信访治理的规律性认识与法治化路径

景汉朝

(中国法学会,北京 100081)

党的二十大报告指出:“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,加强和改进人民信访工作,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 页。这一重大部署为新时代信访治理指明了方向。当前,大力践行以“变群众上访为领导下访,深入基层,联系群众,真下真访民情,实心实意办事”为主要内容的“浦江经验”,有利于密切干群关系、转变工作作风、加强基层治理,为强国建设、民族复兴提供有力支撑和坚实保障。②邬焕庆、赵超、袁震宇、商意盈、初杭、吴帅帅:《扑下身子“迎考”沉到一线“解题”——解码“浦江经验”》,载《人民日报》2023 年8 月20 日,第001 版。2022 年2 月25 日中共中央、国务院印发的《信访工作条例》,实现了信访治理工作各部门各系统全覆盖;2023 年3 月10 日,第十四届全国人大一次会议表决通过的国务院机构改革方案,将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构;中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》,组建中央社会工作部,作为党中央职能部门,统一领导国家信访局,负责统筹指导人民信访工作等等,对于进一步加强新时代信访治理工作意义重大,也对深入研究信访治理规律和治理法治化,推动信访治理高质量发展,提出了新的更高要求。

一、信访治理的现实意义与理论意义

所谓信访,是指公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式,向各级机关、单位反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,有关机关、单位应当依规依法处理的活动。①刘二伟、许娟、敖曼、黄莉:《社会矛盾指数研究 创新信访工作的新路径》,中国民主法制出版社2013 年版,第28 页。中华人民共和国成立以来,特别是改革开放以来,信访问题一直是一个重要的社会问题。它涉及经济、政治、文化、社会、民生、法治等各领域、各方面,既与党的宗旨、执政理念、执政方式和国家社会治理密切相关,又与广大人民群众的工作、生活等切身利益密不可分。几十年来,我们既有丰富的信访治理经验,又有长期存在的短板弱项,还存在明显的理论研究供给不足的问题。党的二十大报告指出,要“健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”②习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 页。此前,党的一系列重要报告、文件等也对信访治理问题作出了部署,提出了要求。这表明,信访治理是全党全社会必须高度重视的一个重大现实与理论问题。

(一)信访治理的政治意义

自新民主主义革命以来,特别是中华人民共和国成立以来,党和政府一直将信访问题作为一个严肃的政治问题来对待,我们应当提高政治站位,深化认识,加强研究。中华人民共和国成立之初,毛泽东同志针对群众来信比较多的情况,在中办秘书室《关于处理群众来信的报告》上批示:“必须重视人民的通信,要给人民来信予以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”③毛泽东:《必须重视人民群众来信(一九五一年五月十六日)》,载《毛泽东文集 第六卷(一九四九年十月—一九五五年十二月)》,人民出版社1999 年版,第164 页。1995年,针对当时的严峻信访形势,国务院专门制定了我国第一个信访治理行政法规《信访条例》,该条例开宗明义第一条就明确:“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本条例。”④关于1995 年之前信访制度的发展历程,参见吴超:《新中国六十年信访制度的历史考察》,载《中共党史研究》2009 年第11 期,第46-50 页;冯仕政:《中国信访制度的历史变迁》,载《社会发展研究》2018 年第2 期,第159-173 页。之后经过长期实践,总结各方面的经验,对其进行了修改完善,于2005 年重新颁布了《信访条例》。2007 年,中共中央、国务院联合印发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》,明确指出,信访工作是党和政府的一项重要工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作。2012 年,党的十八大报告明确指出,“正确处理人民内部矛盾,建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度”。①胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(2012 年11 月8 日)》,载本书编写组:《十八大报告辅导读本》,人民出版社,2012 年版,第38 页。2013 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。同年召开的党的十八届三中全会,又进一步把信访制度改革纳入全面深化改革的总目标。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,2014 年中共中央办公厅、国务院办公厅还制定了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,明确其目的是推动信访工作制度改革,解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题,进一步密切党同人民群众的血肉联系,夯实党执政的群众基础,促进社会和谐稳定。2017 年,党的十九大报告强调,“必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。②习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利(二〇一七年十月十八日)》,载《习近平著作选读(第二卷)》,人民出版社2023 年版,第17 页。2022 年中共中央、国务院又进一步发布了适用于各领域、全覆盖的《信访工作条例》,将该条例提升到了不仅是行政法规,而且也是党内法规的高度。

党的二十大指出,“江山就是人民,人民就是江山。”③习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第46 页。民心是最大的政治,必须把以人民为中心的发展思想,落实到各项决策部署和实际工作之中。长期以来,在党中央和国务院最高层次的会议、报告、条例、文件、批示中,都根据当时情况不同程度部署了信访工作,而且始终将其作为党和政府与人民群众联系的桥梁和纽带,作为巩固党的执政基础的“民心工程”,可见其在党和国家政治生活中的重要地位。

党的十八大以来,信访治理取得了明显成效,形势持续好转。但是,当前国际形势复杂多变,单边主义、贸易保护主义抬头,“灰犀牛”“黑天鹅”等事件风险加大,国内经济也遇到了许多新情况新问题。这说明,现实的、潜在的信访风险依然存在,必须引起我们的高度重视。新时代新征程面临着新的形势和任务,也对信访制度进一步完善和发展提出了新的要求。有的认为信访制度不符合法治精神,主张取消或废除。客观地讲,长期以来信访活动的程序性、规则性、约束性不足,公正性、权威性常常受到质疑,确实有些方面不完全符合法治精神,应当进一步改进。但实际上,近年来我国不断强化运用法治思维和法治方式治理信访问题取得了明显成效。④杨小军:《信访治理法治化改革与完善研究》,载《法学研究》2013 年第5 期,第27-33 页;陈柏峰:《信访制度的功能及其法治化改革》,载《中外法学》2016 年第5 期,第1201-1204 页。从根本上讲,信访制度的存废,主要取决于我国经济社会及法治的发展阶段和发展水平,不是简单以人的主观意志决定的,只要大量的群众信访诉求存在,信访实际问题需要解决,信访制度就难以取消或废除。即使废除了,目前也没有相应的替代制度。从信访承载的功能来看,它不仅是一个社会问题,还是一个重要的政治问题。⑤刘睿:《群众性与法治化:信访制度改革的张力及其反思》,载《政治学研究》2020 年第5 期,第28-31 页。

