基层治理国家化:新时代背景下基层治理转型及其困境

杜 姣

(武汉大学 政治与公共管理学院, 湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。党的二十大进一步明确,未来五年的目标任务之一就是深入推进国家治理体系和治理能力现代化。基层治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程,也是推动乡村振兴战略的重要举措。目前,国家在基层治理现代化转型过程中的角色和作用日益突出,并成为形塑基层治理格局的关键因素。国家权力向基层社会的介入广度和渗透力度都前所未有地增加了。

既有研究从不同侧面勾勒了基层治理的转型特征。国家职能在基层社会的迅速扩张［1］以及在基层的行政范围扩大［2］都是对基层治理转型特征的概括。在转型过程中,国家权力下乡包括监督下乡［3］、规则下乡［4］等多种形式,中央政府通过行政权的集中化配置强化其对基层的控制。［5］部分研究者认为,在基层治理转型过程中虽然基层治理体制的诸多变化与调适提高了基层治理的规范化水平,但也带来了基层治理能力弱化的后果。［6］基层政府行为出现了从邀功到避责的变化［7］,形式主义［8］与痕迹主义乱象［9］不断滋生。

基层治理转型中的变化实则是在国家综合能力增强的背景下央地关系的具体投射。上述研究较为敏锐地关注到基层治理的变化,并揭示出国家对基层治理管控力度的增强以及将基层治理权力收紧等一系列特征。然而,既有研究往往只注意到基层治理转型的某个碎片化侧面,抑或仅从比较具体的微观机制对普遍存在的基层治理困境展开讨论,缺乏整体视野,未能形成具有高度概括性的解释框架。从根本上讲,基层治理体制变革和基层治理困境的出现是由于国家试图对基层治理主体进行重置、削弱地方治理的自主性,最终产生了将基层治理国家化的结果。因此,从基层治理国家化这一总体概念切入,透视央地关系的具体调整,厘清基层治理体制变革的基本方向成为理解当前中国基层治理形势的重要切口,并可构成基层治理研究的学术生长点。十余年来,笔者对基层治理持续关注,在调研过程中了解到中国基层治理较之于以前已有很大的不同,基层治理国家化的趋势越来越凸显。

二、基层治理国家化的表现形式

央地关系是我国的国家治理与基层治理的一对基本关系。在基层治理中,央地关系主要体现为中央与县域基层政府的关系。县域政府处于承上启下的位置,直接面对基层社会,承担着中央针对乡村社会实施各项政策的政策转换器功能。［10］而省市两级政府主要承担中央政策的转发和传输功能,对基层治理不产生直接影响。有学者指出,我国实行的是“统”“治”相对分离的国家治理结构,中央主要掌控统辖权,承担维护中央政府的安全以及维护国家统一体的稳定和秩序的重要政治责任［11］,治理权主要归还给地方政府,由地方政府相对自主地处理属地事宜［12］。中央政府主要通过对关键资源和人事权力的掌握来推行其指令意图和统辖各地。［13］以中央政府为代表的国家较少直接介入基层治理,赋予基层政府尤其是县级政府较大的自主治理权。因此,我国的央地关系表现出统辖权高度集中与治理权相对分散的特征。随着国家综合能力的提升,我国央地关系正经历着重大调整。党的十八大以来,中央一再强调“顶层设计”的重要性,高度注重改革的系统性、整体性与协同性。［14］此外,在全面深化改革时期,国家更加重视地方政府权力行使的正当性和规范性。地方政府相对自主的治理权力不断被压缩、被规制,国家治理权力迅速向基层社会扩张。国家逐渐成为基层治理的实质主体,基层治理呈现出明显的国家化趋势。国家职能的范围和国家力量的强度都空前增加。［15］(P.7)

