建工程建设节地标准体系，建立土地用途分类标准、工程建设节地标准、工程建设节地技术与节地模式、标准管理与应用办法等标准子体系，可更好地指导、规范节约集约用地工作。具体应围绕支撑工程建设项目发展的目标，规范工程建设项目用地准入和规模核定等前期行为，建立健全工程建设项目控制指标审核监管制度，加强节地技术和节地模式的应用和推广，做好标准管理与应用服务工作，构建思路如图3所示。

3.1 土地用途分类标准

土地用途分类标准作为基础通用标准，在加快建立覆盖工业、基础设施、公用设施、公共建筑、居住建筑、特殊用地、其他建设用地等各类工程建设项目，满足各行业用地现实需求的综合节地标准体系中发挥重要作用。衔接最新的国民经济行业分类、土地利用现状分类、城市用地分类等，提出适用于建设用地标准的行业分类体系。根据行业发展需要和市场需求，及时融入最新的行业标准，增加指标的行业覆盖度。根据不同业态构建不同的用地标准，用标准来引领和规范全社会节约集约用地。

3.2 工程建设节地标准

制定建设项目发展和用地准入、建设项目用地定额指标、工业项目建设用地控制指标、工程建设项目土地节约集约利用考核指标等方面的标准，逐步形成一套由工业项目建设用地控制指标、城市建设用地规划控制指标、工程建设项目用地指标、节地评价论证规范、节约集约利用考核标准组成的较为完善的工程建设项目节地标准体系，提升建设用地管理的权威性和规范化水平，提高工程建设用地审批工作的质量和效率。

一是建立建设项目发展和用地准入标准。加强项目准入审核管理，按照《限制用地项目目录》《禁止用地项目目录》《产业结构调整指导目录》和国家有关产业政策、自然资源开发利用政策，依法依规办理项目用地手续。二是建立建设项目用地定额指标标准。科学的用地定额指标可以促进生产工艺和设计水平及集约化程度的提高，保证用地审批工作的质量和效率。三是制定工业项目建设用地控制指标标准。提高工业项目建设用地管理水平，明确约定工业项目建设用地投资强度、土地税收、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公和生活服务用地面积比例等控制性指标标准及相关违约责任。开展绿色低碳建设用地指标度量模型建设，将区域发展水平、资源禀赋等因素纳入，增设能耗、排放、科技、绩效等绿色低碳控制指标。四是建立和完善建设项目节地评价制度，规范开展节地评价，在保障项目功能和工程技术实施的同时最大限度地节约用地。五是探索建立工程建设项目节约集约利用考核指标标准，从节约集约用地、节地技术、节地措施、节地效果等方面建立考核指标体系。

3.3 工程建设节地技术与节地模式

广泛开展节地技术和节地模式典型案例征集工作，总结各地有关规划设计和用地单位、企业在项目规划设计和建设中节地效果明显，具有先进性、示范性、代表性特征，并具备良好应用前景和推广价值的节地技术和节地模式案例。优选典型案例并推介到自然资源部《节地技术和节地模式推荐目录》，促进节地技术和节地模式的推广和应用。

3.4 标准实施管理办法与应用服务指南

制定标准实施管理办法和标准应用服务指南是工程建设节地标准体系建设的重要内容。定期开展建设用地标准运行自我评价，建立标准实施效果评估、考核机制。凡纳入标准体系的各项标准要确保有效实施。各级自然资源主管部门应与有关部门共同推动将建设用地指标作为编制项目用地有关法律文书、项目初步设计文件和可行性研究报告等的重要依据，列入建设用地供应方案、出让公告、用地监管合同等并约定相关违约责任。对标准实施过程中发现的问题进行深入分析，及时提出标准修订建议，在不断完善标准中改进和提升服务质量。定期组织开展定额标准、控制指标、节地评价规程等标准的应用培训，提高相关从业人员参与标准化工作的意识和水平，把推广实施和规范开展建设用地标准化工作作为当前和今后一个时期的重要工作任务。

4 结语

工程建设项目用地审查历经多年，从无标准控制走向有标准控制，仍在不断完善。在现有国家和地方各类用地标准建设的基础上，自然资源部门应围绕各部门、各行业节约集约用地管理的需求，贯彻落实自然资源领域标准化工作和产品质量标准化建设要求，确定节地标准对象，加强工程建设节地国家标准、行业标准、地方标准或团体标准的建设，建立全面系统、层次分明、科学实用、开放先进的工程建设节地标准体系，满足工程建设节地管理和应用需求。在提高节地标准执行成效方面，有关部门应推动并确保纳入节地标准体系的各项标准在各领域、各环节有效实施。建立质量管理制度，定期开展节地标准运行自我评价。建立持续改进的工作机制，定期总结节地标准实施方法和经验，并推广应用。充分发挥公共媒体作用，通过组织现场推进会、工作交流会等形式，及时准确发布工程建设节地政策、标准解读，充分发挥节地标准对建设项目用地的控制作用，实现土地资源的科学、集约利用与高效管理。