构建驱动金融成长的中国监管体制——基于国际经验样本与金融科技影响的视角

欧阳文杰，陆岷峰

（1.铜陵学院 金融学院，安徽 铜陵，244061；2.南京工业大学 互联网金融创新发展研究中心，江苏 南京，210041）

一、引言

在2017 年7 月全国金融工作会议的部署下，当年11 月成立了国务院金融稳定发展委员会，作为金融改革发展与监管的议事协调机构。2018 年3 月，全国人大通过国务院机构改革方案，将银监会和保监会合并，成立新的银保监会，同时保留证监会的机构设置和监管职权，加上中国人民银行，由此形成“一委一行两会”的金融监管格局。2023 年3 月，十四届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案，在原银保监会的基础上组建国家金融监督管理总局，强化证监会的资本市场监管职责，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。由此形成中国人民银行、国家金融监督管理总局和证监会“三元并立”的混业监管体系，并未直接将证监会与银保监会合并以实行统合监管。

从现有文献对金融监管改革的论述来看，金融监管体制属于上层建筑，必须随着金融生产力的不断释放而进行创新改革[1]。当前，金融科技的发展已经模糊了金融机构间的业务边界，再沿用旧的监管体制不利于风险的控制。从前几年互联网金融乱象可以看出，我国的金融监管确实存在灰色地带，深化现有监管体制改革十分迫切[2]。新的金融业态不断出现，新的风险险种不断变异，也需要新的监管体制和监管方法来进行覆盖[3]。因此，借鉴国际金融监管体制的经验，分析金融科技对监管体制的影响，正确评价新的监管体制及对未来监管体制进行顶层设计十分必要。现有文献在论述国际金融监管经验时，过多地聚焦于其他国家的具体做法及其改革背景，对金融监管改革所体现的历史逻辑没有进行全面系统的总结，对金融科技监管的讨论也未能较好地将其置于监管改革的历史逻辑中。本文将重点探讨金融监管体制改革的历史逻辑和路径选择，通过对国际监管经验和金融科技应用的分析，厘清我国金融监管改革路径选择的逻辑机理，并从驱动我国金融成长的视角出发，构建监管体制优化的融合路径。

二、金融监管体制选择的主要国际经验

梳理世界主要经济体金融监管体制改革的历史发展路径可知，金融监管体制随着相关经济体经济金融形势的发展变化而不断调整，不同监管体制既是对具体历史背景下金融市场状况的治理反应，监管体制的不同运行模式也反过来塑造着金融市场的发展形态，进而深刻影响着经济体内金融系统的成长空间与成长路径。明晰不同监管模式对金融市场、金融业务、金融行为等金融系统因素的影响，是推进监管体制改革的重要基础，也是选择监管体制改革路径的重要参照。在宏观历史视野下，全球主要经济体对金融监管体制的选择大体可以分为两个方向性的大类：一类是“分业监管”，另一类是“混业监管”。在全球监管体制演变的历史走向上，虽然在不同的历史阶段、国情实际和风险事件等因素的影响下，在某些国家或地区，金融监管体制在分业监管和混业监管模式之间出现跳转摆动，但是总体的趋势还是表现为从分业监管走向混业监管。在历史时间节点上，2008 年发生的全球金融危机是监管体制变革历史路径上的一个重要分水岭，分业监管转向混业监管的趋势正是在此次危机的影响下得到加强的。

（一）选择分业监管的历史条件与模式特点

分业监管模式将监管权限和监管责任分配给不同的监管部门，由相应的监管部门负责某一类金融机构或者金融业务功能的监管，一般是指按照金融机构的类别，分门别类地针对某一类金融机构进行监督管理，或者是根据金融市场中金融业务所具备的不同功能进行监管，前者可以进一步定义为“机构监管”，后者则可以定义为“功能监管”[4]。因此，机构监管和功能监管是分业监管在实践中衍生出的两个分支类型。