(一)基层治理目标设置空间的国家挤压

基层治理的目标设置包括两个方面:一是治理事务内容的设置,二是治理标准的设置。二者共同构成了基层治理过程展开的起点,是治理权力的重要组成部分。在早些时期,国家在乡村基层社会主要是基于宏观政治目标行使统辖权力,包括收取农业税、推行计划生育以及实行维稳控制等,较少介入乡村公共事务和农民生活。基层政府需要完成的绝大部分事务都是由其自主设定的治理事务。比如,县级政府的三农部门经常会根据乡村社会的实际自主制定三农政策并颁布相应的措施,以回应乡村社会的实际需求。比如,安徽省繁昌地区的“小田并大田”“确权确股不确地”的土地流转做法［16］就是地方政府基于当地农民的实际诉求进行自主创造的产物,极大地促进了农业生产力的发展。再如,乡村社会水利道路等基础设施的建设与管护等地方公共事务大多以县级政府为单位并由县级政府自主筹划,包括自主设定各类公共事务的完成标准等。

当前,基层治理目标的设置空间正不断受到国家力量的挤压,国家越来越具体地介入基层治理目标的设置。首先,原来很多由地方自主设定、自主管理的治理事务都变为由国家制定的治理事务;其次,原来很多基层政府无力承担的治理事务都成为由国家制定的治理事务,包括很多属于农民私人生活领域的事务也都被纳入国家治理的目标框架;最后,国家创设了很多新的基层治理事务,如当前全国正在推进的移风易俗、农村人居环境整治和改厕运动就属于国家重点部署的任务。国家力量不仅已经进村入户,而且全面渗透到了农村内部。此外,这些基层治理事务的处理标准由国家决定,国家采取“顶格管理”的方式,要求地方政府按照“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”的要求来设定基层治理事务的执行标准。［17］基层政府几乎已经丧失根据其自身拥有的财力状况、现实处境以及本地的实际需求来灵活执行由国家下达的基层治理事务的空间,只能在国家拟定的治理目标下开展行动。这是基层治理国家化的一种表现。

(二)基层治理资源配置权的国家吸纳

有学者关注到资源与治理权力的关系,将资源视为治理权力得以生产的基础条件。［18］地方政府相对独立的治理权力依托于其所拥有的资源来配置。在国家与农民的关系从资源汲取型向资源输入型转变的背景下,基层治理资源主要包括两种。第一种是由地方政府自主创收并能够进入地方财政的资源,具体表现为地方政府可支配的财政收入部分。这部分资源的多少在经济发展程度不同的地区相差很大。第二种是由国家向地方政府以及地方社会转入的资源。随着精准扶贫与乡村振兴战略的提出,国家对乡村社会物质资源的投入力度加大。截至目前,国家每年的惠农资金超过2万亿元。然而,这些资源并没有同步增强地方治理权力,地方政府对这些资源的独立配置权受到极大限制,为国家所吸纳。

第二种资源是由国家转入到基层社会的资源。这部分资源大多以专项资金和项目资金的方式转入。专项资金与项目资金都是有特定用途和专门使用规范的资金,资金的使用方向与使用方式都有严格的政策标准。地方政府只能严格按照政策标准使用这些资金,而不能变换使用方式或留作他用,否则就会带来严重的政治风险。国家通过制定各种资金使用制度来限定和吸纳地方政府的治理资源配置权。对广大的中西部地区而言,地方经济的欠发达性决定了地方开展乡村治理与乡村建设的绝大部分资源来自于国家财政。但实际情况是,来自于国家财政的物质治理资源其实都属于“死钱”,而不是地方政府可根据乡村社会与农民实际需求进行灵活配置的“活钱”。［19］这极大地掣肘地方政府服务乡村社会的能力。