(二)信访治理的法治意义

法治是人类社会进入现代文明的重要标志,是人类政治文明的重要成果,是现代社会的一种基本制度构架,还是一种法律价值、法律精神、社会理想。大到国家政体,小到个人的行为,都需要在法治的框架内运行。信访治理法治化是我们长期面临的一个重大课题,也是一项十分复杂、难度系数较高的系统工程,实践中还存在一些不可忽视的问题,主要有以下几个方面:一是权利本位意识有待提升。国家机关工作人员的权利本位意识总体上是比较强的,但个别人员仍存在官本位思想,看重“官”权力,忽视“民”权利,在有些情况下有意无意地损害了人民群众的合法权益,应有的救济制度也不够健全。比如在征地拆迁工作中,个别地方部门的决策程序、决策结果、具体实施等,未完全严格按照法定程序进行,致使一些人走上了信访之路。①行政执法问题是引发信访的重要因素,参见马怀德:《预防化解社会矛盾的治本之策:规范公权力》,载《中国法学》2012 年第2期,第47-49 页。信访发生后,有的处理方式方法带有随意性,缺乏足够的程序性、规则性、规范性,一定程度上损害了公权力的权威性和公信力,这不符合法治的基本精神。二是规则意识有待加强。现阶段,信访群众普遍具有维权意识,也常常懂得拿起法律武器保护自己。但由于法律制度系统复杂,很多信访群众的法律知识不足以支撑维权目的和行为,有的仅重视保护自己的权益,却不懂得、也不习惯如何依法行使权利,往往“想当然”“有病乱投医”,个别的甚至长期坚持不合法、不合理、不合情的信访诉求。也有的诉求“合理不合法”,信访人对处理意见不理解、不接受,长期上访。三是制度不健全、约束力不足。比如在涉诉信访中,涉诉信访与非诉信访交织、信访与诉讼程序混杂②江必新、程琥:《司法程序终结问题研究》,载《法律适用》2013 年第7 期,第15 页。、终审不终、再审制度与申诉制度职能不清、越级访重复访突破审级制度、法院的终结渠道不畅通③谢家银、陈发桂:《法治视野下涉法涉诉信访终结的制度逻辑》,载《云南行政学院学报》2014 年第5 期,第173 页。、政府与司法机关职能职责不清,等等。这些不仅与司法权的运行规律与特点不相符,而且影响司法权威、法治权威。四是信访的秩序性不足。实践中,无论是上访秩序还是接访秩序都有不规范的情况发生,有的接访人经验不足导致接访时处理不好信访秩序,特别是面对群体访时,容易发生失序的情况。有的信访人不注意自我约束,违法违规违反程序上访,甚至极个别信访人员试图以“扰乱秩序”牟取利益。五是对基本治理制度没有专门立法。长期以来,信访一直是一个比较普遍的社会问题,治理难度较大,而且在国家治理体系和治理能力现代化建设中是一个不可或缺的重要组成部分,虽然有一系列政策和党内法规、行政法规等予以调整,但其基本制度特别是有关公权力与信访人的权利义务关系等重大问题,却没有人大层面的专门立法,这对于推进信访治理法治化、现代化而言不能不说是一个缺憾。上述种种同党和国家事业长远发展要求相比,同全面依法治国战略布局相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,同人民群众对法治的期待相比,都是比较明显的短板弱项,而且这些问题的解决非朝夕之功,非一蹴而就。

实施依法治国基本方略,建设社会主义法治国家,既是经济发展、社会进步的重要保障,也是国家长治久安的根本要求。全面依法治国作为“四个全面”战略布局中的重要方面,要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,信访治理法治化是其中的重要组成部分。我们必须紧紧围绕建设高水平平安中国、法治中国的总目标,切实将加强信访治理法治建设贯穿于治理工作的全过程,国家机关及其工作人员要严格依法履行职责,行使职权,维护广大人民群众的根本利益,维护国家法治的尊严和权威。政法机关要以构建公正高效权威的社会主义司法制度为重点,把严格执法、公正司法作为基本要求,严格依照法定程序行使执法权、司法权,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。要紧紧抓住影响司法公正和制约司法能力的关键环节,优化司法职权配置,完善诉讼法律制度,规范执法司法行为,进一步提升执法司法公信力,从源头上预防和减少涉法涉诉信访。同时要加快建设法治社会,弘扬社会主义法治精神,传承中华优秀传统法律文化,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。人民群众向党和政府提出意见建议、维护自身权益、反映信访诉求等,都应当遵循法律程序,在法治轨道上运行。

(三)信访治理的社会意义

信访治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是社会治理的重点和难题之一,亟待加强研究,为推进国家社会治理现代化作出重要贡献。改革开放以来,信访长期高位运行,特别是进入20 世纪以来,由于我国已进入改革发展的关键时期,工业化、城镇化、市场化、国际化加快推进,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,这既给我国发展带来了巨大活力,也会带来这样那样的矛盾和问题,其中,大量矛盾纠纷会通过信访渠道反映出来。加上有的地方和部门工作不到位,有的干部作风不扎实,一些干部群众法治观念比较淡薄等,使信访治理任务更显繁重。大到社会保障、劳动就业、城乡拆迁等,小至个人生活、家庭婚姻等,涉及领域较广,处理难度较大。电影《我不是潘金莲》中,妻子因为丈夫侮辱其是潘金莲一句话且拒不道歉,即赴乡、县、市、省、中央各级上访十来年的故事,就是一个典型的例子。①陈金钊:《法治思维的中国难题——对〈我不是潘金莲〉的法学思考》,载《浙江社会科学》2017 年第7 期,第51-58 页。我国信访治理时间长、跨度大、成体系、成规模,已经形成从中央到地方各级党委、人大、政府、纪检监察、人民法院、人民检察院、工青妇群团组织、部分大中型企业等,一整套机构齐全、队伍庞大、体系完备、功能全面的国家社会治理系统。党的第十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调,要坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。到2035 年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到中华人民共和国成立100 年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固,优越性充分展现。社会治理是国家治理的重要方面,必须加强和创新社会治理,完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制,坚持和发展新时代“枫桥经验”,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,完善信访制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,健全社会心理服务体系和危机干预机制,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,努力将矛盾化解在基层。2021 年4 月28 日发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步指出,基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。要坚持和加强党的全面领导,坚持以人民为中心,以增进人民福祉为出发点和落脚点,以加强基层党组织建设,增强基层党组织政治功能和组织力为关键,以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点,以改革创新和制度建设能力建设为抓手,建立健全基层治理体制机制,推动政府治理同社会居民自治良性互动,提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。力争用五年左右时间,建立起党组织统一领导,政府依法履责,各类组织积极协同,群众广泛参与,自治、法治、德治相结合的基层治理体系。在此基础上,力争再用十年时间,基本实现基层治理体系和治理能力现代化。毫无疑问,信访治理是基层治理的重要组成部分。任何一个信访主体都工作或生活在特定的乡镇(街道)城乡社区,信访治理作为长期以来的一个社会焦点问题,既是基层治理、社会治理的重点,也是难点之一。从一定意义上讲,如果没有信访治理现代化,那么,基层治理现代化、社会治理现代化乃至国家治理体系和治理能力现代化,都将难以顺利实现。因此,信访治理的社会意义十分重要而深远。

(四)信访治理的理论意义

多年以来,信访特别是涉诉信访治理理论研究滞后,凸显供给不足,亟待总结实践经验,提炼具有中国特色、时代特色的信访治理理论,指导信访实践。

一般认为,信访是最为大众化的普通活动,本身可研究提炼的理论性成分很少,甚至可以说是理论“荒漠”。再者,理论界既没有机会深入信访及其治理实践,掌握第一手情况,亲口“尝一尝梨子的滋味”,又没有条件获取足够的客观翔实资料,“巧妇难为无米之炊”;实务界被大量的信访活动和案件所累,没有时间和精力总结提炼信访治理经验,特别是对现实信访治理对策和理论的研究更少。信访治理涉及经济、政治、文化、社会、法治等重要领域,涉及广大人民群众的切身利益,涉及社会和谐稳定,涉及国家治理体系和治理能力现代化,甚至涉及党的执政根基。

