轨道交通TOD 推进城市更新的机制保障与实现路径<br/>——以东京二子玉川站再开发为例

轨道交通TOD 推进城市更新的机制保障与实现路径
——以东京二子玉川站再开发为例

2024-01-02刘李红荣朝和王大鹏

都市快轨交通 2023年6期

朱丹，刘李红，荣朝和，王大鹏

（1.北京交通大学经济管理学院，北京 100044；2.中共北京市委党校经济学教研部，北京 100044；3.交通运输部规划研究院博士后科研工作站，北京 100044）

1 研究背景

当前，全球许多特大城市进入城市更新阶段，城市更新正逐渐从物理更新转向关注城市多样性、可持续性、平等性和宜居性的经济文化更新[1]。城市更新背景下，轨道交通不仅仅是解决特大城市交通出行的工具，更是带动城市土地再开发、重塑城市活力的重要引擎[2]。目前，我国特大城市管理者也已经深刻认识到轨道交通对城市更新的重要作用，如2020 年印发的《北京市轨道微中心名录(第一批)》[3]，划定71 个基于轨道交通站点的更新改造项目；2021 年出台的《北京市城市更新行动计划(2021-2025 年)》，强调“以轨道交通站城融合方式推进城市更新”[4]；2022 年出台的《北京市城市更新专项规划》明确“以轨道站城融合为抓手，带动存量资源提质增效”[5]。由此可见，我国已经逐渐认识到轨道交通为导向的开发(transitoriented development，TOD)在城市更新的重要作用。

TOD 作为一种公共交通导向的高密度混合功能的土地开发模式[6]，通过以下几方面影响城市更新：①TOD 通过提高可达性，吸引劳动力市场聚集[7]，促进生产、土地利用重新组合。②TOD 作为一种有效的城市更新工具，能够通过建设城市交通走廊，吸引经济活动沿着交通走廊展开，进而优化调整城市空间结构[8]。③TOD 通过投资新的快速交通系统和行人友好型公共空间，可以改善城市形象和居住质量[9]。④TOD能够提升城市更新过程中的土地价值，而且距离地铁站点越近，土地价值及房屋价值溢价越高[10]。

基于轨道交通TOD 的城市更新项目常常因为复杂的利益博弈过程而受到诸多掣肘，但其中的利益再分配机制问题鲜有学者进行研究。本文以日本东京二子玉川站再开发项目为案例，深入剖析轨道交通TOD 项目再开发过程中的利益冲突与利益平衡过程，为我国特大城市推进轨道交通TOD 模式下的城市更新提供参考。

2 东京轨道交通TOD推动城市更新发展特征

2.1 制度特征：以激励机制为核心的城市更新政策体系

东京轨道交通TOD 推动城市更新发展的进程离不开城市更新激励制度的不断完善。1954 年，日本政府颁布沿用至今的《土地区划整理法》[11]。1961 年、1963 年出台的“特定街区制度”及“容积地区制度”，1970 年修改的《建筑基准法》中的“综合设计制度”[12]，对提供公共空间等改善城市公共环境的建设项目给予容积率奖励。20 世纪80 年代后期，日本国有铁道民营化改革，政府制定“再开发地区规划制度”，采用容积率奖励等激励措施推进原日本国铁持有附属土地进行大规模再开发。2000 年后，铁路站点再开发已经成为日本一项重要的城市再生计划。2002 年颁布的《都市再生特别措施法》确立了“特定街区制度”和“特殊容积率适用地区制度”[13]，2013 年日本政府修订的《都市计划法》[14]，确定了以轨道交通枢纽站点为核心的“都市再生特别地区”。这些政策通过容积率奖励及转移等激励机制大大提高轨道站域的开发强度，促进了站点周边的城市更新。

