全国人大常委会执法检查权的本质与革新

摘要：作为全国人大常委会监督依法行政和公正司法的重要途径，执法检查在检查的法律数量、检查重点的分布、覆盖的地域范围等实效方面仍有改善空间。有别于普遍的感性认识，结合国家立法的权威分类、权力起源、国家立法权与人大监督权的应然界分来看，执法检查是国家立法权为自我实现而向执法层面延伸的派生权力，而非源自基本国家权力并能实质纠偏执法权的典型人大监督权。应以澄清权力定位为前提整全其制度建构，通过调整委托地方自查制度消解合法性争议；参照地方立法经验组建平行于专门委员会的执法检查委员会，健全执法机关自行整改的信息反馈与处理制度，提升执法不严的处理效率；改进执法检查工作机制，明确不同任期的检查重点与系统性安排，发挥听取专项工作报告的辅助作用，未曾检查的基本法律应逐步纳入检查计划从而整体辐射法律体系。

关键词：执法检查；实效；人大监督权；监督法

中图分类号：D921" " " " 文献标识码：A" " " " 文章编号：1003-8477（2024）05-0107-10

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就全面推进依法治国问题明确提出，“现在，我们的工作重点应该是保证法律实施”，[1]（p45）“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施”，[2]并要求建立“监督有力的权力运行机制”，[3]“加强对法律实施的监督”。[4]（p10）党的二十大报告擘画全过程人民民主蓝图之际，更是首次通过全国代表大会将“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威”明确凝聚为党内高度共识。[5]由是观之，全面推进依法治国，必须从建立健全法律体系这一基础性工作逐步进阶至严密监督法律实施的新阶段，使社会主义法制由立法统一提升到法律实施统一的全新高度，而监督法律实施又应当注意紧紧依托人民代表大会制度、充分发挥党领导下各级人大及其常委会的主导作用，将其督促改进“一府一委两院”执法情况的体制机制建设作为保证各项国家权力依法行使的制度基石，并着力增强此类权力本身的实效，以达纲举目张之效用。

不过，作为各级人大及其常委会特别是全国人大常委会监督依法行政与公正司法的一项主要手段，执法检查的学术探讨却始终游离于宪法学理论的核心范畴外，目前仅有部分实证研究面世，且并未从完整时空跨度上总括梳理执法检查的实效。[6]（p177-178）至于如何以客观法现象层面的实效问题作为经验材料，由表及里地进一步反思执法检查在现行宪法制度下的权力本质，进而准确辨识它与国家机构横向序列中典型人大监督权的宪法关系，则更缺乏深度阐释。本文拟系统回顾多年来全国人大常委会执法检查的实践情况，总结其经验得失，就其较为突出的实效需求及其背后的权力要件提出阐释方案与完备路径，这对于全面推进依法治国、加快健全人大监督制度，皆有不容忽视的垂范作用。

一、全国人大常委会执法检查实践的总体情况

从1986年开始，全国人大各专门委员会开始调查研究法律的贯彻实施情况，这是执法检查最早的制度雏形。曾有权威学者据此将1989年至1992年期间全国人大常委会与全国人大各专门委员会经由视察组开展的视察、检查视为“执法检查”，[6]（p18）但这类活动从未依照执法检查的名义进行，事后也没有形成相应的执法检查报告提交全国人大常委会审议，不宜混同于1993年《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称《若干规定》）所法定化的执法检查。事实上，1991年12月26日，全国人大教科文卫委就《中华人民共和国义务教育法》实施情况所作的汇报才是历史上全国人大常委会第一份公开发布的“执法检查报告”，[7]（p735-739）也是执法检查风骨崭露的正式开端。既然执法检查初衷在于通过检查各地方、各部门实施法律的实施情况从而保证各项国家机关权力依法行使，那么通过梳理多年来全国人大常委会检查了多少法律、检查的重点是什么、检查了哪些省市或国家机关及其组成部门，也即执法检查囊括的法律范围与地域范围，以及据此解决执法不严问题的实际情况，便是全面描述执法检查实践的现状，进而评估其积极成效、揭示其缺漏的基础性指标。