马克思主义认为,理论来源于实践,又反过来对实践起指导作用。列宁指出:“没有革命的理论,就不会有革命的运动。”①列宁:《怎么办? 我们运动中的迫切问题(1901 年秋—1902 年2 月)》,载《列宁全集 第六卷(1902 年1 月—8 月)》,人民出版社1986 年版,第23页。毛泽东同志在其哲学名著《实践论》中指出:“然而马克思主义看重理论,正是,也仅仅是,因为它能够指导行动。”②毛泽东:《实践论 论认识和实践的关系——知和行的关系(一九三七年七月)》,载《毛泽东选集(第一卷)》,人民出版社1991 年版,第292 页。习近平总书记指出:“我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心,从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论,加强对改革开放和社会主义现代化建设实践经验的系统总结,加强对发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明以及党的执政能力建设等领域的分析研究,加强对党中央治国理政新理念新思想新战略的研究阐释,提炼有学理性的新理论,概括有规律性的新实践。”③习近平:《加快构建中国特色哲学社会科学(二〇一六年五月十七日)》,载《习近平著作选读(第一卷)》,人民出版社2023 年版,第484 页。正反两方面的经验告诉我们,没有充分的理论支撑,实践往往是盲目的,缺乏方向性的,“头痛医头,脚痛医脚”,难以形成统一的、系统的体制机制,并发挥长效作用。从现实需要来看,信访治理是个长期的、普遍的、复杂的社会问题,从一定意义上讲,学术“含金量”不丰富甚至不明显,理论供给不足,对信访治理制度构建和效能发挥影响甚大,正因如此,实践中就更需要理论的指导。从理论研究本身来看,首先要有问题意识,要善于深入实践,发现问题、梳理问题、抓住问题,提出解决问题的思路和方案。毫无疑问,实践中的新情况新问题是学术原创的源头活水,客观上仅仅在已经成熟的理论基础上搞原创是比较困难的,而对信访及其治理这样的社会难题进行研究,学术原创是相对比较容易的,甚至可以说不原创都很困难。只要我们真正深入信访及其治理实践,下功夫研究信访活动及信访治理实践中存在的各种问题,全面、系统、深入地进行思考,就一定能够提炼出原创性的信访治理理论。这不仅对信访治理意义重大,而且对推进国家治理体系和治理能力现代化乃至中国式现代化都具有重要意义,其学术价值不可低估。总之,下大力气研究信访治理理论,科学回答和解决信访治理这一典型的“中国问题”,是实践的需要、时代的需要、人民的需要,也是历史赋予理论界和实务界的神圣使命。

二、信访治理的本质特性

用辩证唯物主义和历史唯物主义观点看问题,信访活动具有人民性、必然性、阶段性、统筹性以及“双重性”。我们应当科学研判,牢牢把握信访治理的本质特性。

(一)信访工作的人民性

坚持以人民为中心的发展思想,全心全意为人民服务,是中国共产党的根本宗旨,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,是党的根本价值追求和实践的出发点及整个理论和实践价值的皈依。党的二十大报告指出,“中国共产党领导人民打江山、守江山,守的是人民的心。”①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第46 页。人民性不是空洞的,它既是我们的指导思想、价值追求和基本理念,又能指导具体工作实践。它蕴含于国家建设、社会发展和人民群众生活的方方面面,我们必须从现实问题出发,解决国家治理体系和治理能力现代化进程中的突出问题,解决与人民群众密切相关的各种利益问题。

中华人民共和国成立以来,特别是改革开放以来,我国经济建设高速发展,利益格局快速调整,同时也不可避免地带来了利益分配上的一些矛盾,有些矛盾解决不好就可能引发群众信访。如在几十年的时间内,我国修建了其他国家难以望其项背的大量高速铁路、高速公路、机场、工厂等,城市加速扩张发展,等等,形成了几乎整个人类历史上规模最大、波及面最广、持续时间最长、影响最深远的基础建设活动。但在高速发展的过程中,由于区域政策不平衡等因素,对有些公民权益保护不足,相应的法律救济手段也未完全跟上,导致因征地拆迁以及与之相关的信访大量增加,在信访总量中占有较高的比例。在新时代、新阶段、新形势下,我们要在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分的问题,提高发展质量,更好满足人民群众在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需求,从人民美好生活需要的多样性、层次性和递增性入手,全方位、多层次、动态认识和把握人民群众的需求,抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,不断促进社会公平正义,从源头上、根本上预防、减少、解决信访问题。

信访是宪法和法律赋予人民群众的权利,实践中涉诉信访往往占总体信访量的比例较大。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,是中国特色社会主义司法制度的根本宗旨和本质属性,是司法工作的出发点和落脚点。我们既要牢固树立司法为民的理念,又要在司法实践中从司法权力运行和司法活动的各方面各环节出发,构建和完善方便人民群众诉讼,最大限度维护人民群众合法利益的制度机制。要高度重视和解决信访群众的合理诉求,充分发挥司法职能,依法保障其合法权益,提高社会治理效能,维护良好的社会秩序,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感,充分彰显信访问题的人民性,这是信访治理的本质和核心。

(二)信访现象的必然性

从哲学角度讲,所谓必然性,是指事物发展、变化中的不可避免的趋势。它是由事物的本质决定的,认识事物的必然性也就是认识事物本质。当然,任何一个事物、事件的发生其原因往往是复杂的、多方面的,人们认识事物也往往受到一定条件的限制,难以掌握事物的所有原因条件,因而能够探究把握一件事情发生的主要原因,就可以认为此事情是必然发生或必然不发生的,这就表现出了事物的必然性。当然,必然性与偶然性是对立统一的关系,前者说明一定事物必然会发生,后者则指事物联系和发展中不确定的趋向。必然性不是孤立的、绝对的,它总是通过大量的偶然性而表现出来。偶然性是必然性的表现形式和必要补充,事实上既没有完全脱离偶然性的绝对的必然性,也没有完全脱离必然性的绝对的偶然性,二者在一定条件下可以关联转化。认识和掌握这一哲学原理,对于我们研究把握信访活动及其治理规律具有十分重要的意义。

从国家建设和发展的历史进程看,信访作为一种社会现象,是由经济、政治、文化、社会和历史进程所决定的,总体上有其必然性,但具体以何种形式、在何时间、何地点发生也有其偶然性。站在人类历史文明发展史的视角,我国正处于由农业文明向工业文明和信息化文明的过渡期,改革开放以来,我们用几十年的时间走完了西方国家近300 年的工业化道路,是世界文明史上罕有其匹的浩大工程,开创了中国式现代化道路,为人类实现现代化提供了新的选择。其中社会结构重大转型是一个长期的过程,在经济、社会以及地理环境等方面不平衡的十几亿人口的大国,绝非易事,会遇到诸如传统观念与现代文明的冲突、城乡二元结构、人的身份模糊、贫富差距拉大等许多单纯农业社会所没有的新情况、新问题、新挑战。信访长期高位运行,是这一转型的必然反应,这是我国社会治理体系和治理能力现代化面临的特殊课题。①唐皇凤:《回归政治缓冲:当代中国信访制度功能变迁的理性审视》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2008 年第4 期,第577-578 页。