2.2 核心主体：以民营铁路公司为主体的城市更新模式

日本轨道交通TOD 的开发主体主要是民营铁路公司，他们通常在修建线路前以低价购入大量土地，从而成为站点周边城市更新区域内最大的土地产权所有者，在建设运营铁路的同时对站点及其沿线物业进行一体化综合开发。其中，日本东急集团是将铁路建设与站点周边土地一体化开发相结合的典范。根据东急公司2022 年年报数据可知，东急公司铁路运营总里程为104.9 km，沿线拥有492 km2土地[15]，总体事业规模在日本所有民营铁路中位居第一。2022 年东急公司非交通运输的运营收入占80%以上，由此可知，东急集团除了核心的交通事业外，更重要的是站点周边的不动产事业和负责实际运营的生活服务业。

2.3 更新规律：轨道站点由市中心至郊区密度梯度递减

根据轨道沿线各站点地区与东京核心区的不同距离，开发主体有针对性地按照高中低不同密度进行TOD 综合开发。如位于市中心的涩谷站、新宿站是高密度开发区，容积率均超过10，主要功能为办公、商业、酒店等，吸引客流工作日由郊区向市中心通勤、周末进城采购；位于郊区的日吉站、大冈山站是低密度开发区，容积率约为2～3，主要功能为住宅、大学、医院等，吸引客流工作日由市中心向郊区通学或就医、周末出城休闲娱乐。轨道站点周边土地开发模式如图1所示。由图1 可知，轨道站点周边是城市更新的重要区域[2]。在市中心与郊区之间，位于近郊的二子玉川站(Futako-tamagawa Station)是典型的中密度开发区，容积率为5～8，主要功能为办公、商业、住宅，吸引新兴产业从业者来此定居。经过30 余年的再开发，二子玉川站从单一运输功能的车站转变为汇聚多种功能、富有活力的综合区域中心，成为具有代表性的综合开发案例。

图1 轨道站点周边土地开发模式Figure 1 Land development model around rail station

3 东京二子玉川站再开发案例分析

3.1 车站介绍

二子玉川站位于东京都世田谷区玉川二丁目，区位如图2 所示，是东京急行电铁田园都市线和大井町线的换乘车站，乘坐轨道交通约30 min 直达东京市中心。1907 年，玉川电气铁道玉川站开通(后更名为“二子玉川站”)，吸引了许多前往多摩川的游客。1922 年，玉川站附近东玉川第二游园开业，进一步增加车站的客流量。随后，1929 年，大井町线开通，二子玉川站随之成为两线换乘站。二子玉川站得天独厚的自然环境和便利的交通条件吸引了投资者的目光。1969 年，日本大型百货公司在二子玉川站西口设立了日本第一家郊外型百货商店玉川高岛屋S.C 分店，有效带动了车站西侧地区经济发展。而站点东侧的二子玉川园吸引力不断下降，最终于1985 年闭园，车站东侧渐渐失去活力，此时，站点东侧的再开发时机悄然成熟。

图2 二子玉川站区位Figure 2 Map of Futako-Tamagawa Station

3.2 发展历程

3.2.1 项目启动：主体确立引领再开发

东急电铁公司是田园都市线和大井町线的建设和产权主体单位，在二子玉川站被世田谷区划入再开发区域之前，东急电铁公司早已于1964 年收储了站点周边近16.5 万m2的土地。为了重振二子玉川站东部地区的活力，1979 年，世田谷区开始制定二子玉川再开发的基本构想，1981 年，为了筹备成立再开发组合而开设了当地事务所，1982 年，“二子玉川东部地区市街地再开发事业”城镇建设项目启动，成为东京都内最大规模的私营铁路再开发案例。1982 年，以推进再开发项目而成立“再开发思考会”，1983 年变更为“二子玉川东区再开准备会”，1987 年正式成立“二子玉川东区再开发准备组合”。该再开发组织由拥有85%土地产权的东急电铁公司和15%土地产权的散户组成，是东京政府承认的具有法定意义的组织，由东急电铁公司主导。