在金融市场发展进入成熟阶段之前，不同市场之间的关联性不强，银行、证券、保险等金融机构的金融业务交叉度不高，不同类型的金融机构在其许可的业务范围内从事较为单一的金融活动。由于金融市场的发展尚不成熟，金融机构对其所从事的主要金融业务领域的了解还不够深入，需要投入较多的人力、物力、财力去开发金融业务，深耕其所从事的金融业务领域，金融风险的积聚与爆发也主要集中在其业务领域范围内。对宏观金融监管部门来说，面对这一阶段金融市场的发展状况，金融监管在做好风险管理的同时，需要更多地考虑如何引导和推动金融机构提高其金融业务水平和金融发展质量，进而促进整个经济体的金融市场发展水平的提升。与这一阶段金融市场发展不充分的状况相对应，金融监管体系的建设水平也相对有限，对金融市场、金融业务、金融机构、金融行为等的理解程度和管理水平还需要大幅度加强。以专门分类的监管部门负责单一的金融领域监管，有利于监管部门集中精力研究该领域的金融活动与金融风险，提升金融监管的专业性与有效性，而此时金融机构金融风险暴露的范围有限性也为分门别类地进行金融监管提供了可行条件。在此背景下建立以金融机构类型为主要区分标准的分业监管模式，根据不同类型金融机构的业务特征和组织运行方式，设定相应的监管部门并配置相关监管职责与监管权限[5]，以专门应对某一领域的金融风险并协调该领域的金融市场发展。

美国在1929 年经济危机之后将金融市场切割为分业经营的格局，以应对当时条件下金融机构跨界经营带来的金融市场失序等风险隐患，在颁布一系列法案对商业银行、保险、证券等金融市场和金融机构完成分业经营分割的同时，设立了相应的分业监管体制[6]。美国在此时搭建的分业监管框架以机构监管为主导，监管的关注点一方面是将银行、保险、证券等金融机构的金融业务限定在其对应的金融领域之内，另一方面也强调维护不同领域内的金融市场秩序以促进公平竞争，从而推动整个金融市场的健康发展以促进经济增长。然而，金融自由化浪潮在20 世纪末兴起，美国金融市场的金融创新层出不穷，需要遵循分业经营的金融机构在实质上已经通过金融业务和金融产品的创新突破了分业经营的藩篱，不同类型金融机构之间通过新型金融产品建立了业务关联，金融市场的风险演化形式也在不同类型金融机构之间出现交叉。1999 年《格莱姆法》的颁布正是对这一形势的回应，美国在基本维持分业监管体制框架的基础上，加入了功能监管的模式，即允许监管部门不以机构监管的权限划分为束缚，对从事具备某一功能属性的金融业务的任何金融机构进行相应的金融业务监管，增加了金融监管的穿透性以应对金融业务的跨市场经营[7]。

（二）选择混业监管的历史条件与模式特点

功能监管在监管属性上划分为分业监管类型，但是与机构监管模式相比，增加了几分混业监管的色彩。美国在分业监管体制上引入功能监管，就是对市场混业经营的监管回应，而混业监管体制是应对金融混业经营的对应性监管模式[8]。随着信息技术、互联网、数字技术等新兴技术的发展及其在金融领域的应用，金融创新的步伐在逐步加快，金融机构在市场竞争和经营绩效的压力下，进行跨市场经营和发展多元化业务的动力在增强，而金融科技的应用又为金融机构进行金融创新提供了条件，使得金融业务的新发展超出了金融监管的权限范围，监管真空与监管重叠等制约监管效率的难题愈加显现，对金融混业监管的现实需求在增加。

为应对金融混业经营带来的金融风险监管压力，英国于2000 年通过《金融服务和市场法》设立“金融服务管理局”（FSA），通过“统合监管”实行全面的混业监管模式，由FSA 负责整个金融市场几乎所有金融行业的监管，将行为监管、审慎监管、功能监管等监管权责与职能全部纳入金融服务管理局，由一家监管机构全面负责所有的金融业务监管，在特定的历史条件下发挥了积极作用，较好地应对了金融混业经营带来的监管界限模糊和监管漏洞问题，英国的统合监管模式也成为混业监管的突出代表。

在统合监管模式之外，“双峰监管”是混业监管体制下的另一种典型模式。与统合监管模式相比，双峰监管模式将审慎监管和行为监管的功能进行了分隔，由两个不同的监管部门分别负责审慎监管和行为监管，以避免统合监管模式下容易出现的监管目标冲突问题，负责统合监管的机构在面对复杂的金融风险和危机处置抉择时，往往难以同时兼顾审慎监管要求和行为监管要求。英国北岩银行在2008 年金融危机中破产，与其当时实行统合监管模式的监管冲突弊端存在一定关系，英国也从此次危机中吸取教训，选择以双峰监管模式替代统合监管，解散FSA，由英格兰银行负责审慎监管，另外再专门设立“金融行为监管局”（FCA）负责金融机构的行为监管。