从计划经济向社会主义市场经济转变看,计划经济时代生产、供给、消费等都由国家计划安排支配,社会交易及各种关系比较简单,社会主体也没有更多的利益冲突,各方面发生的矛盾纠纷比较少。社会主义市场经济由市场这只“看不见的手”取代了看得见的国家计划,各社会主体参与市场活动的积极性得以迸发。市场经济追求个人利益的差别性与公有制强调公共利益一致性之间的矛盾,可能造成两极分化与公有制所要求的共同富裕的矛盾,市场发展一定的自发性在有的情况下容易引起比例失调、经济波动与公有制要求社会经济协调发展的矛盾,市场机制要求按生产要素分配与社会主义要求按劳分配的矛盾等等,都直接或间接带来各种利益格局调整,摩擦纠纷增多,通过正常途径难以解决或不能及时解决的纠纷,往往就进入信访渠道。

从社会发展阶段看,我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,经济、政治、文化、社会和生态各方面还存在着不少新情况、新问题、新矛盾。比如,发展质量不高、环境保护任重道远、司法供给不足、公平正义不能满足社会需要、公共服务和民生保障跟不上群众的需求、社会文明水平尚待提高,还有城乡居民的利益矛盾、社会不同群体之间的矛盾,等等,在不同地域、不同程度存在。一些改革部署和重大政策措施也需要进一步落实,国家治理体系和治理能力还要不断加强。这些短板弱项都与广大人民群众的切身利益密切相关,都可能成为直接或间接、现实或潜在的信访因素。

从政治、文化、社会方面看,经济基础决定上层建筑是马克思主义的基本原理,社会主义市场经济要求与之相适应的上层建筑,但上层建筑(如法治、社会治理、意识形态等)的变革与完善有一个过程,而且是动态发展的,从不适应到适应,再到不适应,然后又发展到适应,循环往复,其间的矛盾不可避免。比如,对人民群众利益的法律保护和救济不全面、不充分、不及时、不到位,不能适应人民群众日益增长的对公平、正义、利益保障等方面的需求。加之多年来形成的社会治理短板,虽然人民调解、行政调解、司法调解等多元矛盾化解机制不断发展,但预防和化解矛盾纠纷的手段、方式、渠道等仍不太健全,不仅体系不够完备,能力和水平也有待进一步提高,一些纠纷难以完全避免进入信访渠道。再则,几千年来形成的“青天”“告御状”等传统文化观念,难以一时清除。①侯猛:《最高法院访民的心态与表达》,载《中外法学》2011 年第3 期,第652-653 页;李巍:《法治视野下信访制度的改革路径》,载《行政与法》2015 年第12 期,第32 页。同时,客观上上级资源较多,下级资源短缺,特别是有关政策上的资源下级更难以满足需要。信访群众“趋利避害”,追求信访利益最大化的自然选择,也会吸引其往上信访。②杨华、罗兴佐:《农民的行动策略与政府的制度理性——我国征地拆迁中“闹大”现象的分析》,载《社会科学》2016 年第2 期,第78-82页。因此,信访在较长时间内还有其社会文化土壤。

综上,在一定历史阶段,信访确有其必然性。当然,信访的这种必然性和偶然性是对立统一存在的,我们要用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点认识和把握信访规律,不能简单化、机械化、绝对化。

(三)信访活动的阶段性

社会发展是波浪式前进的。改革开放之前,经济发展缓慢,社会结构变动不大,经济利益冲击不明显,有关经济利益方面的信访处于“低潮”。改革开放之后,经济高速发展,特别是基础设施建设突飞猛进,甚至成为各地竞相发展的“晴雨表”,与此直接或间接相关的信访不断上升,甚至曾出现“高峰期”。近几年,党中央从以人民为中心的发展思想出发,调整有关政策,优化城镇化发展战略,这方面的信访开始下降。随着这些政策的扎实推进和落实,这方面新发生的问题越来越少,历史遗留问题也逐渐消化。当然,中西部欠发达地区可能还有一个过程。但总体而言,此类信访会趋于平缓。

如前所述,党的十八大以后,中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾的变化要求我们在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,更好满足人民群众在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好推动人的全面发展和社会全面进步。要特别关注人民群众需求的变化,关切到每个人对美好生活的追求。既要把握共性,又要把握个性,抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题,不断促进社会公平正义,形成有效的社会治理、良好的社会秩序。其中,依法保障信访群众的合法权益就是一个十分重要的问题。现在我们已进入新发展阶段,经济由高速增长转向高质量发展,根本在于经济的活力、创新力和竞争力。在这个阶段,随着不断发展,人民群众在这方面的权益保障问题就会得到解决或缓解,相关领域信访的“高峰期”也会趋于下降。

需要注意的是,旧的矛盾解决了,新的矛盾又会产生;新的矛盾解决了,更新的矛盾还会产生。特别是当前国际形势不确定性、不可预测的因素较多,国内经济也遇到一些新情况、新问题,在许多方面直接或间接地影响到人民群众的切实利益,这些矛盾有一部分也可能以信访的形式表现出来。当然,随着全面依法治国战略的实施,国家治理体系和治理能力现代化的不断推进,社会矛盾多元化解体系的日益完善,总体而言,信访形势会日益好转,但信访的相对“高峰期”态势仍会呈现出阶段性特征。通过对过去、现在、未来信访发展演变的观察、分析、研究、预判,可以发现其明显的“曲线型”发展轨迹。即由平缓—上升—高潮—下降—低潮—再到平缓—上升……这是一个循环往复、不断发展演变的过程,不同时期信访内容、诉求方式以及具体情况不同,但发展曲线基本如此。

(四)信访治理的统筹性

按照辩证唯物主义的观点,任何事物及事物发生发展都有其内在逻辑性,掌握了其内在逻辑性就等于有了解决问题的钥匙,否则,难免出现工作上的盲目性。信访是社会的产物,它是随着经济、政治、文化、社会的发展而产生的,也会随之发展变化。我们一定要将其放在历史发展进程以及国家治理、社会治理这个大视野中观察、认识,提高政治站位,坚持战略思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维,把握大局,看到问题的本质,坚持辨证施治,统筹治理,不能就事论事,这是认识和把握信访规律性的关键。在此基础上,既要认真研究并把握信访总体问题产生的宏观的、根本的原因,也要认真研究把握某一信访事项发生的直接的、具体的原因,找出信访原因与结果之间的因果关系、前后左右的内在联系性等,抓住问题的关键,对症下药,使信访矛盾得以化解或缓解。