3.2.2 规划调整：土地结构变更助推提质增益

1986 年，二子玉川站点东侧再开发区被指定为东京都都市再开发方针的“再开发促进地区”，其最高指定容积率限制被放宽。由于世田谷区本就是住宅区，因此在最初的再开发项目计划中住宅比例仅占9%。然而，经济泡沫导致经济形势及土地价值急剧恶化，如图3 所示，再开发项目主导者东急电铁公司受到重创，不得不调整设施规划方案。1994 年，在修改的方案中，住宅建筑面积由原方案的9%增至26%。同时，将项目分为两期，一期开发包括住宅、商业和办公，通过出售一期物业收回部分建设资金，进行二期商业和酒店的建设。这样的调整帮助再开发主体更快速地回收资金，再开发项目也因此得以继续。

图3 二子玉川站所在玉川二丁目土地价格变化及对应事件Figure 3 Land price changes and corresponding events in Tamagawa Dibutyl

3.2.3 规划实施：多元主体的冲突与协调

设施规划方案的调整影响了原土地所有者对再开发项目的信心，1991 年底，土地权利人同意率仅为65%，远远达不到90%的再开发项目办理立项要求[16]。虽然再开发工会一直在为提高同意率而努力，但收效甚微。直到1998 年，住建部门放宽了再开发项目立项条件，将90%权利人同意率的门槛下降为2/3。这一改变使二子玉川项目的立项实现达标。1999 年，由再开发工会撰写的“环境影响评价书”被东京都政府审核通过，2000 年，“再开发设计方案”由再开发工会向日本都市规划局报批，并于2005 年3 月最终获得批准[17]。很快，再开发项目正式动工，项目一期于2007年开工，2011 年竣工，项目二期于2012 年开工，2015年竣工。

该再开发项目的另一阻力是周边居民的反对运动。由于担心再开发项目带来的环境恶化，当地居民于1998 年成立了“二子玉川东地区再开发思考会”，向世田谷区、东京都提交了要求修改再开发计划的陈情书。但是，这种阻止城市规划决定的运动理由并不充分，反对运动以失败告终。2005 年，再开发设计方案的通过再次激发了居民的反对情绪，周边居民向再开发工会、世田谷区区长、东京都政府分别提起诉讼，但仍宣告失败。连续的失败让居民开始转变思路，试图自行拟定“理想”方案以替代政府规划，虽然该方案最终没有被采纳，但这一次运动体现了居民由反对者到城市建设参与者意识的转变。2011 年，世田谷区区长为调解再开发组合与居民之间纠纷，要求东急无偿提供再开发大楼约50 m2的空间用于图书馆给居民使用，居民的运动风波才得以平息。

3.3 更新成效

1982 年，“二子玉川东部地区市街地再开发事业”城镇建设项目正式启动。经过30 余年，二子玉川再开发项目共建成总占地面积11.2 ha，平均容积率达5.79，集超过40 万m2的住宅、商店、办公楼和休闲设施为一体的综合开发区。项目一期工程实施面积为8.1 ha，工程包括二子玉川站周边的2 个百货商店、1 个零售画廊、1 间写字楼、3 个高层住宅楼以及2 栋低层住宅楼；二期实施面积为3.1 ha，主要包括商业空间和屋顶花园。

二子玉川站东侧再开发项目通过改善交通基础设施物理布局提高了地区可达性，增加了人口规模，提升了土地价值。2016 年，二子玉川站所在的田园都市线和大井町线每日乘客总数超16 万人次，是再开发前的两倍，如图4 所示。可达性的提高吸引人口聚集并提高土地价值，而且人口的增长优先于土地价值的提升，距离站点越近增长越显著。2010 年项目一期竣工前至2016 年二期竣工后，二子玉川站点1 km 区域人口数量增长15.9%，土地价值上升4.3%。而在二期竣工后的最新数据中，土地价值上升44.9%，远大于一期阶段增长幅度[18]。

