激励相容视角下公平竞争审查制度实施机制的优化

2024-01-01马姗姗孙晋

湖北社会科学 2024年5期

摘要：中央政府和地方政府治理逻辑的差异导致二者在公平竞争审查制度功能目标实现上的错位。完善的激励约束机制可以最大程度上化解央地之间的博弈困局，提升审查主体的能动性，引导其自觉作出符合制度要求的行为。公平竞争审查制度实施机制变革需以激励相容原理为指导，使审查主体的价值追求与制度的预设目标更为契合。然而，我国公平竞争审查制度却与激励相容的机制设计相背离：主体自利性动机导致央地目标不一致；公平竞争审查利益补偿机制匮乏导致地方政府审查能力不足；责任惩戒规则可操作性较弱导致中央政府难以有效约束地方政府审查行为。对此，需从主体、利益、权责三重维度探寻相应的协调机制，提升制度的可持续发展性。

关键词：公平竞争审查；多元主体；激励相容；利益冲突；实施机制

中图分类号：D922.294" " " " " " 文献标识码：A" " "文章编号：1003-8477（2024）05-0117-09

一、背景与问题

公平竞争是市场机制高效运行的重要基础，是良好营商环境的重要表征，[1]（p138-147）其形成有赖于以竞争法治为核心的一系列制度塑造和机制保障，公平竞争审查是其中关键的制度工具之一。公平竞争审查制度是中央规范政府经济行为的政策措施，主要采取自我审查模式，即由政府及其职能部门自行审查政策文件是否合乎公平竞争要求。这样一来，公平竞争审查制度在设立之初便存在一组假定上的悖论，即一方面预设地方政府及其职能部门有出台排除、限制竞争政策措施的动机，另一方面又预设其具备纠正此类反竞争行为的动机，这一局限需依靠有效的实施机制予以化解。然而，现行实施机制未能对自我审查主体形成有效约束，各地审查工作形式化，难以避免行政权力运行中的低效、无效。

在此背景下，优化公平竞争审查制度实施机制十分必要。文本形态或政府话语体系下的公共政策有效执行并非直线过程，从国家层面到地方层面，政策目标需经过“细化”或“再规划”的历程，方能落地。[2]（p61）公平竞争审查制度的实施关乎我国经济体制改革和整体治理变革，中央政府、地方政府和市场主体均有不同的价值取向，实施机制设计的关键在于化解公益与私益的冲突，提升公平竞争审查制度目标与各方利益之间的一致性。目前，关于公平竞争审查制度，学界从理论溯源到制度设计，从审查模式、审查标准到制度效力等各个维度都进行了相应研究。但是，现有研究更偏重静态的制度规范，而从动态角度对实施机制和其中涉及主体关系的研究尚显不足。有鉴于此，本文拟从公平竞争审查制度实施机制运行面临的困境切入，运用激励相容理论剖析多元主体间的博弈关系并探索其协调的可能性，在此基础上设计出一套符合多元主体诉求的实施机制。

二、激励相容理论与公平竞争审查制度实施机制优化的耦合

激励问题在每一个社会经济单位中都会出现，中央政府及地方政府同样如此，一旦主体间的博弈关系失衡，便容易出现制度失灵问题。我国公平竞争审查制度实施中地方政府自我审查模式的弊端凸显，继续因循传统的价值立场和实施机制，公平竞争审查制度实施的可持续性不足，故亟须引入激励相容机制，形成央地多元主体互动的良好治理格局。

（一）激励相容理论的法学引入

激励相容概念最初由哈维茨在其机制设计理论中提出，并应用于现代经济学和管理学。根据哈维茨的理论，一套合理的制度运行机制应当是激励相容的，它能够使行为人的行为方式、目标与集体利益的价值追求相吻合。[3]（p427）激励相容机制设计的目的是在多元主体动机不一致、信息不对称的情况下，实现个体利益与集体利益之间的一致。如果说博弈论描述的是特定情境下各方主体行为选择的结果，那么激励相容理论则是设计了一个合理的机制，使博弈各方的行为选择尽可能接近该制度的预设目标。[4]（p289）根据哈维茨的观点，在市场经济中，每个主体都具有自利性，并按照自身利益最大化的原则行事。当制度设计者将某项任务分配给制度执行者时，希望执行者能够实现其预定的目标，而执行者则希望获得私益。如果制度执行者所追求的私益与制度设计目标发生偏离，则会造成制度失灵。因而，激励相容的核心理念是化解公益与私益之间的冲突，提升制度执行者的私益与制度设计者追求的公益目标二者之间的契合度，促进制度有效实施。