同时,要特别注意苗头性“小问题”。矛盾的“小”与“大”都是相对而言的,是可以互相转化的,看似很小的、一般性的信访问题,如果没有发现或不重视内在的逻辑联系,往往会“小事儿拖大”,实践中这类教训很多。在对信访形势的分析判断以及态度上,也要注重逻辑分析,既应看到信访形势的严峻性,从而提升责任意识,不能掉以轻心;又要看到这种严峻形势只是暂时的,有其阶段性,从而排除畏难情绪,坚定治理的信心;还要看到信访问题的长期性、复杂性,要从治理体制机制、治理法治化、信息化等方面着眼①通过数据帮助治理信访,以及通过信访数据实现社会治理的研究,参见张海波:《大数据与信访治理》,载《南京社会科学》2017年第10 期,第64-67 页;张海波:《信访大数据与社会风险预警》,载《学海》2017 年第6 期,第105-107 页。具体在涉诉信案件中智能技术的运用,参见苏成慧:《“计算+法律”的视线困境与理性考量——基于涉诉信访案件全过程推演的应用场景》,载《华东政法大学学报》2023 年第2 期,第80-90 页。,从长计议,最终实现信访治理现代化,汇入国家治理体系和治理能力现代化建设的洪流。

(五)信访行为的“双重性”

信访作为一种长期存在的现象,必然有其社会土壤,我们应当全面、客观、理性地认识,既要看到其不利的一面,也要看到其有利的一面。

不利方面主要在于:一则会影响人民群众的正常生活。信访虽然是信访人寻求权益保障的途径,但是这种行为大多数是不得已而为之。信访不仅要付出经济成本,而且要付出精神成本;不仅影响本人的正常生活,而且影响家庭甚至他人的正常生活。①长期偏执型上访中当事人投入了大量时间、精力和情感,脱离正常生活轨道,参见侯猛:《最高法院访民的心态与表达》,载《中外法学》2011 年第3 期,第653-655 页;陈柏峰:《偏执型上访及其治理的机制》,载《思想战线》2015 年第6 期,第101-102 页;二则信访尤其是长期的、群体性的信访,会影响社会秩序,有的还会影响当地的经济发展,极个别的还可能会被不怀好意者或敌对势力所利用,以达到其不可告人的目的。②谋利型上访下可能发展出“上访专业户”和“上访产业”。参见田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》,载《开放时代》2010 年第6 期,第29-31 页。三则尽管信访有其宪法和法律依据,但实践中的失序状态会对法律秩序造成冲击、破坏,甚至会形成不良的社会导向,阻滞法治进程,这与全面依法治国的要求是相悖的。③“信访不信法”“弃法转访”“以访压法”等问题都会损害司法权威。参见徐日丹:《全面推动涉法涉诉信访改革——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就〈关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见〉答记者问》,载《检察日报》2014 年3 月20 日,第003 版。

但从另一方面看,一是信访之所以比较普遍,也说明人民群众的觉醒意识、权利意识、自我保护意识,特别是运用法律武器维护自己利益的意识不断增强,这是公民素质提升的过程,从更宽广更长远的视角看,应当被看作是一种社会进步。二是通过信访渠道会使我们及时发现工作中、体制机制上存在的问题,促进我们改进工作、推进改革、完善制度,提高社会治理能力,提升保障人民群众利益水平,推动经济社会等各方面的发展和进步。事实上,这些年我们坚持问题导向,一些改革措施的出台、制度设计的优化、权利保障水平的提高等,就是在一些领域的信访推动下进行的。三是任何社会以及社会的任何阶段都会有矛盾,信访在一定程度上起到了纾缓社会矛盾“减压阀”的作用,特别是在防止或预警“突发性”“爆炸性”社会矛盾方面,其作用是不可忽视的。四是对绝大多数信访群众来讲,之所以向党和国家机关信访,说明他们是相信党,相信人民政府、人民法院、人民检察院等公权力机关的,认为自己的权益会得到依法保护的。如果他们不相信公力手段的救济,可能就会寻求私力手段解决问题,为“私人侦探”“讨债公司”“报仇网点”,甚至为恶势力、黑社会组织等提供需求市场、生存土壤,那将是一种更加不利的局面。

三、信访治理法治化的基本内涵与路径

(一)信访治理法治化的基本内涵和体系

固根本、稳预期、利长远是社会主义法治的基本功能和重要使命,也是法治具有的规律性之一。信访治理法治化是一个比较复杂的系统工程,要进一步提高对其规律性的认识,总体而言,应当大力推进预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化。为贯彻落实“五化”精神,应重点加强以下几方面工作。

第一,信访基本制度立法化。信访是我国存在的一个重要的社会问题,既涉及公民的权利义务,又涉及社会秩序的和谐稳定,还涉及国家重要法律制度体系的完善和国家治理体系和治理能力现代化。长期以来,除了《信访条例》外,大量的是各机关、单位自己制定的各种规范,虽然对化解信访矛盾,维护信访秩序等发挥了重要作用,但有时也难免受部门利益和思维方式的影响,往往带有“厚此薄彼”的色彩。有的还在涉及公权力与信访人私权利关系问题上,单方面设定自己的权力,导致权威性、公信力不足,既影响信访人权利,也影响公权力形象。在当前实施全面依法治国战略的大背景下,我国全面推进国家各方面工作法治化,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是党的二十大部署的重要任务。由全国人大常委会制定信访治理法,既能有效保障信访人依法实现合法权益,确保公权力在法治轨道上行使;还能赋予信访治理法更高的权威性,提升信访治理的公信力。制定信访治理法在内容上可以采取“粗细结合”的策略,根据信访治理的基本运行规律,突出应当坚持的基本理念,在信访预防、信访受理、信访办理、监督追责、维护秩序等重要环节,涉及公权力与信访人信访权益关系、有关机关和单位职权责任等重要内容,尽可能细化具体,而对于机关和单位管理、运行机制等方面的内容,只作原则要求,留有空间。

第二,公权力行使法定化。公权力是国家机关一种特殊的具有强制力的权力,其行使需要有法律规定与授权,在法律框架下依法进行,其目的是保证公正公平和法治原则的落实,维护人民群众合法权益不受非法侵犯。公权力的行使还需要遵循程序正义,确保决策的透明度和公众参与的合法性。实践中有的信访人因对公权力行为的合法性有异议,而提出相关诉求,尤其是在因有关机关、单位行使管理权、处罚权等而引起的信访中,信访人往往对有关机关、单位管理处罚权的依据、权限、程序等不接受。而客观上有的机关、单位行使公权力的行为确实有无法律依据或越权甚至滥用职权的情形。因此,从一定意义上讲,强化公权力行使法定化,是加强源头治理,预防和减少信访行为的关口之一。随着全面依法治国战略的实施,法治国家、法治政府建设不断深入推进,对公权力行使法定化也提出了越来越高的要求。解决这个问题主要应从三个方面着手:一是进一步加强有关公权力行使的立法工作,明确界定公权力的边界,尽量减少“灰色地带”,使国家机关工作人员行使权力真正有法可依。这方面的立法任务很重,在加强全国人大常委会备案审查工作的同时,可以发挥地方主要是省级人大立法的优势,尽快完善这方面的法律体系。二是加强对行使公权力人员法治教育。在推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的过程中,应当将公务人员这个关键群体作为重点,使大家真正理解“法无授权不可为”“把权力关进制度的笼子里”的真正意义并科学把握,使权力的行使既不缺位,也不越位。三是对公权力行使加强制约监督,尤其在信访工作中发现的公权力行使不合法甚至个别侵害公民合法权益问题,应当及时纠正并依法追究法律责任。