图4 2003—2021 年二子玉川站每日乘客数变化Figure 4 Daily passenger numbers at Futako-Tamagawa Station from 2003 to 2021

项目通过高密度土地综合开发丰富了商业业态，提升了地区活力并重塑城市形象。从物业销售情况来看，一期公寓于2008 年开始出售，尽管其间遭受了经济衰退且工程工期被拉长，但是截至2012 年，几乎所有高端公寓均已被售出。2015 年4 月，二期商业酒店、办公开业，日本最大电商乐酷天总部入驻。截至2020年3 月，二子玉川RISE 写字楼销售面积约80 000 m2，销售额突破400 亿日元，如图5 所示。

图5 二子玉川RISE 写字楼销售面积及销售额Figure 5 Office sales area and sales amount of Futako-Tamagawa RISE

4 基于激励相容机制的项目经验总结

按照激励相容理论，可以将再开发机制分为增益机制和利益平衡机制[19-20]，通过制度化的机制设计能够实现利益重塑及平衡，再开发中激励相容机制的激励措施和目标约束能够降低委托人政府与代理人再开发工会之间信息不对称的负面影响，实现效用最大化，如图6 所示。

图6 再开发中的激励相容机制Figure 6 Incentive compatibility mechanism in redevelopment

4.1 增益机制：可持续发展的城市更新策略

4.1.1 规划激励：土地用途转变及开发强度提升

1986 年，二子玉川再开发区域被指定为“再开发促进地区”，其最高指定容积率限制被放宽，二子玉川站再开发项目通过规划调整，改变了原有土地用途，增加了公共空间并提高了容积率。同时，再开发工会也参与了二子玉川公园的公共空间建设，基于此，都市规划局根据开发商建设的公共空间面积，奖励且提高指定开发区的最高容积率，具体的容积率奖励机制如图7 所示。此外，还对再开发范围内5 个地块进行了土地用途调整，再开发规划指标变更汇总如表1 所示。

表1 二子玉川站再开发规划指标变更汇总Table 1 Change of redevelopment planning index of Futako-Tamagawa station

图7 二子玉川再开发项目容积率奖励机制Figure 7 Floor area ratio incentive mechanism in the Futako-Tamagawa station project

4.1.2 功能转变：由单一交通枢纽转向多功能城市空间

成熟的TOD 开发模式通过站点上盖综合开发，汇集商务、餐饮、观光等功能，成为居民日常活动的目的地，提供移动性和可达性两种产品[21]。二子玉川再开发项目将原有单一的商业空间转变为面向创新行业和创意工作者的办公空间，在站点500 m 范围内大幅增加了办公空间的面积，如图8 所示；同时，在二子玉川站周边提供针对年轻人的新型购物设施。二子玉川站经过更新改造后成为多功能的城市空间，增强了区域整体活力。

图8 二子玉川站开发前后站点500 m 内功能比例变化对比Figure 8 Comparison of functional ratio changes within 500 m before and after the development of Futako-Tamagawa station

4.1.3 互联互通：运输能力提升的复线化改造

二子玉川站所在的田园都市线早晚高峰大量人口流动，车厢拥挤已成为严重问题，最繁忙时列车混杂度达到近300%。为提高轨道交通运输能力，二子玉川站复线化改造于1993 年开始，2011 年完工。主要改造内容包括大井町线大井町站—二子玉川站之间的改良工程及田园都市线二子玉川站—沟口站之间的复线化工程，如图9 所示。具体改造内容包括重建单轨高架轨道、设置联络线并扩大站台宽度、设置X 型折返点等措施，车站改造示意如图10 所示。此外，为满足不断增长的出行需求，东急还使用更宽敞的车厢，并利用更先进的信号系统减小列车运行间隔。改造之后的二子玉川站运输能力大大增加，并且将田园都市线到涩谷站的乘客分散至大井町线，缓解了高峰期的拥堵情况。