再来看第一种资源。对于财政实力雄厚的发达地区的地方政府来说,它们对本地方可支配财政资源的配置权也在很大程度上被国家所吸纳。一方面,国家在制定基层治理目标时,并没有全额配套完成相应的治理目标所需的资源,或者只配套了极少的部分。绝大部分资源都需要由省市县(区)各级政府配套,而通常县一级还要配套一部分。县级政府可支配相当数量的本地方财政资源用于完成由国家制定的各项基层治理目标。因此,对这部分资源的使用及其使用规则都受到较大的限制。另一方面,在同级政府的横向竞争压力下,受纵向政治晋升动力的驱动,地方政府官员会尽可能地深度剖析国家制定的各项基层社会政策,将各项基层社会政策细化和具体化,甚至新增一系列治理任务。本地方可支配的相当数量的财政资源就是用来落实这些治理任务的。这种看似具有自主性的资源配置行为实则是基层政府迎合国家意志的行为。这是基层治理资源配置权被国家吸纳的另一种表现形式,也是基层治理国家化的重要表征。

(三)基层治理过程的国家规制

与早些时期上级对下级的结果管理导向［20］(P.33)截然不同,基层治理国家化包括对基层治理过程的国家规制,国家力量贯穿基层治理的全过程。在央地关系较为松散的时期,国家只对其统辖范围内事项的执行结果提出要求,对地方政府如何完成这些事项并没有作出具体规定。在整个治理过程中,其他属于地方政府治理权力范围内的治理事项主要集中掌握在地方政府手中。地方政府不仅享有较大的自主设置治理目标的空间,而且对来自于国家的治理任务享有较大的过程管理权。

国家对基层治理过程的规制包括两个方面。一是国家对地方政府处理相关治理事务的过程进行阶段性分解,以实现对治理事务处理进度的管控。由国家下达至地方的各种治理事务基本上都有明确的时间表、路线图以及阶段性目标,其目的就是有序地推进各项工作,防止地方政府出现久拖不决的消极应付倾向。因此,国家对基层治理过程的阶段性分解实际上是一种工作推进机制。二是国家对地方政府权力运作过程的规范化管控。党的十八大以来,“将权力关进制度的笼子里”曾多次被党中央所强调。而国家层面的行政规范化理念不可避免地会映射到县域基层治理中。［10］这在经验上的表现是,地方政府处理的任何事项都要留痕,形成规范化的资料存档,建设各种过程追踪式的管理制度。基层治理过程本身是否规范成为重要的考核事项。对基层治理过程的规制既有助于国家在基层治理中各项目标的有序推进和稳步达成,也较好地避免了地方政府权力运作的任意性。

三、基层治理国家化的实践机制:基层治理体系重构

基层治理国家化从根本上改变了地方政府的角色,地方政府从具有一定的自主治理权力的治理主体变成了国家意志和政策的执行机器,国家成为基层社会的实质治理主体。而基层治理国家化在基层社会的推开会带来县乡村一系列的治理体制与机制变革。地方政府需要构建一套强有力的以县乡村为基础的政治动员体系和行政控制体系,以确保国家意志和政策的切实贯彻。

(一)多中心工作模式:政治动员体系的确立

基层治理国家化意味着我国基层治理主要由国家推动。这是一种高位推动模式,基层治理带有较强的政治属性。此外,基层治理国家化还表现为同一阶段国家往往会在乡村社会同步推进多项工作任务,且都需要 “限期完成”,并伴随着“最高标准”与“最严要求”。对地方政府而言,由国家下达的多工作任务与高工作目标已经超出了常规化行政科层体制的能力限度。因此,高标准地完成这些工作任务就需要一种能对基层治理体系进行深度动员的非常规工作机制,即中心工作机制。与多工作任务相对应的是多中心工作模式,在此模式下,政治动员体系在县乡村得以确立,县乡村各级工作人员都处于高速运转状态。调研中有县乡村干部反映,“如今的工作是铺天盖地的,而且每项工作都很重要,都是一票否决项,不能马虎,要认真完成”。

中心工作机制具有两个基本特征:一是从站位上明确中心工作是不讲条件、不计代价都要完成的工作;二是为了突出中心工作的重要性,中心工作基本都是由各级党委政府一把手主抓。为了完成中心工作,党的组织体系会对县乡政府部门进行改造和重组,以充分调动和整合党政部门的资源。［21］事前签订责任状、事中加强监督检查、事后强化问责成为政治化推动国家下达的各项基层治理任务的主要工作机制。［22］在多中心工作模式下,县域政府职能部门几乎都要作为牵头部门负责各项工作的推进与落实,对下级政府及相关部门进行指导、督查。