双峰监管模式作为混业监管的模式创新，具有鲜明的目标与效率导向，其在设置监管机构时以致力实现的监管目标为依据，由所成立的监管机构全面负责某一监管目标的实现，只要是与此监管目标相关的金融业务、金融活动、金融机构等要素，全部由该机构负责推进相关监管以维持其监管目标的实现。双峰监管模式的两个核心监管目标包括保护金融消费者和防止金融机构破产，其在监管体制设置上一般就据此设立两个平行的监管部门，分别负责行为监管和审慎监管，比如英国、荷兰等国家的双峰监管实践[9]。但是在具体的实践中，根据一国的国情实际和监管文化传统，双峰监管的具体模式运行也会出现微调，比如澳大利亚的双峰监管模式就是“三元结构”，将审慎监管拆分为微观审慎和宏观审慎，分别由两个不同的部门负责，再将金融行为监管职责划分到第三家监管机构。

（三）防范系统性风险背景下的微观审慎与宏观审慎

在全球金融监管体制变革的宏观历史走向由分业监管转向混业监管的过程中，出现了功能监管、统合监管、双峰监管等监管模式的创新与结构调整，其体制变革调整的动力既有推动金融市场健康发展的目标要求，也有危机事件爆发带来的压力驱使。2008年金融危机爆发后，在各主要经济体对系统性风险的防范高度重视，并吸取危机前金融监管弊端教训的基础上，审慎监管目标由片面强调微观审慎过度到对宏观审慎的高度重视。

微观审慎监管主要关注个体金融机构的安全，在监管实践中通过对金融市场中各类金融机构的风险指标的监督，力求使得各类金融机构的经营状况符合微观审慎风险指标的要求，并认为保证金融市场中各类金融机构个体的金融安全就能够同时满足整个金融市场和金融系统的风险防范要求。然而，2008 年金融危机的爆发对这一监管认知形成了重大冲击，危机演化的发展路径证明大多数个体金融机构达到的微观审慎并不能保证宏观审慎的实现，微观审慎的加总并不等于宏观审慎安全[10]。为了更好地预防和应对金融风险以及金融危机，在做好微观审慎的同时还要加强系统性风险的防范，宏观审慎监管也逐渐成为各国金融监管体制的重要目标。美国在金融危机之后的2010 年通过了《多德- 弗兰克法案》，设立“金融稳定监督委员会”负责系统性风险监管；欧洲央行则专门成立了欧洲系统性风险委员会；世界其他主要经济体大部分将宏观审慎监管职能配置到中央银行。宏观审慎更加强调监管协调，从整个经济体的宏观运行视角来防范系统性风险的发生[11]。

（四）金融监管模式转换的难点与掣肘

金融监管体制的变革与监管模式的调整并不是一帆风顺的，也不是一劳永逸的，其变革与调整是为了更好地适应经济体经济金融形势的发展状况，在一定程度上也有危机事件处理带来的被动调整，改革路径面临着诸多的难点与掣肘。一是金融监管模式的调整可能会引发金融市场动荡，模式选择的缺陷可能为金融风险乃至金融危机埋下隐患，模式僵化的监管体制因适应性降低而削弱监管效能，而调整过度或者调整不恰当的监管体制也会引致新的金融风险；二是金融监管体制变革会为金融市场的参与者带来适应与调整的成本，监管体系本身的调整与建设也面临成本压力，从而使得监管改革的推动遭遇阻力；三是政治、法律、经济等制度因素的制约，以及思维惯性和文化系统等因素的影响，导致监管体制改革面临不同层次的软约束；四是监管目标在金融市场发展与金融风险防范之间的两难权衡，宽松的监管环境一般有利于促进金融市场蓬勃发展，但是也会存在风险积聚的不确定性，而风险管理压力下过于严格的监管要求可能会压低金融机构金融创新的积极性，金融体系的成长空间也可能会被压缩；五是金融创新形成的新型领域挑战监管体制的适应性与有效性，比如对金融科技的监管。