随着研究的转向和深入，激励相容理论被逐步应用到法学领域，譬如周汉华曾提出要以激励相容作为个人数据相关制度设计的核心；[5]（p3）陈海嵩将激励相容理论融入企业环境合规体系中，指出可通过多元主体之间的激励相容化解“双碳”目标下企业环境治理法治化困境；[6]（p133）何邦武认为基于激励相容的机制设定网络空间治理相关制度，可理顺网络空间中个人权利与公权力的关系。[7]（p74）具体到经济法领域，在中国特色的政府与市场关系背景下，激励相容所试图解决的问题是，如何通过构建系统且逻辑自洽的经济法律制度，来实现中央政府、地方政府和市场主体价值取向的协调与统一，形成治理合力。

（二）公平竞争审查动力不足存在激励需求

自我审查模式下，地方政府及其职能部门“运动员”和“裁判员”的双重角色之间存在冲突，这严重影响了公平竞争审查制度实施机制的运行，导致审查流于形式，尚未真正“激活”。一方面，地方政府在推行公平竞争审查制度时本土化思维缺失，导致文本规范适用性较弱。各级地方政府出台的公平竞争审查制度文件，多是生硬复制中央出台的公平竞争审查文本规范，尤其是国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）。我国幅员辽阔，经济发展、文化习俗各不相同，不同地区行政性垄断的成因也可能存在较大区别，单纯复制全国统一的规范性文件，欠缺科学性，也没有足够的针对性，制度容易在实质上落空。另一方面，错审漏审现象较为普遍，一些文件经审查后仍存在限定交易、妨碍商品流通、限制外地经营者市场进入等排除、限制竞争内容，制度实施存在“走过场”问题。相关统计显示，截止到2018年3月公布的59例违反公平竞争审查标准的案件中，仅有3例是由政策制定机关自查发现的，自查发现的案件占比仅为5%。[8]（p121-135）此外，虽然在2019年我国公平竞争审查制度已实现省市县乡四级全覆盖，但近三年来查处的滥用行政权力排除、限制竞争案件在数量上不减反增，特别是2020年之后有显著增加，如图1所示；1在查处的各类垄断案件中占比较高，如图2所示。1国家加大行政性垄断查处力度可能是导致以上情况的因素之一，但自2019年全面落实公平竞争审查制度后行政性垄断案件数量仍未有明显下降，这也充分表明公平竞争审查制度未能起到事前预防行政性垄断的效果，审查实效甚微。

然而，自我审查模式已是现阶段结合我国现实的最佳选择，短期内难以改变。作为一种事前审查方式，公平竞争审查制度在一定程度上排除了司法机关作为审查主体的可能性。司法机关一般是对行政权力行使的合法性进行判断，更多的是一种事后救济，其直接作为公平竞争审查主体的可行性不高。明确了审查主体应当且只能是行政机关后，仍有反垄断执法机构外部审查和政策制定机关自我审查两种方式，然而由反垄断机构进行外部审查在我国的适用性并不强。一是我国反垄断执法机构人员配备较少，而政策制定机关的文件卷帙浩繁、审查工作量较大，如由反垄断执法机构进行审查，可能出现工作超负荷的情况；二是反垄断执法机构从外部介入，相较于科层制下行政系统内部上下级的直接纠错模式，可能面临来自行政机关的压力和对抗。

在审查模式无法改变的情况下，只有从全局性的角度完善激励约束机制，提升中央政府和地方政府在目标上的一致性，才能发挥制度的真正效用。退一步讲，无论由谁作为审查主体都存在使制度流于形式的风险，构建一套符合制度运行规律的实施机制，促使审查主体自觉自愿履职，才是确保制度有效运行的关键所在。为此，需要一种系统性的法律方案，突破传统条件下彼此孤立的治理状态，构建起具有普遍激励功能的公平竞争审查制度实施机制，解决主体间的理性难题，使审查主体的行动策略符合体系化的期待。[9]（p96）