第三,信访诉求受理程序化。一般来说,信访人之所以信访,往往是由于自身的合法权益受到侵害或不当影响或者向有关部门反映意见建议。对此,一是要完善诉求受理程序制度规定,使受理程序具体化、严格化、刚性化,以便于执行落实。二是有关职能机关、单位应当克服困难,切实解决由于种种原因推脱搪塞或者不依程序受理等问题,尤其是“重复访”“越级访”中反映出来的极个别下级机关、单位不依法履行职责,将矛盾上交的倾向。三是要结合法治社会建设,加强对信访人的法治教育,进一步提升信访人的规则意识、程序意识。四是将诉求受理程序化列入信访治理法治化的指标体系,对于有关机关、单位是否按照职权及法定程序及时受理信访人的信访诉求进行考核。

第四,信访事项办理合法化。信访事项办理是整个信访治理工作中最重要的环节之一,也是信访治理法治化最基本的要求,是决定个案信访事项能否顺利办理与信访治理整体工作成败的关键。首先,受理机关受理信访后,对信访事项必须按照有关法律政策规定办理,应当支持的诉求及时依法予以支持,需要向信访人解释的问题,认真解释清楚。应当接受的意见建议积极接受,应当向信访人回复的要及时回复。其次,按法律规定不能支持的诉求,则向信访人说明情况、做好解释工作,切实解决由于种种原因对信访人不合法的诉求无原则迁就、违法支持,甚至导致其他信访人攀比,引起连锁反应的问题。再次,对有的信访人生活确有困难,符合国家救济条件的,可以按法定程序进行合理救济。这样,既有利于解决信访人的实际困难,也有利于维护法律的尊严。

第五,信访秩序规范化。长期以来,对信访治理法治化进程影响最大的因素之一,是信访与接访的秩序不够规范。要解决这一顽症,应当重点抓好三个方面的工作:一是要进一步制定和完善统一、权威、高层次的法律规范,使信访秩序规定明晰化、要求具体化,提高其操作性、权威性、强制性。防止因为信访秩序规定不明确,有的信访在特定范围内造成较大影响,在一定程度上干扰部分地方的社会秩序。二是要解决有的机关、单位自身对信访的受理、接谈、处理等不规范、不严格,具体操作的任意性比较大,缺乏应有的完善的秩序规制问题。这既有利于树立机关、单位的良好形象和维护权威,也有利于充分保障信访人的合法权益。三是要依法规范信访人的信访行为和信访活动,无论是向有关机关、单位提出诉求,还是反映意见建议等,都必须遵守法律秩序和社会秩序,在法治轨道上进行。这既是维护社会秩序的需要,也是实现信访人自身合法权益的需要。

第六,信访工作失职和信访行为违法责任化。法治的基本要求之一,是对违法行为必须依法追究法律责任,这是法律严肃性、权威性的具体体现,是违法者所应当承担的法律后果。一方面在信访工作中,对极个别机关、单位工作人员失职渎职,违反党纪政纪的,应当依纪依规追究其党纪政纪责任。对于明显违反法律规定等造成严重后果的,要依法追究法律责任。另一方面,对于极个别信访人员在信访活动中有严重违法行为甚至构成犯罪的,要严格依法追究相应的法律责任。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,确保法律的严肃性和权威性。这种对机关、单位工作人员和信访人的违纪违规违法行为双向追责的制度安排,体现了法律面前人人平等的基本法律原则。

上述六个方面,从国家立法、公权力行使,到信访受理、信访办理、秩序规范、责任追究等,前后衔接、层层递进、环环相扣,构成信访治理法治化“五化”的丰富内涵和逻辑体系。

(二)制定信访治理法的现实必要性、可行性与策略性

从大局着眼,在新时代大力推进全面依法治国战略的背景下,实现信访治理法治化,最基本的一点,就是应当在国家层面适时制定信访治理法。

1.制定信访治理法的必要性

首先,制定信访治理法是贯彻落实习近平法治思想的必然要求。习近平法治思想的核心要义之一,就是坚持以人民为中心,把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉,落实到依法治国的全过程。推进信访治理法治化,切实解决信访渠道不畅,信访人的合法合理诉求不能及时保障满足等问题,都要求通过国家层面的立法予以规制。并通过立法改革信访制度,创新社会治理机制,维护人民群众合法权益与社会和谐稳定,这是全面依法治国的基本要求。

其次,制定信访治理法是新时代社会主要矛盾和信访形势的需要。党的十八大以来,全国信访总体形势持续向好,但也要充分认识到,信访问题是一个长期、复杂的社会问题,进入新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展不平衡不充分,实质上就是还不能公平公正地平衡和保障人民群众各方面利益,还不能充分满足人民群众对美好生活的追求和需要,从一定意义上讲,这也是信访问题产生的总根源。当前社会各类矛盾和风险仍处于多发期,一些信访积案尚未妥善彻底化解,信访总量依然高位运行。制定信访治理法,是从国家意志的高度,充分发挥信访工作了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的法律制度作用的重要措施之一。

再次,制定信访治理法是新时代信访治理高质量发展的必然要求。当前,我国已经进入高质量发展的新阶段,信访治理要找准治理法治化与构建新发展格局的结合点和着力点,聚焦法律制度的空白点,加快完善构建新发展格局的社会法律制度,充分发挥法治对信访治理的引领功能,规范机制和保障作用,营造全方位良好的信访治理法治环境。近年来,信访治理规范化、制度化、法治化不断进步,但是与高质量发展的要求还有不少差距,全社会以法治思维和法治方式推进信访治理的意识和能力还不够强,信访治理的基本功能、根本制度、法律定位等缺乏进一步明晰,需要由国家立法统一规定明确。这是信访治理高质量发展的重要保障,也是对制定信访治理法提出的要求。

最后,制定信访治理法是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,社会治理是国家治理的重要方面,必须加强和创新社会治理。信访工作直接和基层群众打交道,是党和政府联系人民群众,了解社情民意和为政得失的重要桥梁和直接窗口。制定信访治理法,有利于从国家法治、国家治理的高度,将我国信访制度优势转化为信访治理效能,推动信访治理法治化、现代化,使信访治理在国家治理体系和治理能力现代化建设中,发挥应有的独特作用。

2.制定信访治理法的可行性

制定任何一部法律都必须具有可行性。制定信访治理法既有政策依据,又有宪法依据和法律基础,还有多年来积累的制度建设经验。

首先,政策依据。中华人民共和国成立以来,我们党一直高度重视信访治理工作。特别是党的十八大以来,党中央把信访工作放在社会治理现代化的高度进行部署。党的十八大、十八届三中和四中全会对加强和改进信访工作都提出了明确要求,并强调把信访纳入法治化轨道。十九届四中、五中和六中全会又提出,坚持和发展新时代“枫桥经验”,畅通和规范群众诉求表达利益协调权益保障通道,完善信访制度,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,努力将矛盾化解在基层。党的二十大进一步强调,要“加强和改进人民信访工作”。①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 页。所有这些政策精神,反复强调一个重要问题,即要不断完善信访制度,将信访纳入法治轨道。这既为信访立法提供了政策依据,也对立法工作提出了完善信访治理法律制度的要求。