三、金融科技创新引致监管改革新方向

数字技术在金融领域的创新性应用形成了当前阶段金融科技的新形态。互联网平台公司基于业务生态网络的运转需要，面对业务开展过程中新兴金融场景所产生的金融服务需求，利用大数据、云计算等数字技术优化相关金融服务，科技公司也针对金融场景加强金融科技的开发。由此形成的以数字技术切入金融服务场景，在服务范围与运行效率上显示出远超传统金融技术的优势，对传统金融业务和金融机构形成了较大的冲击[12]，从而促使传统金融机构加大对金融科技的开发与运用，推动了金融科技的蓬勃发展。随着金融科技在金融领域的创新性应用不断加强，金融业务、金融系统与金融文化的科技基因增加，不仅改变了传统的金融活动方式与金融行为特征，也开创了新兴的金融业务领域[13]，对金融监管体系产生了深刻的影响。

与传统金融风险相比，金融科技在金融领域的应用所可能产生的金融风险，其技术特征属性更加明显，偏向于法律规范引导与事前审批的传统监管机制难以建立高效的技术通道介入金融科技业务，从而对金融科技风险实行捕捉、识别、判断、干预等监管流程的滞后性凸显，传统监管方式在面对金融科技时往往存在较大局限性。金融科技为传统金融业务提供了技术赋能，重塑了金融机构的经营管理系统，为金融活动绕开监管视线提供了便利，金融科技所形成的金融风险的隐蔽性和传染性更强，即使是应对传统金融业务的金融风险，监管机构也需要考虑金融科技的影响。金融科技还开辟了新兴的金融业务领域，数字货币、股权众筹、大数据征信、移动支付等创新性金融业务就是在金融科技的赋能下产生的，金融科技创新使得数据要素的价值与影响在金融领域得到放大，数据治理逐渐成为金融监管体制需要面对的新课题。这些变化说明金融科技给金融监管带来的金融风险是极其不同的，需要金融监管体制开辟新的监管方式以应对金融科技的影响。

对金融科技加强监管，一方面要考虑金融科技在促进金融市场高效发展中的创新性作用，为金融科技的科学合理开发与应用提供足够的发展空间并做好引导；另一方面，要充分考虑金融科技的风险表现的特殊性，对金融监管体制机制进行适应性调整与变革。从国际经验来看，“监管沙盒”模式被广泛应用于对金融科技的监管，该模式能够在引导金融科技发展和加强风险监管两方面做到较好的兼顾与平衡。更重要的是，金融科技被应用于金融监管体制和监管手段，形成了“监管科技”，这为金融监管提供了较好的技术手段来应对金融科技风险。

四、构建驱动金融成长的中国监管体制的融合路径

防范化解金融风险一直都被视为金融监管的重要使命与职责，而促进金融成长在一定程度上也应当作为金融监管的重要任务。金融监管通过监管工具与权限，规范金融机构的金融业务与金融行为，维护金融市场的秩序并防范化解金融风险，也是为了使金融市场的发展处于健康稳定的轨道上，以促进金融机构的成长和可持续健康发展。金融成长与发展的任务不适合全部交给市场，金融监管体制的设置与机制功能的运转，也要在做好风险监管的同时，考虑是否有利于我国金融体系的成长，推动金融强国的建设。防范金融风险和促进金融成长都应该成为金融监管体制运行的主要目标。从全球主要经济体的金融监管体制变革与调整的历史发展脉络来看，其金融监管体制与模式的选择是为了更好地适应经济体内经济金融形势的发展状况，通过科学高效的金融监管，使金融市场在未来走向稳定健康的发展路径，从而进一步促进经济稳定增长和社会健康发展。金融监管体制变革的历史逻辑中隐含着驱动金融成长的因素。