（三）激励相容理论化解实施机制失灵的适宜性分析

从实质上讲，法律并不会直接限制人的行动，而是通过激励与监督、奖励与惩戒等方式调整社会博弈的支付函数，对人的行为产生间接激励作用，从而使其行为符合立法者的预设目标。[10]（p149）如何构建一套合理的实施机制，提升公平竞争审查制度各方主体的目标一致性、增强其行动协调性，是制度设计应当考虑的核心问题。公平竞争审查制度涉及中央政府和地方政府的“委托—代理”关系，在激励相容理论的指导下，促使中央政府和地方政府目标函数趋于一致，使审查主体自愿接受制度框架的约束，具有可行性和有效性。

以激励相容作为公平竞争审查制度实施机制构建的理论基础，有助于构建起中央和地方良性互动的“委托—代理”关系，促使地方政府积极参与制度实施。评价实施机制是否有效，关键在于该机制能否在引导制度执行者自觉接受约束的同时，也实现其自身的利益目标。反之，如果不能做到激励相容，将会直接作用于制度执行者的行为，最终可能导致选择性执行、乱执行或形式性执行等现象。如前所述，我国审查工作涉及面很广，所有涉及市场主体经济活动的规范性文件都可能被审查，此类文件因关涉经济命脉，对地方经济发展的作用不容小觑。这就可能出现地方经济发展目标与公平竞争审查制度预设目标相悖的情况。因为，在公平竞争审查制度要求下，依靠人为制造地方保护壁垒和优惠政策换取地方经济增长的情形将会被限制，这将对短期内地方经济发展、官员个人政绩考核产生不利影响。而激励相容理论指导下的公平竞争审查制度实施机制，将更多考虑到公平竞争审查制度目标与地方政府及其职能部门目标、利益之间的兼容性，通过合理措施规避地方政府的逆向选择，引导其忠实执行。

在公平竞争审查领域，央地之间的激励相容应有两层含义：一是审查主体间的激励相容，央地政府应当明确角色定位、明晰审查目标和权责配置等，建立有效的公平竞争审查内在激励和外部约束；二是审查政策实施上的激励相容，这就需要中央政府正视和尊重地方政府在审查制度推行上的需求和利益，运用多种治理手段引导地方政府的行为选择，[11]（p110）满足各地区差异化的审查需求。简言之，运用激励相容原理构建实施机制，通过成本收益分配、权力责任配置等方式调整制度安排，协调多元主体的目标冲突，破解制度实施不力的困局。

三、公平竞争审查制度实施机制的激励失衡窘境

公平竞争审查制度涉及中央政府和地方政府之间的多维治理结构，其实施机制的设计应当促进审查主体的利益协调，提升其目标一致性。然而，剖析我国公平竞争审查制度实施机制，可以发现由于激励不相容，审查主体的价值取向与审查目的背离，影响了该制度的有效实施。

（一）主体自利性动机诱致央地政府目标不一致

公平竞争审查制度本质上是一种价值权衡，即以竞争价值为标尺，衡量相关政策措施的竞争影响，[12]（p110）旨在通过对行政性垄断的预防性控制，从源头防范政府不当干预市场行为，是落实竞争政策基础地位的有力抓手。然而，产业政策在短期内对拉动地方经济增长的作用显著，更容易受地方政府青睐。