（一）历年检查法律的数量与频率十分稳定

截至2023年7月，根据全国人大常委会公开的154份执法检查报告，以及历届全国人大常委会工作报告、全国人大各专门委员会工作报告与工作要点，1全国人大常委会与全国人大各专门委员会共检查法律287次，检查的法律数量共计116部，平均每部法律检查不超过3次，历届全国人大常委会亲自检查的法律从最初的10部逐步稳定到20部上下。至于检查频率，一般每年不超过6部。尽管意在“以点带面”，[8]（p91）但不直接检查的情况下怎样具体产生辐射效应，全国人大常委会未曾详细说明。

（二）个别法律的实施情况备受执法检查关注

截至2023年7月，全国人大常委会与全国人大各专门委员会共检查《民族区域自治法》13次、《义务教育法》11次、《水污染防治法》10次、《农业法》10次、《归侨侨眷权益保护法》9次。历届全国人大常委会或全国人大专门委员会都检查了这些法律，民族区域自治制度、公民受教育权、生态环境保护等五个方面法律的实施问题可谓重者恒重。此外，自2013年3月第十二届全国人大常委会任期以来，生态环境保护问题开始成为执法检查的固定重心，与之相关的《大气污染防治法》《海洋环境保护法》也成为第十二届、十三届全国人大常委会曾检查过的法律。

（三）覆盖地域范围广泛但分布不均衡

首先，已检查的法律多数没有覆盖全国。例如，全国人大常委会亲自检查的94部法律中，只有《义务教育法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》等7部法律实现全国范围普遍检查，而《行政诉讼法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》等29部同我国公民人身自由和财产权密切相关的重要法律仅在个位数的省份得到检查，且许多法律在同一个省份经历重复检查，87部未能实现全国检查的法律中，有35部法律曾在同一个省、自治区或直辖市经过两次以上的检查，重复检查的现象始终存在。

其次，执法检查次数在不同省份的总数分布亦明显分化（见图1）。1991年9月到2022年12月，全国人大常委会在31个省、自治区、直辖市开展执法检查共计1831次，平均每个省份检查59次，各省份执法检查次数的中位数为湖南省的61次，广东、江苏等10省份检查次数突破70次，而西藏、青海等地的检查次数则相对稀少。针对该情形，全国人大常委会曾坦承“常委会和专门委员会的组成人员有限，不可能在全国各地普遍地进行检查”，[9]（p82）这部分解释了检查总量偏少现象，但地域分布不均的成因却有待说明。

（四）督促改正了若干执法不严问题

监督行政机关依法行政是执法检查的主要关切。有20份执法检查报告具体评价了各地方各部门执法与配套立法情况，主要针对地方行政机关执法不严的问题，涉及生态环境保护、金融监管、行政征收、安全生产等多个领域，尤以生态环境保护的执法不严问题为甚。就此看来，在监察机关正式列入执法检查范畴之前，较之于公正司法，各级行政机关的依法行政问题是执法检查最主要的关注客体。

二、执法检查实效的逻辑展开

执法检查呈现的历史成就、积极贯彻落实党中央全面推进依法治国战略部署的生动实践，应高度肯定。而提炼相关标准以评估执法检查实效、总结其实践品格，则是反思执法检查权力本质的前提。对此，全国人大常委会工作报告以及有关《监督法》的权威释义曾初步提出过三点要求——“发现问题、解决问题，督促‘一府两院’改进工作”、[10]（p245）“充分注意到群众的切身利益和社会普遍关注的重大问题……得到人民群众的关心和响应”，[9]（76）可简要概括为“发现问题”“解决问题”“得到人民群众的关心和响应”。如果将其与执法检查实践情况有机整合，按照彼此的逻辑关联再行划分，那么可将判断执法检查实效的标准作如下具体展开：首先，从权力对象上明确现行有效的法律数量以及与人民群众生产生活密切相关的重点法律，以衡量执法检查是否足以发现相关法律实施问题，特别是人民群众的急难愁盼；其次，从权力路径上超越当前业已形成的地域分布格局，发掘作为执法检查制度主体的委托地方自查制度的落实情况，以锚定执法检查理想的延展空间；最后，从权力后果上梳理执法检查发现、解决执法不严问题的各类手段及其运用情况，对照执法检查的创设目的评估其终局实效。