多中心工作模式的推动依赖于严厉的考核机制,集中表现为强化各类激励机制的激励作用,主要包括构建强负向激励结构和强正向激励结构两个方面。前者以“一票否决制”以及问责制最为典型。在多中心工作模式下,几乎所有的由国家下达至地方政府的工作都是一票否决项,如果没有按照要求完成,地方政府的全部工作业绩都会被否决。一票否决制具有强大的威慑力。此外,问责机制逐渐泛化,层层追责机制不断强化,有学者认为中国出现了从“压力型体制”到“全面问责制”的权责关系转型。［23］后者包括强政治激励和强经济激励。在地方干部普遍趋于年轻化的总体形势下,我国的政治激励能够发挥出巨大的激励作用。较之于中老年干部,年轻干部具有更为广阔的政治前景和更为强烈的晋升欲望,他们干事创业的冲劲也更大,因而与国家意志和国家政策跟得更紧。这部分年轻干部成为中心工作的积极响应者。经济激励表现为中心工作化的治理任务都与考核绩效相挂钩,且考核工资的占比很高,甚至远高于他们的基本工资。部分地方政府还会配套额外的工作激励,以激发各级工作人员的积极性。比如,针对比较重要的工作任务,部分地区采取了押金制度。如果完成任务,就可获得与押金数额等同的奖金;如果出现纰漏,则要相应地扣除一定的押金。一项工作任务的押金甚至能达到上万元,起到了较好的动员效果。

(二)村级组织的行政化:行政控制体系的贯通

村民自治制度的实施确立了我国“乡政村治”的基本治理格局［24］,即乡镇及以上地方政府实行行政管理体制,村一级实行自治,民主与自治是村级治理的基本原则。基层治理国家化的实践需要将村级组织进行行政吸纳,使县乡村体制一体化,实现自上而下行政控制体系的贯通,以保证国家意志向下传递的畅通以及行政治理在村庄社会的有效。这是县域治理多中心工作化后地方政府对基层治理体制进行重构的原因。而将村级组织行政化就是基层治理国家化的重要举措之一。从全国多地村级组织行政化改革的现实状况看,虽然各地的改革进展以及行政化的程度存在差异,但其共同点是村干部越来越成为全职化、专职化的干部。而在村级组织行政化改革的各项措施中,人事配置方式的改革最为关键,其直接改变了村干部的身份性质以及由此衍生出来的村干部的行为模式与工作伦理。实践中,主要存在三种人事配置方式的改革路径。

一是将村书记、村副书记等职位流官化(1)是指村干部不再局限于由村民担任,而是由同一镇域内的镇村两级干部跨村、跨层级任职。。由乡镇决定各村村书记及村副书记的人选,打破了村书记、村副书记等村干部职位人选的地域限制,弱化了他们在村庄社会中可能存在的各种人情、利益关系。比较常见的做法是,乡镇党委政府直接将乡镇各科室工作人员下派到村里担任村书记或村副书记。此种改革路径在苏南地区颇为常见。

二是改革村干部的产生方式。将民推、民选方式改为由县乡政府把关的制度化选拔方式。在村民自治制度下,村干部主要是通过启动村庄社会内部的培养程序产生。先由在任村干部联合村中的退休老干部、老党员、村民小组长、村民代表等精英群体从村中物色并推荐合适的人选,然后将推荐上来的人选以后备干部的身份在村中跟班锻炼,最后该后备人选通过群众选举而正式当选为村干部。目前,越来越多的地方开始实行正式化的后备干部选聘制度,选聘权向县乡两级党委政府集中。县乡两级党委政府会对应聘人员提出年龄与学历等方面的要求,并且应聘人员还需通过相应的笔试、面试等考评程序。比如,安徽省繁昌区、上海市等地区大多采取此种村干部的产生方式,近几年此种方式开始向中西部地区其他省份推开。