地方政府偏好产业政策而怠于进行公平竞争审查，其根源在于中央政府未能从全局角度协调好两者之间的关系，平衡央地之间的利益诉求与目标导向。中央政府和地方政府展开的利益博弈是一种缺乏制度安排条件下的讨价还价。[13]（p25-26）地方政府作为下级政府对其上级中央政府负责，其权力在事实上来源于中央政府的经济和政治分权。[14]（p97）此种地位差别形塑了央地政府不同的政策制定思维。中央政府往往着眼于国家的整体利益和长远利益，在公平竞争审查制度的顶层设计中，意图从国家层面打造有序竞争的市场环境，从宏观经济的全局过程思考社会市场经济体制的构建是否达到预期效果，以获取稳定的税收来源乃至保持社会环境的整体稳定。然而，地方政府在权力构成中属“夹层”角色，其权力一方面源自中央政府的授权，必须执行中央的政策；另一方面也是由社会公众选举赋予，需对本地选民负责，特别是在分税制改革和官员绩效考核的影响下，地方政府对本地经济建设予以重点关注。[15]（p33-34）地方政府意识到，如果忠实执行公平竞争审查制度，无疑会切断通过实施地方保护而谋求短期经济绩效的通道。因此，即便中央政府意图通过公平竞争审查来事先预防行政性垄断，但地方政府着眼于本地经济发展目标的思维仍会指引其推行具有地方保护色彩的政策措施，无形中阻碍了公平竞争审查制度的实施。

央地在公平竞争审查制度推行上的目标导向不一致，加之制度在法律体系中的定位模糊，导致公平竞争审查沦为地方政府的事务性工作，甚至流于形式。与竞争政策基础地位一脉相承，近年来公平竞争审查的制度定位有所提升。2022年公平竞争审查制度写入新《反垄断法》，2024年国务院颁布的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）将其位阶从部门规章提升到行政法规。然而，《反垄断法》囿于立法语言的抽象性、规则的纲领性及模糊性，并未规定具有可操作性的实施机制，[16]（p120）从实体法依据上无法形成有效硬约束；[17] （p35）《条例》虽将“涉及经营者经济活动的法律”纳入审查范围，但关于法律的审查权如何落实也仍有待商榷，因为在自我审查模式下，行政机关作为审查主体是否有权对效力位阶较高的法律进行规范性审查尚无定论，《条例》也并未对法律、行政法规的审查程序作出明确规定。制度的不完备难以有效缓解中央与地方政府之间因经济发展权力的配置以及利益基点的不同等因素而产生的冲突。由于中央政府和地方政府在利益目标上存有差别，地方政府出于区域内经济发展的利益考量本就怠于推行公平竞争审查制度，当制度缺乏法律层面的实质约束力时，则更为制度推进缓慢提供了客观理由。

概言之，公平竞争审查制度的实施涉及央地之间的利益目标和权责配置，仅具有软性约束力的公平竞争审查制度难以羁束地方政府的行为。

（二）成本收益不对等导致地方政府审查能力不足

竞争存在于经营者之间，也存在于地方政府之间。中央政府在经济和行政双重维度赋予了地方政府独立的利益主体身份，构建起地方政府竞争的内生动力机制。[18]（p56-58）公平竞争审查作为打破地方保护、区域壁垒的重要手段，有利于抑制滥用行政权力排除、限制竞争行为，具有显著的正外部性。根据制度变迁理论，制度的创新与改革都需付出一定的成本。作为“刀刃向内”的改革举措，公平竞争审查制度在一个地区的深入推进会带来财政收入短期减少的阵痛和重要经济数据下降的阶段性影响，改革成本主要由地方政府承担。

地方政府作为独立的利益主体，只有在改革的“成本”与“收益”相匹配时，才能有效激励其推行公平竞争审查制度。当缺乏相应的利益补偿机制时，地方政府承担着较高的制度成本，特别是受官员短期任期制的影响，地方官员很可能产生将推行这种对本地产生“负面”影响的制度留给下任的念头。[19]（p16）进一步讲，由于经济发展水平等客观条件的差异，不同地区地方政府落实公平竞争审查制度的成本与收益之间的差距也不尽相同。经济欠发达地区更加希望通过政府补贴、用地审批、人才引进等方面的优惠获得政策上的先发优势，以弥补与经济发达地区的差距。然而，公平竞争审查制度的实施使竞争基础薄弱的经济欠发达地区利用各类地方保护、优惠政策促进本地经济发展的愿望落空。因而，相较于东部地区，在欠缺转移支付等利益补偿机制的情况下，中西部地区所需付出的成本更高。