我国在2023 年3 月开启新一轮金融监管体制改革，初步奠定了中国式的双峰监管框架，以“中央金融委员会”和“中央金融工作委员会”加强党对金融工作的集中统一领导，提高金融监管的顶层设计能力和监管协调水平；由中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会分别负责宏观审慎监管、微观审慎监管和行为监管、资本市场监管等职责。本次监管体制改革提高了金融监管体制应对金融混业经营的风险管理能力，同时强化了目标监管的效能导向，契合金融监管体制改革的历史逻辑，彰显了中国特色和中国方案，是符合中国国情实际的科学选择。本次改革为我国金融监管体制的持续优化奠定了基础框架，在此框架指引下，应进一步构建我国金融监管体制优化的融合路径，以驱动金融体系持续健康成长。

（一）进一步明确监管导向，推动金融深入服务实体经济

从某种意义上来说，我国金融风险的积聚与产生很大程度上来自于金融体系的脱实向虚，金融监管体系对金融风险的防范就是要避免金融体系的脱实向虚，并引导金融体系回归服务实体经济的本源。追根求源，金融利润来自对产业利润的分割，金融机构要获得健康成长，金融市场要实现长足发展，唯一的正途就是服务好实体经济，通过促进实体经济的高质量增长来取得金融利润[14]。金融监管要防止金融体系发生脱实向虚的风险，引导金融服务更好地满足实体经济的切实需求，这是驱动我国金融系统成长的根本途径。在建设中国式现代化的背景下，构建驱动金融成长的监管体制，推动金融体系深入服务实体经济，金融监管体制的运行需要在监管导向上突出几个重点方向。

第一，在做好风险隔离的条件下鼓励产融一体化发展，将金融业务与实体产业的融合程度作为对金融机构的监管指标之一。金融监管对金融机构脱虚向实的引导不能仅停留在货币投放的规模、结构与方向等笼统的指标上，而应将金融服务嵌入价值链、产业链、供应链等产业生态运转链条并纳入监管指标，推动金融机构将金融服务深度融入产业和企业的生产经营运转与生态协作循环中[15]，从而实现金融与实体产业的深度融合和共创发展。

第二，瞄准未来经济发展的战略高地，对于服务科技创新、绿色转型、新能源等领域的金融业务和金融机构，设置适当的风险容错机制和指标宽松制度。鼓励金融机构将金融资源投向战略性新兴产业与领域，推动科技创新的进步和可持续发展。这些新兴领域的发展前景光明，未来的产出回报较高，但是又具有较大的不确定性，投资风险较大，金融机构在审慎监管的目标指引下可能会收紧在这些领域的金融资源投放。在监管制度设计和指标运用上，对于参与战略性新兴领域的金融业务和金融机构实施风险适当的差异化监管方式，有利于鼓励和引导金融机构积极支持新兴产业的发展，也为金融机构获得更大成长空间提供条件[16]。

第三，在激励相容原则下，促进普惠金融和农村金融的发展，引导金融机构为中小微企业和金融弱势群体提供金融服务，助力乡村振兴和共同富裕的实现。在普惠金融和农村金融领域，监管制度的设计要考虑这类领域金融服务对象的特殊性以及由此带来的金融风险管理的差异性，打消金融机构深入普惠金融和农村金融领域的监管顾虑，在做好风险管理和坚持普惠原则的条件下，鼓励金融机构深入挖掘中小微企业和农村金融服务的收益增长点[17]，通过监管机制与市场机制的协同，促进金融机构深入服务中小微企业和乡村振兴。

（二）加强监管体系的内涵建设，提升金融监管的适应性与科学性

在新的金融监管体制框架下，为了确保其体制机制的高效运转和效能发挥，加强金融监管体制与经济金融发展状况的适应性，提升金融监管功能与监管方式的科学性，监管体系的内涵式建设还需要进一步增强。一是梳理好新体制下中央与地方、上级部门与下级部门、横向平行监管机构等结构主体之间的协同关系与权责分配，提高各主体之间的协调合作水平，以尽快适应新体制下的监管机制运行模式；二是做好监管人员队伍的力量配置和科学培训，充实人员队伍并提高监管人员的业务素质和工作能力，以适应新形势下金融监管活动的新要求；三是加强监管系统的基础设施建设和监管工具、监管手段等技术支撑力量的配置，以更加高效快捷的管理系统协调监管体系内部的运转，运用先进的监管工具提高监管效能；四是深入推动监管体系内部的监管理念、监管文化、监管思维的变革，以适应新的监管体制对监管软实力的要求，同时也推进监管触角深入金融市场实际，了解金融运行实况，做到与时俱进和精益求精。