三是实行村书记、村主任一肩挑制度。如果说前两种村干部人事配置方式的改革更多地属于地方性探索,那么,村书记、村主任一肩挑制度的实行则是由国家主导和推动的。2020年,国家明确提出,各地村书记、村主任一肩挑要达到一定的比例。实践中,各地方政府基本上都以一肩挑的比例达到100%为目标。推行一肩挑制度的目的之一是强化村书记的权力,增加上级党委政府对村级组织的管控力度,避免村书记与村主任因意见分歧而导致基层治理效率低下的问题。一般来说,村书记主要代表上级党委政府的意志;而村主任具有民选特征,代表了村民的意志。村书记与村主任职位的分设会在无形中提高村级组织内部的博弈以及沟通成本,并对代表上级党委政府意志的村书记决策的执行带来一定的阻力。实行一肩挑后,村两委干部就被完全整合到上级党委政府的目标框架下,成为上级意志与任务的执行者。

村干部人事配置方式的变革最终基本指向村干部人事配置权向县乡党委政府集中,不论村党支部委员的党内选举还是村委委员的民主选举都只具有程序确认的意义。村干部的报酬机制、身份性质以及工作模式都发生了改变。村干部的报酬机制由误工补贴制变为工薪制,村干部成为专职、脱产干部,需要在村办公室坐班,按上级政府的要求行事。村干部的身份完全向国家代理人的身份转变。村级组织行政化重塑了村干部的行为模式与工作伦理,他们将其自身视为政府的工作人员,天然认同并执行上级交办的各种事项。由此,村级组织已完全成为上级政府的下属层级。村级组织的行政化改革构筑了基层治理国家化的基本组织架构。

(三)基层治理技术化:层级信息对称机制的构建

我国属于多层级行政体制,上下级之间始终存在信息不对称的问题,县域政府同样面临着这一问题。在基层治理任务都由国家高位推动的情形下,县级政府成为上级政府重点考评和督查的对象。作为国家政策在基层社会的统筹、规划以及转换主体,县级政府如何有效地破解其与乡(镇)村两级之间信息不对称的困境、确保国家政策在基层社会不折不扣地、规范化地执行是需要重点考虑的问题。伴随着大数据、现代通信技术以及人工智能等新型信息技术的出现与发展,这些技术治理手段日益成为县域政府重要的治理工具,极大地增强了以县域为单位的基层治理的技术面向,较为有效地克服了基层治理层级之间信息不对称的难题。

从多地县乡村的调研情况看,各种名称不一的技术治理手段层出不穷,已成为县域政府向乡村两级进一步分解国家下达的治理任务以及对治理任务执行过程进行全程监督的重要工具。其中,比较常见的技术治理手段包括网格化管理技术、微信治理技术以及各种APP技术。虽然这些技术治理手段发挥作用的重点不同,但在增强上级对下级信息掌握的便捷性上具有相似的效果,都有助于县级政府实现对基层治理的全过程管控。

第一,基层治理国家化意味着国家针对基层社会设置了多重治理目标。这些治理目标需要顺利地传达至基层社会,并尽可能地减少因上下级信息不对称而造成治理目标折损的情况。比如,普遍运用于县域治理的微信治理技术主要服务于上级发布工作任务和监督下属层级的工作进度。调研中发现,很多基层干部至少添加了十个以上的微信工作群,及时关注微信工作群中的信息成为他们的工作内容之一。在使用微信治理技术之前,上下级之间存在较大的信息沟通成本。上级政府下发的很多治理任务往往是采取召集相关负责人开会并让他们亲自领取任务的方式,在相关负责人领完任务后,再通过现场会议或其他形式传达给本单位的工作人员及其下属层级。治理任务在传达、安排与分解的过程中存在大量成本。由于上下级之间的信息不对称,下属层级可能会选择性地领取或执行上级交办的任务,或者打折扣执行其领取到的任务。这无疑会引发国家设置的治理目标在基层社会的流失,因此基层治理国家化无法真正实现。微信治理技术的运用极大地提升了上级发布任务的便捷性。县级政府能保证将其接受的国家任务比较完整地传递至乡村两级。同时,县级各科室部门还可以在微信群中追踪下属层级处理工作任务的进度,并及时地给予督促,从而确保任务能够得到严格完成。