原因在于，地方政府间的博弈面临着“囚徒困境”，即率先实施公平竞争审查制度、打破地区封锁的一方，更可能在激烈的地方政府间的经济竞争中落败。当同级地方政府实力相差悬殊，由于公平竞争审查要求地方政府不得滥用行政权力干预市场竞争，在经济发展上本就处于弱势地位的地方政府因自身在招商引资、人才引进上的竞争力较弱，必然会由于“马太效应”进一步式微。而若想扭转劣势地位，其需要比较强势的地方政府付出更多成本，并给予特定企业极大的优惠力度。与此同时，对本地企业的保护还会出现限制外地商品流入本地、实施歧视性待遇等诸多违背审查目的、破坏竞争秩序的行为。换言之，相较于经济发展水平较高的强势地方政府，弱势地方政府更难以产生实施公平竞争审查制度的动机。这是因为在地方政府间的博弈中，从短期来看，推行该制度可能导致强势地方政府迅速占领本地市场，使弱势地方政府的收益无法弥补其成本。强势地方政府往往具备更强的资源整合能力和市场竞争力，而弱势地方政府在竞争中处于劣势，推行公平竞争审查制度会进一步扩大这一差距，增加其经济负担和竞争压力。因此，结合自身的利益考量，博弈中的弱势方往往会采取虚假执行公平竞争审查制度的行动。

总之，从全局角度来看，由于公平竞争审查制度欠缺配套的利益补偿、转移支付等机制安排，审查“成本”高于“收益”，地方政府难以克服其对本地区经济发展产生短期影响的“负面动能”，导致央地政府在公平竞争审查制度实施上难以采取协调、统一的行动。

（三）权责不匹配加剧央地委托代理关系脆弱性

地方政府的治理水平与其所处的制度环境密切相关，形塑央地政府间良性的“委托—代理”关系，不仅需要正向激励，监督问责等约束机制也必不可少。就当前的制度文本来看，地方政府享有较大的审查自主权，但却缺乏相应的法律责任规则，央地政府间的“委托—代理”关系脆弱。

我国当前采取自我审查模式，在责任制度上以上级机关责令改正为主，公平竞争审查目前在审查模式和责任追究上仍属于“行政内部控制模式”。过于信任行政机关自我矫正的能动性，具有难以克服的先天性弊病。公平竞争审查单向度的法治化将不可避免地导致决策思维和权力制约的单线性，如此一来将会产生新的社会不公正现象，甚至会产生“懒政”“庸政”，这违背公平竞争的实质，也背离法律的基本原理。并且，分权化改革赋予了地方政府高度的经济自主权和自由支配财政收入的权力，绝大多数财政补贴支出没有明确的法律和制度予以约束和限制，地方政府在扶持企业的选择上具有较大的自主权。[20]（p72）企业获取政府支持的低成本和高收益性，以及地方政府较大的自由裁量权，可能导致政府俘获这种政府与市场利益杂糅的影响模式，出现规制俘获下的官商勾结，甚至为维护既得利益设置垄断。[21]（p21）正如乔治·斯蒂格勒所言，“立法者和执法者有追求自身利益最大化的动机，某些特殊利益集团以此俘获立法者和执法者，使政府提供有利于该集团利益的规制”。[22]（p859）最终表现为政策措施向某一产业倾斜，与公平竞争审查的制度精神相悖。

但当前公平竞争审查责任追究机制相对模糊，权责匹配度低。在执法依据上，新《反垄断法》第54条仅明确规定反垄断执法机构对滥用行政权力排除、限制竞争行为的调查权，对于公平竞争审查制度的执法依据却未做出明确说明，反垄断执法机构在调查审查主体行为时，面临“无法可依”的尴尬处境。[23]（p50-51）在法律责任规则上，新《反垄断法》也仅增加了行政性垄断实施者向上级机关和反垄断执法机构报告的义务，未专门针对公平竞争审查的法律责任作出规定，也未明确公平竞争审查的法律责任可参照行政性垄断适用。《条例》也仅对督查、抽查、举报等外部监督机制做了进一步说明，但相关法律责任条款仍较为简略、并不明晰。同时，现有法律文本并没有授予法院直接撤销相关规范性文件的权力，而只是赋予其建议权，[24]（p57-58）行政权力的外部监督和自我约束失衡。

