基于“三个区分开来”的审计容错纠错机制构建

陈 艳

（宿州市审计局 安徽·宿州 234000）

当前，国内外形势继续发生深刻复杂变化。 百年变局和世纪疫情相互交织， 经济全球化速度放缓，大国之间竞争日趋激烈，世界进入新的深刻变革期，而国内改革发展稳定任务也非常艰巨。 这些都使得我国经济发展面临严峻挑战。 目前，全面深化改革进入深水区和攻坚期，经济由中高速增长阶段进入到高质量发展阶段。 改革发展之路，没有成功的经验可以借鉴，要成功应对新的挑战，必须不断探索和尝试新的方法和路径。 为妥善解决改革创新过程中存在的部分干部怕出错、怕担责的问题和持续改善政府工作人员的工作作风，国家审计机关在进行审计监督时， 有必要构建容错纠错机制，以鼓励探索创新，营造干事创业的良好环境。

党的十九大报告将审计列入“健全党和国家监督体系”章节并加以论述。 十九届四中全会又明确提出审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分。 审计监督这一新的职责定位进一步拓宽了审计监督的内涵、外延和职能范畴，赋予了审计机关更为艰巨的工作任务。 审计机关承载着新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要使命， 因此，激励干部担当作为，优化干事创业环境，这是审计机关义不容辞的政治责任和使命担当。 审计机关要把“三个区分开来”作为审计定性标准与判断依据，努力构建审计容错纠错长效机制。

一、“三个区分开来”与容错纠错机制的提出

2016 年1 月，为充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性，习近平总书记提出了“三个区分开来”重要论述，即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。[1]

2016 年2 月，审计署向全国审计机关印发《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》， 提出要准确运用 “三个区分开来”作为审计定性标准与判断依据。[2]

2016 年3 月，李克强总理在《政府工作报告》中提出，容错纠错机制是全面落实习近平总书记提出的“三个区分开来”的要求，鼓励探索创新、宽容失误，保护敢担当、敢探索的干部的干事创业。[3]

2018 年5 月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，要求各地区各部门要全面落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，并就建立容错纠错机制提出了重要措施。[4]

2021 年，安徽省审计厅制定了《进一步贯彻落实“三个区分开来”要求 建立审计容错免责机制的实施意见》，提出要用辩证思维、创新思维、底线思维，坚持依法审计与实事求是相统一，充分发挥审计的批判性和建设性作用，进一步激励被审计单位和领导干部干事创业、奋勇争先、创新发展。[5]这标志着安徽审计进入了新的发展阶段。

二、国家审计践行“三个区分开来”，构建容错纠错机制的理论基础

（一）马克思主义唯物辩证法和认识论

“三个区分开来”蕴含着马克思主义唯物辩证法和认识论。 马克思主义唯物辩证法和认识论告诉我们，事物发展的道路是迂回曲折的，人们对事物的认识是前进性与曲折性的统一。 在这一认识过程中，人们难免会出现差错。 目前，中国特色社会主义进入新时代，我国的发展阶段和发展任务发生深刻变化。 社会主义改革进程中多样复杂、牵扯面广等特性， 决定了 “改革探索不可能只有成功没有失败”，因此建立创新容错机制势在必行。

（二）公共受托经济责任理论

各级人民政府对人民负有公共受托经济责任，而国家审计对这种公共受托责任的履行情况进行监督、鉴定和评价。 在公共受托责任下，国家审计不仅需要发挥查错纠弊监督作用，更要在宏观经济控制和管理服务上发挥建设性作用。 对国家审计而言，审慎对待被审计单位在改革发展中出现的新情况、新问题是国家审计鼓励改革创新、发挥建设性作用的重要体现。

（三）免疫系统理论

根据免疫系统理论， 国家审计作为一种预防、揭示和抵抗职责的免疫体系，具有维护国家金融秩序、提高财政资金使用效率、推进廉政建设、保障国民经济社会健康运行等重要作用。 但随着我国反腐与问责力度的加大，在部分领导干部中开始出现不作为、不敢为的惰政式腐败。 容错纠错机制的构建是国家审计“免疫系统”功能深化的体现，是革除庸政惰政有效手段，切实为敢于干事担当的干部保驾护航。