其次,宪法依据与相关法律规定的基础。宪法规定公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复。这是制定信访治理法的宪法依据。民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法、治安管理处罚法等,在相关规定中也包含了信访治理的内容。中共中央、国务院印发的《信访工作条例》明确了坚持和加强党对信访工作全面领导的根本原则,突出了以人民为中心的指导思想,系统总结吸收了近些年信访改革的经验和制度成果,比如网上信访、诉访分离、依法分类处理矛盾纠纷、多元化解等。特别是就完善信访事项处理的基本程序,如对信访事项提出和受理的基本要求、对机关和单位畅通信访渠道、实现信访事项网上流转、解决受理争议等,都作出了具体规定。制定信访治理法可以将上述法律法规的重要内容进行系统梳理、整合、提炼,融入立法之中。

再次,制度建设经验。党中央不仅提出了一系列信访治理的重要政策,而且制定了许多具体制度。如中共中央办公厅、国务院办公厅先后制定了依法处理涉法涉诉信访、信访工作责任制、信访治理法治化建设、网上信访等制度。为贯彻党中央有关部署,国家信访局制定了信访事项受理办理程序、初信初访办理、网上办理、中央和国家机关信访事项受理办理等具体制度。最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门也制定了一系列有关制度,如信访工作机制改革、信访评估预防、约期接谈、远程视频接访、信访终结、律师代理、举报工作、依法处理信访违法犯罪行为等许多制度规范。这些信访制度建设的司法解释、规范性文件等,对做好信访工作,维护信访人合法权益,规范信访秩序,推进信访治理体系和能力建设,探索出了经验。

总之,上述有关信访方面的各类规定,基本具备了信访治理普遍性、系统性、制度性规范集成,为制定信访治理法奠定了基础。

3.制定信访治理法的策略性

我国传统文化特点之一是中庸,各种表达比较含蓄、模糊、概括等,如汉语中“也许”“可能”“大概”“稍微”“差不多”等含糊词汇比较多,难以精准界定,往往靠自己把握。这种文化的优势是开放包容、兼收并蓄、概括性强、内涵丰富、比较灵活,便于应对复杂多变的客观情况,但是具体性、准确性、精准性相对比较弱。其对法治也有深远影响。我国古代法制讲究“法网恢恢疏而不漏”,现代立法、执法、司法、守法等,也有类似特点,如立法相对比较宏观、原则、概括。在这种文化中形成的立法思维方式认为:现实生活丰富多变,法律条文再多再细也难以囊括现实中的一切,宜粗不宜细,概括一些可以防止挂一漏万,有利于应对社会中出现的新情况新问题。信访治理立法既有一般立法的共性,又有其特殊性。制定信访治理法应当从策略上多加考虑,可以在创新立法思路与模式上作一些探索突破。

总体而言,制定信访治理法应当处理好三种关系。一是基本制度规定与一般规定的关系。现行的信访制度规定,除了中共中央、国务院印发的《信访工作条例》以外,大量的是各机关、单位自己制定的司法解释、部门规章、规范性文件以及各种内部制度等等。总体来看,这些内容是比较合理的,对于解决信访问题,化解信访矛盾,维护信访秩序等,发挥了重要作用,但也难免受部门利益和思维方式的影响。全国人大常委会不是利益关系的一方,在立法上具有权威性和公信力,制定信访治理法,在内容上可以不搞大而全,突出信访治理应当坚持的基本原则、信访人的权益保障、信访行为的规范、公权力的行使及边界、信访秩序维护、信访治理现代化的要求等,特别是涉及公权力与信访人信访权益关系以及有关机关、单位的职权责任等重要内容,均由全国人大常委会制定信访治理法规定之,而且尽可能具体详尽,突出“细”的特点,提高可操作性。而对属于机关、单位等管理工作具体操作等方面的内容,则只作原则要求,突出“粗”的特点,为司法解释、部门规章等留下空间。但司法解释、部门规章以及各种内部制度等,不能自行设定自己的权力或限制信访人的权利、行为。这样既可以防止出现机关、单位的规定“厚此薄彼”现象,有利于保护信访人的合法权益,又有利于树立全国人大的立法权威,也有利于树立机关、单位公平公正的良好形象。二是中央立法与地方立法的关系。信访问题十分复杂,治理难度比较大,而且我国地大物博、人口众多,各地经济、政治、文化、社会等发展很不平衡,信访立法既需要在基本原则等重要方面全国统一,也需要各地(主要是省级)根据自己的情况有针对性地“因地制宜”,以提高信访立法的实际效果。因此,应当发挥我国立法主体多元化体制的优势,支持省级人大根据本地需要制定地方性信访治理法规,助力推进信访治理法治化的进程。但需要注意的是,鉴于信访这种特殊的社会现象与人民群众的切身利益密切相关,而且主要涉及弱势群体,他们自身维权的能力较弱,加之有的信访活动直接影响到当地的社会稳定,地方政府维护社会稳定发展的责任十分繁重,地方立法应注意把握方向,贯彻以人民为中心的发展思想,依法维护信访人的合法权益,以解决信访实际问题为着力点,防止出现简单以法“制访”的负面效果。这方面既要充分发挥各省级人大把关的作用,又要强化全国人大常委会备案审查的职能。三是《信访工作条例》与人大立法的关系。信访治理法治化是一个不断推进、实践、发展的过程,《信访工作条例》发布施行的时间到现在仅一年多,应积极跟踪实施情况,加强相关调研,及时发现和研究实施中的各类新情况、新问题,及时总结相关经验,将成熟的基本制度提炼吸收到立法之中。对于《信访工作条例》不宜简单废止,应进一步修改完善,突出其下位法“工作条例”的定位,保留一般性规定,增加细化操作性内容,充分发挥其对信访具体工作的规范作用。

四、推进信访治理的辩证思路

信访治理问题是个非常复杂的社会问题,解决起来具有难度大、时间长、情况复杂、涉及面广等特点,不能简单化、片面化。既要树立正确的信访观,又要坚持科学的方法论;既要研究设计蓝图,又要探索实现路径,不断提高信访治理能力和水平,推进信访治理高质量发展。信访治理工作必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,坚持以人民为中心的根本立场,以实现治理现代化为基本方向,以辩证、系统、统筹思维为总体思路,以推进信访治理法治化为主要抓手,以“突出重点带动一般”为行动策略。具体治理工作中应当注意以下几个方面:

(一)既要重视解决当前问题,又要注重信访治理的长远考虑和顶层设计。一方面,信访问题与一般问题不同,往往比较急迫,尤其是特殊群体、特殊事项、特殊时期、特殊时间节点等,更具有紧迫性,甚至有时是“火烧眉毛”。因此,一定要着眼于解决当前的问题。如果按部就班、慢慢悠悠,甚至拖拖拉拉,很可能就会贻误时机、酿成事端,甚至形成群体性事件,造成不良后果,这方面的教训是十分深刻的。另一方面,信访又是一个长期、复杂的社会问题,非朝夕之功,仅靠几次“大接访”或简单一时应付,难以解决根本问题,必须有打“持久战”的思想准备,从全局观点出发,牢固树立战略思维、系统思维,高度重视长远规划、顶层设计,不断完善各种体制、制度、机制,推进信访治理现代化,将其融合到国家发展和社会治理进程之中,协同推进,共同发展。