由此可知，当前中央政府赋予了地方政府较大的审查自主权，并主要依靠软性激励而非刚性监督来约束地方政府，制度推行更多依赖于地方政府自身的能动性。然而内在自觉并不能完全替代激励约束机制，[25]（p165-166）地方政府作为“代理人”容易出现机会主义倾向，其行为趋于短期化，甚至可能出现权力寻租、规制俘获等现象。

四、公平竞争审查制度激励相容机制的具体设计

冲突的功能并不总是消极的，在一定框架内的冲突有利于社会整合。[26]（p5）对于公平竞争审查制度实施机制运行中产生的利益冲突与博弈，应从中央政府、地方政府的互动关系入手，探寻和构建激励相容的实施机制。具体而言，可从互信协同的主体关系、合理的成本收益结构、相匹配的权力责任三个向度进行优化。

（一）审查主体的互信协同

诚如前述，中央政府和地方政府在利益目标和治理逻辑上的差异使二者在竞争政策和产业政策的选择上各有侧重。平衡央地之间利益关系的核心是，将公平竞争审查置于整体制度框架体系中思考，协调好其与产业政策之间的关系，避免制度间的抵牾。

应改变地方政府的认知误区形成间接激励，让其知悉竞争政策的真正作用及其与产业政策之间的良性互动关系，从而使央地政府在审查上的主观动机更为一致。中央政府应通过多途径、多渠道加强宣传培训，破除地方政府及其职能部门思维固化的藩篱，让其认识到我国产业政策的改革方向是竞争友好型，使其从内在认知上更加自发、自愿地推行公平竞争审查制度。一方面，应当让地方政府认识到地方保护主义会产生的负面效应及公平竞争审查的正面作用：地方保护主义往往保护了落后，从长期看地方的发展将逐步处于落后状态，最终不利于本地经济的发展以及财政收入的增长；[27]（p134-135）地方政府竞争下形成的地方保护主义是一种零和博弈，一方的封锁极有可能招致对方的“反制”，对双方的发展都没有好处；公平竞争审查通过打破区域壁垒，助力全国统一大市场建设，可促进要素在全国范围内的自由流动，长期来看有利于各地经济发展。另一方面，要让地方政府认识到竞争政策与产业政策之间并不是非此即彼的对立关系。公平竞争审查并不排斥政府利用产业政策来干预经济，而是要最大限度地减少政府对经济的不当干预，实现产业政策的系统性改革。由此，避免地方政府因担心产业政策与公平竞争审查的对立关系而裹足不前。

提升央地政府间的协同性，从主观上改变地方政府的认知是重要途径，从客观上明确公平竞争审查制度的定位和效力位阶以约束地方政府的行为也不可或缺。域外国家的竞争评估制度并未停留在政策层面，而是从法律实体程度和程序机制等多方面进行规范，如澳大利亚的“国家竞争政策”便是以“竞争澳大利亚”（Competitive Australia）的建设为契机，通过立法予以确认，并建立了竞争委员会、澳大利亚竞争法庭等相应的竞争执法司法机构来保证其实施；欧盟则是将国家援助控制制度写入《欧盟运作条约》，并赋予竞争政策相较于产业政策更为优先的地位。《欧盟运作条约》第106条第1款规定，原则上竞争政策具有优先适用性，当产业政策可能造成竞争损害时应当被严格禁止。目前我国新《反垄断法》中已经涵盖了公平竞争审查制度的内容，《条例》也已颁布，但囿于立法语言的抽象性、规则的模糊性，该制度的落实仍任重道远。国务院反垄断反不正当竞争委员会、市场监管总局也应参与到相关指南及规章的制定活动中，尤其需进一步明确审查权与法律、行政法规之间的效力位阶，相关法律责任效力等问题，将原则性规定予以标准化、要件化，构建以《反垄断法》《条例》以及反垄断指南为主的多层次制度规范体系，从而一定程度上改变地方政府抵触执行的心理，[28]（p32-35）以法治促进央地政府在审查实践中的协同一致。