（三）深化监管科技的合理应用，促进监管体系的高效运转

在金融监管体制的内涵式建设中，金融监管工具和监管手段的优化是一大重点，其中监管科技在监管系统的全面深入应用又是监管工具和监管手段优化的关键。一方面，鼓励和推动监管科技在金融机构和金融业务中的深度应用，既提高金融机构的合规水平，减少金融机构与监管部门之间的摩擦与不协调，降低金融机构的合规运行成本；也通过监管科技将监管体系的业务触角深度嵌入金融机构和金融业务内部，提高监管体系的反应速度及其与监管对象的协调性。另一方面，深化监管科技在监管体系的全方位应用，对监管体系的运行管理系统、监管工具、监管手段、监管人员等，运用监管科技进行结构重塑、功能升级与能力提升，让大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术所形成的监管科技在监管体系的运转中发挥效用，提高监管体系的信息收集与处理能力、智能决策水平、危机预防与处置能力等。同时，也要注意监管科技本身的技术风险，包括操作风险、技术漏洞、决策失误等风险，提高监管人员和整个监管系统对监管科技的驾驭能力，完善监管基础设施与监管科技的适配性。

（四）优化金融科技监管方式，拓展金融科技赋能效应

面对金融科技日新月异的发展趋势，金融监管体制的建设需要愈加重视对金融科技的监管。金融科技在改变传统金融业务、重塑金融生态的过程中，带来了具有挑战性的金融风险，迫使金融监管体制做出监管方式的调整。金融科技在带来风险的同时，也在金融领域表现出强大的赋能效应，在金融科技的加持下，为克服许多传统金融技术难以解决的问题提供了可靠的技术支持，比如信息不对称、批量业务管理、海量数据处理等。金融科技的创新性应用为我国金融系统的转型升级和跨越式发展创造了条件，也是我国金融市场发展和金融系统成长所必须依靠的技术力量，这也使得针对金融科技的监管更具考验。监管机构既要充分掌握金融科技的技术逻辑和影响特征，积极防范金融科技可能带来的金融风险，又要科学把握金融科技监管的方式与力度，不能过度束缚金融科技创新，要促进金融科技对金融市场发展的赋能，助力我国金融系统国际竞争力的提升，更好地服务中国式现代化的建设。

在监管体制内部设立专门负责金融科技治理的功能性监管组织，以加强金融科技监管的体制机制力量建设和技术建设，为金融科技创新提供指引和规范，在做好风险防控的同时，推动我国金融市场发展水平和金融服务能力在金融科技的赋能下出现跃升。从有利于金融科技应用的监管环境来看，也需要有一个明确的监管导向和原则，从而有利于金融机构大胆应用金融科技来创新业务[18]，避免误闯红灯。特别模糊或空缺的监管机制和政策指引一定会影响金融科技在金融行业的赋能作用发挥，金融监管对金融科技的风险识别和防控能力也难以得到系统的提升。在金融科技监管中引入并优化“监管沙盒”机制，同时也要加强沙盒机制本身的技术水平建设，拓展数字技术在监管沙盒中的系统性应用，在实施范围上将监管沙盒与更多的金融机构、科技公司实施对接，不断丰富符合监管沙盒条件测试和试验的金融种类、层次和结构，使监管沙盒试验的结果具有科学性、客观性、可参考性以及适用性[19]。

五、结语

在新一轮机构改革所奠定的监管体制框架下，我国金融监管体制的结构体系得到充分优化，功能机制也得到强化，提高了金融监管体制应对金融混业经营的风险管理能力，同时强化了目标监管的效能导向，契合金融监管体制改革的历史逻辑，彰显了中国特色和中国方案，是符合中国国情实际的科学选择。结合金融监管模式选择的国际经验，突出金融科技治理的形势要求，构建驱动金融成长的监管体制的融合路径：进一步明确监管导向，推动金融深入服务实体经济；加强监管体系的内涵建设，提升金融监管的适应性与科学性；深化监管科技的合理应用，促进监管体系的高效运转；优化金融科技监管方式，拓展金融科技赋能效应。在持续的改革创新中，建立更加科学健全的现代化金融治理体系，促进我国金融市场健康发展，推动中国式现代化向纵深迈进。