公共管理视角下民航监管模式的分析与建议

文/许迎宾

1.民航监管的现状分析

1.1 民航监管组织的职责。目前，我国的航空运输管理体系包括三个部门：中国民航局、地方管理局以及监管局。作为监管部门，监管局负责监管辖区内所运行的航空公司，监管局的工作重点在监控航空公司及其航空器运行安全、维护航空秩序方面。对出现的不合法不合规行为进行检查处理，必要时对其违法违规行为进行行政处罚等；如果在监察过程中发现了任何潜在的风险，可要求被监察单位立即采取措施，包括但不限于在现场采取整改措施，或是定期检查和整改；在执行监察权时，如果发现风险已经超出了一般的范围，可要求被监察单位制定整改方案，进行现场整改或者定期整改；当事件情况比较严重，达到不安全事件以上级别时，应将其记录在航空安全信息报告系统中，向相关领导汇报，并进行必要的调查。

1.2 民航监督管理模式存在的问题分析。长期以来,民航监管模式主要以保姆式监管、运动式监管和规章符合式监管等传统行政监管体制为主，具体如下：（1）保姆式监管。随着民航监管的不断深入，保姆式监管已经成为一种普遍的现象，它要求监管主体对所有监管事项进行全面的监督，并且需要严格的人员配备[1]，这种模式不仅消耗大量的人力和物力，而且也使得监管机构承受着巨大的压力，从而无法满足行业的发展需求。（2）运动式监管。相比于保姆式监管，运动式监管更加灵活，安全监管人员采取动态监管，采取突击性检查手段，对民航企业的操作和运营进行检查和评估，及时发现并纠正存在的问题。当发现问题后，上级单位会发出指令，进行集中执法，以期望能够有效地解决问题[2]；然而，执法结束后，由于其他诱因，同类问题仍然可能再次出现，从而影响安全管理的有效性。因此，该监管模式从根本上解决这个问题是不可能的。（3）规章符合式监管。规章符合式监管是一种更加严格的监管方式，它以民航法律法规、规章和制度为基础，对被监管者的行为进行审查，以确保其符合有关规定，从而实现有效的监管，也就是所谓的合规性监管。而民航的安全特性又决定了该监管模式的静态和有限监管的特征不能完全满足民航安全监管的需求。从理论上来讲，让被监管主体完全符合规章也是不太可能实现的。随着科技的发展，传统的监管模式已经难以满足民航领域的持续性和体系性要求，因此，我国民航管理部门正在努力推进监管技术的创新，以实现从规章监管到系统监管的转变，构建一个更加全面、灵活的监管体系。2018年，民航局发布“行业自律”监管方案，积极推动“诚信管理”的实施，并且积极引导“精准监管”的实施，以期在民航领域建立更加有效的“法定自查”监管机制。新的“法定自查”监管模式将企业信用作为核心，大大缩小了民航局的监管范围，让监管者拥有更多的自主权。从整体上看，这一改革取得了显著的成果，为解决民航监管领域的问题做出了积极的贡献。“法定自查”标志着民航局正在从传统的监管模式转变为更加全面的监管体系。

3.民航创新监管的建议

通过对民航监管的改革与创新，我们可以有效地解决存在的问题，从而实现民航治理的现代化。因此，我们应该坚持以系统性的监管思维，采取有效的措施，解决新时期民航的基本矛盾，这将成为民航监管改革与创新的核心。此外，我们还应该加强对监管的监督，建立起良性互动的监管机制，以及系统绩效的监管体系。