（四）国家治理理论

国家审计作为国家治理的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，其职能发挥得好不好，极大程度地影响国家治理体系中其他行为主体功能的发挥，影响地方政府整体治理的效果。 国家审计在履行充分发挥审计监督职能作用过程中，要通过容错纠错机制鼓励被审计单位的改革创新行为，为改革创新提供保障，以此推动国家治理体系现代化的顺利实现。[4]

三、审计机关践行“三个区分开来”，构建容错纠错机制的现实意义

“三个区分开来”是容错纠错理论发展的新高度，是构建容错纠错机制的重要遵循。 在当前新形势下，审计机关践行“三个区分开来”，为审计执法构建容错纠错机制提供了重要的理论基础，为全面推动审计机关创新发展提供了强有力的支撑，对促进审计机关依法审计，提高审计质量等方面有着极其深远的现实意义。

一是有利于发挥审计监督作用。 审计机关作为党和国家监督体系的重要组成部分，是国家经济持续健康发展的重要保障。 新形势下，审计机关面临的工作环境发生了深刻变化，面对各种新的情况和任务，因此执法审计时必须要更新审计理念，把“三个区分开来”完整、准确、全面地应用于审计工作全过程，坚持辩证思维，包容审慎监督，以更好地发挥审计监督作用，促进审计高质量发展。

二是有助于提升审计效果。 落实“三个区分开来”是形势发展变化的客观要求，是提升审计效果的必然选择。 践行“三个区分开来”必须要处理好依法审计与实事求是的关系。 这就要求审计机关在开展工作时要以事实为依据， 以法律法规为准绳，依法处理各种问题， 同时又要具体问题具体分析，客观公正地分析判断领导干部在大胆创新尝试、解决历史遗留问题过程中发挥的作用，以增强审计权威性和公信力，提升审计效果。

三是有助于铸造审计“铁军”。 审计干部受人民委托，依法履行审计监督职责，岗位光荣，同时也责任重大，任务艰巨。 有效落实“三个区分开来”要求，审计人员必须站在讲政治的高度，把审慎评判改革发展中所出现的新情况和新问题，作为今后审计工作中必须遵守和把握的基本标准。 为此，审计人员要不断提高自身专业素质，强化责任意识，坚持与时俱进，锤炼工作作风，不断推动审计工作提质增效。

四、构建容错纠错机制的现实困难

（一）容错纠错的环境尚需优化

相比问责机制，容错纠错机制还是一个新生事物，人们对它的认识、理解还不够，公众彻底接受容错纠错机制需要一定的时间。 主观上，审计人员思想上顾虑多，怕担责，一旦出现不利结果，舆论往往要求具体的人员对其负责，审计风险较大；客观上，在长期形成的否定型思维定式下，审计人员往往按照惯性思维，生搬硬套国家法律法规，不能客观全面地看待审计发现的问题，无法深入分析问题产生的原因。 而这些情况的转变，也需要一定的时间。

（二）审计容错纠错尺度难以把握

审计宽容的是在推进改革中的无意失误，而不是那些故意谋私、胡乱作为、明知故犯的违法违纪行为。 但在现实工作当中，无意失误形成的原因多种多样，如果对因为缺乏责任心、能力不足等原因形成的无意失误或过错也进行宽容，反而会变成纵容犯错，对社会发展产生不利影响等不良后果。[6]因此，在实践中，明确审计容错免责的基本前提和边界至关重要。

（三）容错纠错的审计流程有待完善

就目前来说，审计容错纠错机制的审计流程还不完善，各地均处于探索创新阶段。 现阶段所涉的纲领性文件多，实施细则、操作流程和运用实例都很少，这就导致在实际应用中存在一系列问题。 审计容错纠错机制的构建需要有全面性和普适性，在量化细化上需要充分结合实际， 广泛征求意见，不断进行完善， 在获得普遍认可后方能全面推广使用。

（四）审计容错纠错风险较高

对审计机关和审计人员来说，审计容错纠错机制构建过程可能存在容错过度、纠错不足的问题等风险点，审计审慎包容工作具有一定的风险性。 因此，现实中有必要建立针对审计机关和审计人员的审计容错保护制度，促使审计机关积极推动容错纠错机制落地生根，让审计人员放下思想包袱，无后顾之忧地开展审计工作。