（二）审查成本收益的合理分配

良好的制度设计需要尝试利用并发展分散化、碎片化的资源，以支持治理制度中公共政策目标的实现。[29]（p32）公平竞争审查制度涉及地方政府之间利益的重新分配，特别是经济发展水平不同的地方政府推行公平竞争审查制度所要付出的成本也存在差异。基于此，应在激励相容原理的指导下，通过财政转移支付进行地方政府之间的利益协调，改变审查主体“成本”“收益”的结构，减少制度推行可能遇到的阻力。

澳大利亚公平竞争审查制度的一大亮点是建立了竞争支付制度，合理分配“成本”“收益”，这也是“竞争澳大利亚”政策得以顺利实施的关键性因素。竞争支付是指由联邦政府向各地方政府进行的财政转移支付。有别于一般的财政拨款，竞争支付有专门的资金池和独立的管理机构，分为一般性支付和特别支付两类。[30]（p483）其中，一般性支付旨在保障公平竞争审查制度的顺利实施，拨付的基本条件是各地按要求履行了《竞争原则协议》等相关协议里约定的公平竞争审查义务，发放条件以清单式列明，包括以下几个方面：第一，地方政府必须在规定的时间节点内完成相应的审查内容。第二，为避免制度落实出现“重形式、轻实质”的情况，地方政府必须将公平竞争审查的相关原则、要求运用到实际立法和政策制定过程中，按照相关要求进行限定或修改。第三，是否颁布审查实施细则以及地方政府是否履行了联邦政府关于电力改革、天然气、公平贸易的一系列协议也将被纳入考量。澳大利亚的竞争支付款发放标准较为严格，相关数据显示，每个发放年度均有个别地方政府因未完成公平竞争审查任务而被扣除或暂缓发放竞争支付金的情况。[31]（p174-175）特别支付则是为了解决改革收益与成本的不同步甚至错位问题，是随着制度推进对特定对象给予的援助。由于公平竞争审查制度所牵扯的利益主体较为复杂，澳大利亚在实施该制度的过程中也产生了许多制度设计之初未考虑到的问题，特别支付便是诞生在这一背景下。

我国可在适度借鉴澳大利亚竞争支付制度的基础上，构建起适合我国国情的财政转移支付制度，提高“成本”“收益”的匹配度以消解地方政府的执行“不安”。首先，应尊重地方政府不同于中央政府的独立利益。可由国务院设立专项资金，对积极实施公平竞争审查的地方政府进行奖励，并考虑对各地方政府的不同损耗进行有针对性的发放。在专项资金的规模上，应遵循“有效激励”原则和“能够负担”原则，既要考虑到多大量级的资金才能够调动地方政府的积极性，抵冲地方政府积极推行公平竞争审查制度所造成的“阵痛”，又要考虑到国家目前的财政状况进行适度发放，这也是出于避免对地方政府造成过度激励的考量。在专项资金的发放条件上，应当考虑地方政府增量审查、存量清理的情况，文件审查是最能直观反映公平竞争审查情况的数据，可节约成本、提高效率。具体来说，文件审查情况可通过社会监督、司法监督、行政系统内部监督的结果予以反馈，譬如被反垄断执法机构、司法机构最终裁定为滥用行政权力排除、限制竞争案件的，可直接认定为出现增量。其次，应平衡不同地区之间的利益差异。譬如，中西部地区审查所需的“成本”和所获得的“收益”之间差距较大，推行公平竞争审查制度在不能带来显性收益的情况下反而会造成一定的损失，故应当分级分类设立支付条件，并进行一定的利益补偿安排。

（三）审查权责的均衡配置

在解决地方政府公平竞争审查态度消极的问题上，应完善责任承担机制，使地方政府更清晰地认识到不履行公平竞争审查职责或虚假执行公平竞争审查制度所带来的不利后果，避免审查权的无序扩张削弱其公共服务功能，为央地间建立良好的“委托—代理”关系提供外部约束。首先，应在政府协同层面设置有效的内部问责机制，追究审查主体的行政责任。在法律责任设定上，将相关责任追究机制与新《反垄断法》有效衔接。《条例》第四章监督保障从抽查、督查、举报等多个层面完善了问责机制。未来，可考虑明确赋予反垄断执法机构调查权，并择机纳入《反垄断法》。以此，将现有规则合理衔接，确保在违反公平竞争审查制度的法律责任与行政内部惩戒机制的适用上有法可依。