3.1 实施绩效评估机制，以确保有效的监管。安全是民航发展的根本，而有效的监管则是确保安全的关键。党中央、国务院高度重视民航安全，并且严格执行零容忍的安全隐患标准，以确保民航安全。因此，加强安全监管，构建一个有效的安全管理体系，成为民航行政体制改革的重中之重。然而，传统的保姆式、运动式和规章符合式的监管模式，已经不能满足当今民航安全监管的需求，因此，构建一种系统性、绩效性的安全监管模式，成为当今民航发展的必然趋势。通过2013年国际民航组织《国际民航公约》（《安全管理》）的“可接受的安全水平”，我们可以看出，民航行业的运行中并不是要求绝对的安全，而绝对的安全也是并不存在的，因此，我们必须采取有效的措施，加强绩效监督，确保民航行业运行的相对安全，从而促进经济的可持续增长。《安全管理》规定，应当加强对SMS的实施，并采取更加严格的措施，确保SMS的高效运作。同时，应当开展更多的实践，如采用安全绩效作为监督的工具，并建立相应的评估机制，以评估SMS的实际运作情况。这些措施旨在促使民用飞机的安全性，并使《SSP》及《安全管理》等相关法规得到更好的实施。2017年，中国民航局出台《民航安全绩效管理方案》旨在进一步改进现有的航空安全监督机制，以便提高航空安全的整体质量，最终将航空安全提升至“可接受”的标准。根据本次计划，中华人民共和国航空公司实施安全绩效管理分为三个阶段：第一阶段，航空公司地区管理局从本地区挑选出12家企业，为其设立合理、有效的安全性绩效指标，细化管理流程，从而有助于企业实现更好的安全性管理；第二阶段，航空公司地区管理局会对企业实施更严格、更有力度的安全性管理；第三阶段，建立长效的安全绩效监管机制并对其进一步完善[3]。以《民航安全绩效管理推进方案》作为指导思想，国内就需要对民用航空行业安全监督体系构建进一步深入，对监管者与受监管者各自的安全责任进行全面贯彻，使二者相互之间产生积极交互，把风险控制作为着力点，设置数据驱动绩效管理体系，进而稳步推动整个产业安全绩效监督体制开展。

3.2 建设良性互动式监督。灵活监管是在强制性规范手段以外、在法定许可范围之内的“软性”进行执行方式，例如口头协商、文字和行政约束等。为了增强民航领域监管工作的弹性，在刚性检查执法以外，各国民航管理部门也大力创新了监管手段。例如，美国联邦航空局对执法警告系统非常看重，尤其注重书面建议以及口头建议制度，当低风险或安全隐患出现后，它将向监督员口头建议或者发出书面建议信，在对受监督对象提供安全关注的同时，也将及时帮助他们防止安全隐患的发生。此外还有，关于民用航空反垄断方面，美国司法部还有很多灵活执法案例，2008年金融危机之后，美国司法部针对民用航空行业低迷情况，批准一批航司合并，但此决策也是在长期谈判下促成实施的，并附加政府对于航司限制的一些限制条款，如对航线以及航班时间进行拆分、限价，以及运费标准一定范围之内限制性承诺等，以此来保证这种兼并不使该地区内部的竞争受到约束和排斥[4]。目前，民用航空行业正面临着新发展趋势，正积极推广网络、信息化、多式联运，并在引入新技术（例如自主驾驶与无人机）、新理念（如民用航空安全绩效管理观念、绿色发展理念）；因此，民用航空监管工具还需更具灵活性和针对性，更加注重与受监督对象之间相互配合，充分调动受监督对象领域内各方主观能动性和积极性，使其更好地发挥监督作用。具体来说，第一，在原来的监督和执法工具中不断从柔性灵活执法中进行改进和创新，健全柔性执法规则。第二，注意建立构建执法人员警示系统。应该适时使用执法人员警示系统，向一些具有潜在犯罪可能性的民航受监管者发出预警，预先解决危害。将预警系统和柔性执法结合起来，减少监督费用，提高监管效果[5]。总之，我们应该创新监管方式，建立刚柔相济、张弛有度的监督机制，使监督主体和监管客体基于共同的目标与价值观，在相互促进中、积极互动中发展监督模式，从而针对民航现行监督需要做出充分指导。

4.结论

我国民航监督体系源于计划经济时代的大型政府机构，目前还存在精细、集约化水平不够，监督观念相对落后且监督工具相对匮乏的问题。随着不断简政放权的政治体制改革，原来那种以保姆式监督、运动式监管和条例符合式监督为主的常规行政监管模式已无法再满足当前民航行业发展需要，所以，现阶段必须考虑到民航监管的特征与实际需求。针对民航监督的理念、工具与方法开展改革创新，打造系统绩效型监督格局，以限定体制与编制条件为前提，建设良性循环、互动型的监督体制。