其次,技术治理手段使县级政府能够实现对下属层级治理活动的全面掌控。以网格化管理技术为例,依托庞大的网络信息系统,网格化管理技术使县级政府及其职能部门能够对下属层级的治理过程进行全程追踪,并实时掌握基层治理的动态,实现上下级信息的透明化。［25］乡村两级在处理治理事务的过程中不仅要在网格化管理系统中及时地更新处理进度,而且还要做好相应的文字、图片、视频资料的留存工作,并将之上传至系统。县级政府借助网格化管理技术在相当程度上实现了对基层治理过程的精准把握。

县级政府通过技术治理手段确保乡村两级的治理活动能够严格按照国家的意志与要求展开,避免了乡村利用上下级信息不对称进行目标置换或将治理目标削减的问题。由此,乡村两级成为围绕国家意志与目标运转的执行机器。基层治理的技术化使基层治理主体很难出现偏离上级政府要求的行为,确保了国家在乡村社会的间接在场,形构出基层治理国家化的治理格局。

四、基层治理国家化造成的基层治理困境

随着国家能力的增强,国家对乡村社会进行全面现代化改造的需求更加强烈。基层治理国家化是新时代背景下国家能力增强的产物。由于对地方政府存在天然的不信任,国家倾向于将其权力向基层扩张,并压缩地方政府相对独立的治理权力,由此,基层治理被纳入国家治理的整体范畴。［14］作为各项国家政策的具体统筹者和执行者,县级政府在政治压力的高位推动下,通过各种体制机制的建设保证来自国家的各项治理任务的规范化执行和高标准完成。可以说,基层治理国家化极大地推进了基层治理的规范化进程,改善了乡村的整体面貌,有效地避免了地方政府对农民合法权益的损害,提升了国家在农民心中的公信力。然而,基层治理国家化也造成了一系列的治理困境。

(一)治理悬浮与体制空转

基层治理国家化已成为基层治理现代化的路径选择,但这却是以牺牲地方政府尤其是县级政府的主动性为代价的。县级政府原来拥有根据地方的实际需求灵活制定和调整政策的治理权力。如今,在国家的统领下,县级政府相对独立的自主治理权被极大地压缩了。从中央到基层整个纵向治理体系成为一种刚性且单向的国家意志传递体系,缺乏上下之间的互动,整个基层治理陷入了治理悬浮与体制空转的困境中。

一是在诸多基层治理任务来自于国家的情况下,为了尽可能地避免地方政府的权宜性行为,国家倾向于制定更加具体的、标准化的任务体系、指标体系和操作体系。然而,这些来自于国家的基层治理任务并没有与农民和乡村社会的实际需求有效对接。因此,基层治理任务的执行过程就变成了国家意志的单向灌输。较之于以中央政府为代表的国家,地方政府离基层社会更近,离农民更近,因而更加了解基层社会与农民的需求。然而,在严格的考核、督查与问责压力下,对上负责、按照国家的要求行事成为地方政府应当坚持的首要原则。地方政府既不具有与国家协商的空间,也不具有向上沟通的动力。最终地方政府的对上负责导向消解了对下的实质治理。地方政府完全被嵌套在国家意志之下,基层治理呈现出与基层社会和农民需求无关的状态,进而悬浮化。