五、践行“三个区分开来”，构建容错纠错机制的策略

（一）树牢容错纠错的审计理念

在行为导向审计模式下，把被审计人的“行为”评价作为审计工作的核心，有助于审计更好地发挥其问责职能。 笔者认为，新时期的审计要以建设性和保障性审计为指导，要建立健全问责与容错纠错协同机制，容错纠错和问责一起形成完整、统一的逻辑体系。 在具体的审计工作中，要树牢容错纠错的审计理念， 切实转变传统的审计思维与方式，将容错纠错理念贯穿于审计工作始终， 坚持实事求是、客观反映问题。 对改革创新、推动发展过程中出现一些偏差和失误要分析形成的具体原因，不能随意全盘否定，要用改革的思维和创新的思路来分析解决问题，最大限度地调动干部改革创新、担当作为的积极性。

（二）准确把握容错纠错的尺度

容错纠错机制的构建要以 “三个区分开来”为重要依据，精准把握政策界限，综合考量。 一是坚持客观求实与问题导向相结合。 坚持从实际出发，实事求是揭示反映审计问题， 同时要树牢底线思维，旗帜鲜明地揭示违背改革发展精神、影响高质量发展的问题，依纪依法严肃惩戒，严禁以“三个区分开来”为名纵容违规违纪行为。 二是坚持鼓励创新与推动改革相结合。 要注重保护改革发展中的新生事物，坚决支持鼓励其发展；要关注影响改革发展的深层次问题，对制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实、结构性改革推进等体制机制性问题，积极促进规范和完善；同时宽容干部在创新与推动改革发展中出现的失误和错误，要为改革创新者担当。

（三）细化容错纠错工作流程

要将容错纠错机制贯彻于审计工作全过程，重点考虑各种不同类型的审计利益主体的实际情况，向不同的审计利益主体广泛征求意见，确保实现审计容错纠错机制的流程优化。 一是建立健全容错纠错制度、实施细则、操作流程，明确容错纠错的基本原则、认定标准和程序以及运用实例等内容，促进容错纠错制度化规范化。 二是细化容错纠错正负清单，列明需要“可容”的具体事项内容以及“不可容”的具体事项内容及理由，规范操作，促进容错纠错明细化清单化。 三是加快推进认定结果的综合运用。 针对容错纠错机制构建过程中审计发现的问题，坚持容错和纠错相统一，对失误错误总结经验教训，提醒相关部门关注，建立健全制度，及早纠偏，防止小错变大错，对事业造成损失。 同时，对实践中行之有效的创新经验，及时总结提炼，建议相关部门研究推广。

（四）建立健全保障措施

一是不断提高政治站位。 审计人员需进一步解放思想、更新理念，强化容错纠错责任意识，做到查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、揭示风险与维护安全相结合，努力为经济社会改革发展稳定营造良好环境。 二是强化队伍建设。 审计工作要坚持把问题查深查透， 不但要发现存在的问题，更要深入地探究问题产生的原因，找到解决问题的方法和渠道。 这就要求审计人员进一步提升能力素质，不断丰富专业知识，锤炼专业作风及涵养专业精神。 三是建立健全容错保护制度。 由于审计审慎包容工作具有一定的风险，有必要探索建立对审计机关和审计人员的相关保护制度， 激励敢于担当、踏实做事的审计干部能够坚持依法审计，让审计人员放下思想包袱， 独立公允地作出客观的审计结论。

结 语

习近平总书记提出的“三个区分开来”重要论述，既为容错纠错机制的建立提出了要求，为全面厘清容错与纠错的关系指明了方向，还为进一步做好容错纠错工作提供了重要遵循。[7]审计机关践行“三个区分开来”重要要求，构建容错纠错机制已成为当前包含审计机关在内的各方关注的热点，也是审计机关更好履行审计监督责任的必然选择。 容错纠错机制的构建涉及面广，涉及审计机关、被审计单位等，需要研究的内容多，本文仅提出了构建容错纠错机制的一些简单思路，以期为后续研究及审计实务提供些许参考。