(二)既要注重解决信访个案,又要防止扩大矛盾。一方面,信访个案是整个信访活动和信访态势的组成部分;换句话说,所有信访个案集合体就构成了一定时期的信访态势。信访治理首先要从每一个案件入手,着力解决好每一起信访事项。没有个案的妥善解决,就没有信访治理整体工作的顺利进行和良好发展。信访群众的合法权益都是从个案解决中受到保护的,从一定意义上讲,这也是群众所追求的信访工作的价值所在。另一方面,社会是一个联系的、复杂的、庞大的系统,有些信访个案是相对孤立的,其利益纠纷只发生或主要发生在具体的当事人之间;而有些信访个案则并非“个案”,与其他利益群体或有关方面有这样那样的联系,或者是“利益共同体”,或者是“利益关联者”,或者是涉及这类问题的统一政策问题等等,牵一发而动全身。在这种情况下,则要从联系的观点出发,从大局着眼,既要“瞻前”,又要“顾后”,统筹协调,兼顾左右,防止个案“孤军深入”,就案办案,牵涉其他,影响大局。

(三)既要切实维护信访群众合法合理的权益,又不能对不合法、不合理的诉求无原则迁就,对信访活动中的严重违法行为要依法追究法律责任。一方面,以人民为中心既是执政理念,也是信访制度和信访治理的指引和目的。人民是我们的衣食父母,信访治理的出发点和落脚点以及整个过程都必须以维护人民群众的合法权益为核心。我们只有秉持这一理念,才能确保信访制度和信访治理的正确方向,才能做好具体的信访工作。如果把信访群众作为“对立面”,视为“闹事者”,对其敷衍推责;如果应该维护的权益不能及时依法维护,不仅做不好信访工作,还会脱离人民群众,损害党和国家的形象,甚至影响党的执政基础。这一方面是信访治理的核心和根本,是矛盾的主要方面。另一方面,也有极个别信访人提出不合法、不合理的要求,或者采取极端手段要挟施压。对于这种情况,要坚持原则,守住底线,准确理解和适用法律政策,不能任意迁就;否则,就有违依法办案的原则,对其他信访群众也不公平。既要保障信访人的合法权益,也要严格准确按照法律程序对严重违法行为依法予以制裁。需要注意的是,对于这种情况,不能简单行事,一定要做好耐心细致的思想工作,尽可能使其认识并纠正自己的错误。要防止简单化,措施不当,适得其反,有违初衷。

(四)既要以法治化方式治理信访,又要注重用道德规范化解信访。西方国家传统理论将国家、社会、个人对立起来,将法治和道德截然分开,认为法律是公权领域、道德则是私人领域,二者性质不同,不可逾越。我国自古以来法律和道德就是相辅相成、相互作用的,“法出于礼”“礼法并用”。我们现在推进全面依法治国战略,坚持依法治国与以德治国有机统一,促进社会主义核心价值观入法入规。2022 年全国人大常委会通过了《家庭教育促进法》,将“家事”上升为“国事”,就是典型的法律与道德的融合。信访活动的突出特点之一,就是无论信访事项、信访诉求、信访行为、信访办理、信访规范等,绝大多数既不是纯粹的法律问题,也不是纯粹的道德问题,而是两者兼而有之。信访治理一定要把握这一特点。一方面,充分发挥法律的规制作用,既要求信访群众依法信访,又要在接访和办理信访事项中严格依法办事;既要准确适用实体法,又要严格遵守程序法,让信访群众明白自己的诉求为什么这样解决、为什么支持、为什么不支持,从而提高信访案件办理的认可度,提高信访治理的公信力。另一方面,信访群众绝大多数是弱势群体,信访治理自始至终都要充分发挥道德的引领作用,用道德的力量武装自己,对信访群众要怀有恻隐之心、同情之心、关爱之心。同时,用道德的力量教育感化信访群众,法、理、情并用。实践中许多信访问题无法可依,简单、机械强调“依法”,很难解决所有问题,而应当对其进行耐心细致的思想工作、深入浅出的道德影响,德润心田,春风化雨,更能实现单纯靠法律所难以达到的效果。

(五)既要注重信访治理实践,又要重视信访治理理论的研究升华。一方面,信访工作任务重、难度大,涉及方方面面,是一项实践难题较多的工作,要高度重视,真正深入下去,实实在在、踏踏实实地做好每一项工作,办好每一个信访事项,让人民群众在每一个信访事项办理中感受到公平正义。另一方面,要清醒地认识到,信访问题是典型的“中国问题”,虽然历史悠久,现实中也有丰富的社会实践,但这方面的理论发掘与研究一直是短板弱项,与现实需要相差甚大。习近平总书记强调,“恩格斯说过:‘一个民族要想站在科学的最高峰,就一刻也不能没有理论思维。’中华民族要实现伟大复兴,也同样一刻不能没有理论思维。”①习近平:《学习和实践马克思主义(二〇一八年五月四日)》,载《习近平著作选读(第二卷)》,人民出版社2023 年版,第161 页。我们要认真研究和正确解读中国现实,回答中国问题,在法治实践中提炼升华标识性学术概念、话语体系,打造具有中国特色和国际视野的法学理论,做中国学术的创造者、世界学术的贡献者。如何认真总结我国信访治理实践的丰富经验,深入研究信访治理中存在的问题,提炼升华具有原创性的中国特色信访治理理论,进而反过来指导信访治理实践,是摆在我们面前十分重要而紧迫的课题之一,同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要,是全面依法治国、建设高水平平安中国、法治中国的需要。

结语

规律是事物在发展过程中所固有的本质的、必然的联系,是人们认识世界的依据、改造世界的遵循。习近平总书记指出:“要按照已经认识到的规律来办,在实践中再加深对规律的认识,而不是脚踩西瓜皮,滑到哪里算哪里。”②习近平:《在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话(2013 年11 月12 日)》,载中共中央文献研究室:《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》,中央文献出版社2015 版,第71 页。信访治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,有其内在规律性,如何发现、认识、掌握、运用这一规律,解决长期存在的信访问题,是信访治理成败的关键。信访是在我国特定国情下,经济、政治、文化、社会发展演变过程中形成的各种矛盾的集中反应,具有很强的政治性、法治性、社会性和理论性。信访治理问题的实质是人民立场问题、群众路线问题,是实现好、维护好、发展好人民群众合法权益和满足其日益增长的法治需求问题,信访活动有其必然性、阶段性、统筹性、“双重性”。要进一步贯彻党的二十大精神,深入落实全面依法治国战略,按照加强和改进人民信访工作的总体要求,把信访治理法治化作为着力点,尤其对制定信访治理法应当提前着手,从理论和实践上加强研究,处理好“粗”与“细”的关系、上与下的关系、现行工作条例与立法的关系,统筹谋划,讲究策略,提出可行性研究方案。要用辩证思维、系统思维、法治思维认识和把握其治理的规律性。既要重视解决个案问题、当前问题,也要高度重视顶层设计和长效机制制度建设;既要坚持法治原则,依法治访,又要重视发挥我国优秀传统文化感化教育作用,把依法治访与以德治访紧密结合起来。要全面总结我国信访治理实践的经验,提炼升华中国特色原创性信访治理理论,为推进国家治理体系和治理能力现代化,建设更高水平的法治中国、平安中国作出贡献。