图9 二子玉川站所在线路改良工程及复线化改造Figure 9 Improvement project and reproduction transformation of the line where Futako-Tamagawa station is located

图10 二子玉川车站改造示意Figure 10 Reconstruction of Futako-Tamagawa Station

4.2 利益平衡机制：互利共赢的制度设计

二子玉川站再开发项目原土地产权高度复杂，亟需设计一套合理的利益分配机制。根据1969 年颁布的《城市再开发法》[22]，二子玉川再开发项目属于“第一种市街地再开发事业”，这种再开发模式由土地权利人成立法人组织，负责市街地再开发事业项目的土地权利更换和项目建设。通过容积率奖励的方式，确保原土地权利人获得各自楼板面积的所有权外，仍会有额外的楼板面积，这部分面积将通过转让第三方的方式获得部分项目建设资金。市街地项目土地权利变换示意如图11 所示，根据“土地权利更换”原则，再开发项目竣工后，土地所有者将获得与再开发前等值的“楼板面积所有权”。

图11 市街地项目土地权利变换示意Figure 11 Change in land rights in urban renewal projects

二子玉川再开发项目共有超过200 位土地所有人和租户参与全面且复杂的建筑面积再分配过程，如图12 所示，其中包括124 位土地所有者、12 位土地租客及67 位租户。土地所有者共迁出32 位，剩余土地所有者通过再开发进行了权利转换，获得了与之前相同价值的资产。与其他项目中租户全部迁出不同，二子玉川再开发项目的租房者也能够购买一定的楼板面积。因此，已经在当地扎根的租户在重建后也能保留，原有的社会结构关系也得以存续[17]。

图12 二子玉川站再开发权利变换示意Figure 12 Futako-Tamagawa station redevelopment power change

二子玉川站再开发项目对于土地所有者来说，通过为新建筑提供地块，取得了新建筑用地的共同所有权，同时获得了更便捷的交通条件和更好的基础设施及服务。对东急电铁公司来说，进一步增加了田园都市线和大井町线的客流量以及可持续性的经营利润。对东京都政府来说，通过容积率奖励机制激励东急电铁公司参与公共基础设施，减少了在道路及其他公共设施的建设成本。对世田谷区政府来说，再开发项目将原本单一用途的土地转变为容积率更高的多种用途型地块，有助于提高当地的税收。对项目周边的当地居民来说，获得了高品质的城市公共空间及商业购物场所。各主体在二子玉川再开发项目中的关系如图13所示。

4.3 二子玉川站再开发案例对我国的启示

当前，我国许多特大城市已经进入轨道交通大规模建设和城市更新发展阶段，如何推进轨道交通TOD模式下的城市更新成为特大城市可持续发展的必要命题。各大城市相继提出以轨道交通带动城市更新的模式，如北京市出台《北京市轨道微中心名录(第一批)》[3]，拟打造第一批71 处轨道微中心，但其开发主体、实施机制等问题仍待探讨。尤其是现行的规划制度难以满足轨道交通TOD 的发展需求，容积率、土地利用性质等控制性详细规划指标难以突破，导致轨道交通TOD的规模效应和网络经济效应无法有效发挥。本文认为我国政府层面应首先构建以轨道交通为导向的城市发展政策体系，划定以轨道交通TOD 为核心的特别开发区，在控制性详细规划层面对特别开发区进行弹性规划，提高轨道交通TOD 开发区内的容积率，以容积率奖励与转移推进城市更新中的轨道交通TOD发展[23]。同时，细化和完善容积率奖励细则，扩大容积率奖励范围，并设立专门的审查机构，规范容积率奖励机制的流程与实施。其次，应确立轨道企业在轨道交通TOD 开发中的主导地位，将更多开发权集中到轨道企业手中，发挥轨道企业在轨道交通TOD 再开发项目中的主动性。最后，政府必须设计一套激励相容的制度，既能促进土地价值再创造，又能实现各利益相关者的利益平衡。