二是国家针对基层社会设置的多重目标以及对基层治理规范化的要求导致了基层治理的程序化和繁琐化。地方干部大部分的精力、时间与资源不得不消耗在对基层治理程序的规范上,而非对实质问题的解决上,从而使基层治理体制陷入空转。基层治理规范化意味着基层治理的相关工作和事务的处理都要遵循一套规则体系,整个治理流程都要痕迹化。基层治理不再是以事情的实际解决为导向的实质治理,而是以符合规则与程序为导向的形式治理。对基层治理事务的处理也变得复杂而繁琐。地方干部需要花费大量的精力、时间与资源去应付基层治理过程中办事留痕的要求。据调查,地方干部70%以上的时间和精力基本都用于“留痕”等这类虚事上。这给他们造成了极大的困扰,工作的价值感和意义感也在“留痕”中不断被消磨了。因此,整个基层治理体制都陷入了空转,与乡村社会和农民并没有产生实质性关联,以“认真部署”“照章办事”“严谨程序”为特征的避责形式主义盛行。［23］

(二)基层矛盾上移与基层治理成本增加

基层治理国家化从根本上改变了基层治理的性质,尤其是改变了以行政村为单位的村级治理的性质。基层治理国家化目标的实现离不开县乡村体制的一体化建设,其中最为关键的是村级组织的行政化建设。在实行村级组织行政化后,村干部被全方位吸纳至行政治理体系之中,村干部的性质也完全转变为国家代理人的身份。村干部身份性质的转变意味着村民自治时期兼业化村干部身份所包含的社会性面向的瓦解,而使其对基层矛盾的处理无法走上社会治理轨道。长期以来,我国都将枫桥经验作为化解基层矛盾的基本经验,并将之概括为“小事不出组,大事不出村,将矛盾化解在基层”。这说明乡村基层社会中的很多矛盾都可借助社会内部力量来解决,诸如利用人情、面子、社会关系等资源将矛盾化解在基层,而不是未经任何筛选就全部纳入国家行政治理轨道。因此,具有突出乡村社会性的村干部是撬动和组织乡村社会力量并实现基层矛盾内部化解的有效主体。

基层治理国家化中的村级组织行政化改革使村级治理逻辑直接从原来的社会治理逻辑转变为行政治理逻辑。村干部成为行政官僚体制中的一员,其社会性面向瓦解,随之而来的是村干部撬动和组织乡村社会能力的瓦解。身份性质发生改变后的村干部在处理基层矛盾纠纷的过程中通常是基于上级命令与上级要求、以规章和制度为办事原则。在充分复杂且不规则的乡村社会中,规章和制度的治理效力有限,而作为行政官僚体制一员的村干部怠于运用乡村社会资源解决问题,因为其中暗含着行事不规范可能带来的治理风险。然而,这会极大地弱化村干部解决基层矛盾的能力,并带来其公信力的下降。在这种状况下,村民会越来越倾向于直接越过村庄进入更高层级的治理系统去寻求矛盾纠纷的解决,如拨打110寻求国家正式暴力机关的帮助或拨打12345便民服务热线寻求更高层级政府的帮助。由此,这会造成基层矛盾的大量外溢与上移。

基层矛盾的外溢与上移会成倍地增加基层矛盾纠纷的解决成本,而依靠乡村社会治理资源解决矛盾纠纷是极度简约的办法,其解决成本被分散和内化于乡村社会中。一旦基层矛盾进入国家正式行政治理轨道,就需要启动相应的程序和配套相应的资源,并对处理主体提出办事留痕的过程管理要求。这就会造成基层治理成本的急剧增加。此外,矛盾纠纷解决的社会治理逻辑主要以修复村民关系为目标。而对进入行政治理逻辑中的矛盾纠纷调解的最终结果可能不是对矛盾纠纷的实质解决,而是对矛盾纠纷的压制。这甚至会进一步恶化村民关系,造成村民关系彻底破裂。

(三)基层社会的绝对权利化与国家的无限责任化

基层治理国家化的过程也是国家行政力量向基层社会扩张与覆盖的过程。这种行政力量的单向扩散打破了国家与社会的均衡互动关系,会带来国家与社会关系的失衡,在乡村社会中表现为基层社会的绝对权利化和国家的无限责任化,主要通过两个过程完成。