其次，应为社会公众或行政相对人配置可行的司法救济渠道。司法作为审查主体和反垄断执法机构之间的中立裁判者，一定程度上可以克服行政权力自我控制的尴尬局面。[32]（p317）一方面，应拓展个人寻求司法救济的可能性。我国行政诉讼法并未规定可直接针对抽象行政行为提起诉讼，只能在针对具体行政行为提起诉讼时附带提起，个人寻求司法救济的途径因此受限。在斯维尔诉广东省教育厅行政性垄断一案中，法院在论证被诉行政行为是否属于行政诉讼涉案范围时，所依据的司法解释将行政行为限定在“具体行政行为”。 1而限制竞争的抽象行政行为是否可诉则较为模糊，对此，解决问题的根本是完善我国的行政诉讼机制，增强抽象行政行为的可诉性。

另一方面，应探索建立行政公益诉讼制度。可通过行政公益诉讼拓宽市场主体的救济途径，与私人诉讼形成合力维护社会公共利益。[33]（p58）域外已在竞争执法领域的行政公益诉讼制度建设上进行了探索。在公益诉讼主体的选择上，西班牙采取了竞争执法机关直接向法院提起诉讼的模式，意大利则采取了由检察机关间接提起诉讼的模式。西班牙《竞争法》第12条赋予了竞争委员会直接向法院提起诉讼的权利，对于妨碍市场有效竞争的行政行为和政策措施，其可直接向法院提起诉讼或请求撤销。意大利《竞争法》2011年新修订的21-bis条，规定竞争执法机关在向执法机关提起竞争倡导无效时，可通过检察机关向法院起诉。竞争执法机构认定行政机关出台的文件违背公平竞争要求后，可依法向相关行政机关采取行动，提出整改建议，如果行政机关接到通知后第60日内不履行建议，则竞争执法机关有权在第30日内通过检察机关起诉，请求法院撤销相关的行政文件。[34]（p87-89）结合我国国情，反垄断执法机构和行政机关同属行政系统，为避免造成行政系统的内部矛盾和二者间的激烈对抗，在行政公益诉讼中宜采取间接模式，由相对中立的检察机关担任公诉人最为合适。这也符合我国立法和司法实践的现实情况，此外，应当通过立法，明确该类行政公益诉讼的受案范围和启动程序等。

总之，通过完善行政内部惩戒和司法救济制度两条路径实现权责的相互匹配，可有效防范规制俘获，全方位、多层次地约束公平竞争审查权的运行，在审查权和市场主体利益诉求之间构建起一条牢固的“隔离带”，避免审查权演化为为私利服务的工具，从而保证“代理人”忠实执行“委托人”设定的制度要求。[35]（p1-6）

五、结语

中央政府作为制度设计者代表全局利益和公共利益。地方政府在执行公平竞争审查制度的同时，还需关注本地经济发展，因此在推行公平竞争审查制度时容易陷入“囚徒困境”。根据激励相容理论，矛盾虽是固有的，但仍可通过相应的机制设计进行协调。然而，当前我国公平竞争审查制度实施机制未能实现主体之间的利益平衡，制度推行遭遇多重阻力。具体来说，面临着公平竞争审查与产业政策关系不畅下的央地冲突；地方政府成本收益不对等下的“恶性”竞争；权责不匹配下中央政府难以羁束地方政府行为等三重困局。对此，可从激励相容的视角出发，以主体利益协调为基本原则，探索切实可行的优化方案。首先，通过明确公平竞争审查的法律体系定位及其适用边界、加强地方政府对公平竞争审查制度的认知等增强央地互信。其次，通过推进财政转移支付等激发地方政府的能动性。最后，通过保障公众知情权、畅通举报渠道、建立司法救济制度等提升权责对等性。公平竞争审查制度关乎全国统一大市场建设，渗透于经济法的各类制度，其完善难以毕功于一役。围绕这一命题，制度的建构与机制的完善仍任重道远。

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