一是国家在基层社会服务边界的扩大化。国家不仅进入了基层社会的公共服务领域,而且还进入了农民的私人生活领域,极大地激活了农民向国家无限索取的个体权利意识。进入21世纪以来,服务型政府建设是我国政府建设的基本方向。在国家对乡村社会建设与发展存在规划性需求的背景下,针对基层社会的诸多服务内容被吸纳进国家的整体规划,这些服务内容扩展至农民的私人领域,如为农户提供厕所改造服务,甚至帮农民清理家庭内部卫生等。国家对农民私人生活领域的过度介入直接消解了农民在个人私人生活领域的基本责任,进一步强化了他们观念中任何事情都可以找国家这一极度绝对化的个体权利意识,将所有的事情都视为国家的责任。当前,全国各地都在开展轰轰烈烈的人居环境整治运动,基层社会的绝对权利化现象已经出现。比如,在政府帮助农户改造厕所后,农户进一步提出了让政府帮助改造厨房的诉求,如果政府不满足他们的诉求,他们就去闹、去上访。

二是基层治理由国家统合与推动。在基层治理基本由国家统合和推动后,特别是在国家设置了多重基层治理目标的情况下,迫于国家提出的最高标准、最严要求以及限时完成工作要求的压力,在民生服务供给中,地方政府往往会采取行政包办的方式承担服务过程中产生的所有成本,以减少在服务供给过程中来自于民众的各种阻力。比如,在人居环境整治、厕所改造等为民服务事项的供给中,很多地方的服务事项都由政府招标并由政府全权负责。农民没有实质性地参与进来,而只是服务的被动接受者和服务权利的绝对享有者。这直接带来了农民与政府之间在服务供给过程中权责关系的失衡。政府不仅要将农民家庭的厕所改造到位,而且还要承包日后产生的所有厕所管护成本。由此,国家责任趋于无限化,基层社会则绝对权利化了。

五、总结与讨论

我国基层治理正朝着国家化的方向发展,基层治理的目标体系、行为逻辑体系以及制度体制等都发生了重大调整,国家成为基层治理的实质主体。基层治理国家化极大地紧缩了中央与各级地方政府的关系,将独立性较强的县级政府吸纳进来,既深化了国家的总体治理,又强化了国家控制的纵向力度。这有效地保证了国家意志与政策的贯彻和实施,也推动了基层治理的规范化进程,但也带来了诸多困难。地方政府成为国家意志与政策的被动执行者,其治理自主性受到了严格约束。这在一定程度上弱化了地方政府解决地方性问题的空间与能力,造成了基层治理的悬浮和基层治理体制的空转、基层矛盾上移与基层治理成本增加,以及基层社会绝对权利化与国家无限责任化等治理后果。

新中国成立后,充分发挥中央和地方的双重积极性一直是建构我国央地关系模式的指导原则。国家需要处理好对地方政府权力的控制与治理权力的赋予这对辩证关系,而不是单向地收缩地方政府的治理权力。一方面,国家要构建相应的体制机制来对地方政府的权力进行监督;另一方面,国家还需保存地方政府相对独立的治理空间,使之享有相对自主的治理权力,充分发挥其离基层社会较近的信息优势,能够因地制宜地规划、处理、推动相关治理事项,以达到地方政府在基层治理中合法性与有效性的平衡。

此外,在国家治理现代化的总体导向下,还需要确立一种新的治理观,调动一切积极力量参与社会建设,包括地方自主性力量、社会力量。［26］社会不仅是被治理和被服务的对象,而且是有效治理的参与者和合作者。［27］具体到基层治理,要顺利实现基层治理现代化转型,就需高度警惕基层治理的国家化趋势,将国家权力变成撬动地方政府、激活基层社会与基层民众的正向力量。因此,新时代背景下强国家在基层社会的有效实践离不开强地方政府与强基层社会的双重配套。一方面,国家要高度重视位于国家与基层社会连接点的地方政府在解决相应领域及其属地中实际问题的优势;另一方面,国家要充分发挥基层民众自我管理、自我服务的自治效能,最终形成中央、地方与基层社会三者关系的均衡。