（一）执法检查应基本覆盖现行法律体系的实施问题

执法检查实效所需突破的首要节点就是维持相当规模的法律检查数量、完整囊括中国特色社会主义法律体系，或至少能退而求其次，从类型上覆盖几个主要的法律分支，这是广泛发现并解决执法不严问题，从而得到人民群众关心和响应的根本前提。而实际上，实践已折射出作为国家立法机关的全国人大常委会对何为法律的独特判定。

1.从普遍的时间、空间与对人效力确定法律数量

根据全国人大常委会检查116部“法律”的既有实践，全国人大及其常委会制定的仅具批准、授权、宣示性质的规范性文件，仅针对特定地区、特定主体、或临时事项的规范性文件，以及变动各类规范性文件的决定或决议等，都不是执法检查所认定的法律。依照该否定性标准，结合2024年4月28日中国人大网最新披露的302件“现行有效法律”，[11]自1991年以来，曾处于有效实施状态并应检查的法律共有343部，现行有效的法律共计326部。

2.执法检查规模与重点仍需进一步完善

同法律体系的庞大体量相比，既有检查规模尚有继续拓宽的空间。具体而言，涉及根本政治制度、公民人身自由、妇女和儿童权利保障等9个领域的44部重要法律，只检查过1次。尤须重视的是，2018年11月1日和2020年7月21日，习近平总书记两次主持召开民营企业座谈会和企业家座谈会，突出强调要“保护企业家人身和财产安全……保障企业合法经营”、[12]“依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权……要依法保护企业家合法权益”。[13]党和国家最高领导人就特定群体的权利保障进行再三呼吁极为罕见，但保障民营企业财产权的系列法律如《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》等尚未有过检查，《企业破产法》仅在2021年检查一次。推而广之，在与人民群众生产生活密切相关的各类法律中，普遍保障我国公民财产权的《物权法》《侵权责任法》等法律一直未被检查，作为保障公民人身自由基本法律的《刑事诉讼法》自2000年以来亦未被检查。

（二）面向地方的执法检查宜在立法机关内部展开

委托地方自查是实际贯彻执法检查制度的主要途径，但由于地方“一府两院”的执法行为不是国家立法权或人大监督权所针对的法定客体，委托地方自查就不能不根据全国人大常委会与各个地方国家机关不同的权力关系而作相应完善，其现实依据、理论基础分别表现为两点：

1.委托地方自查的书面报送制度并未完全落实

委托地方自查在稳步推进执法检查全国覆盖的同时，也长期存在汇报不及时乃至不汇报的制度隐忧。截至2023年7月，全国人大常委会124次的委托地方自查中，有82次地方自查没有完全反映于全国人大常委会执法检查的实际工作中。例如，2001年检查《水污染防治法》时，带队检查的领导同志明确提及：“还有7个省自检自查，有部分省的情况已经返回来了”，[14]（p333）这说明当时至少存在个别地方汇报不及时的问题，进一步考察发现，其中上海、江西、云南、贵州、四川、安徽等6个省份提交了自查报告，但湖南省有关情况既未体现于当年全国人大常委会执法检查报告主体部分，事后也并未报送。[15]（p357-362）此类情况不一而足，一定程度上稀释了执法检查地域分布的总体实效。

2.委托地方自查应依法适配央地关系的不同面向

作为反馈地方执法机关整改情况的具体机制，书面报送反映的并不是地方人大常委会的刻意怠慢，而是委托自查本身面临的“合法性争议”。这是因为，现行《宪法》中全国人大常委会同地方行政机关、审判机关与检察机关之间并不存在直接的监督与被监督关系。虽有权威学者声称委托自查“淡化了执法检查对象的争议”，[16]（p849）可“委托”一词却清晰表明，地方人大常委会是在代表全国人大常委会监督同级“一府两院”执法情况，《监督法》第25条也清楚表明，受委托方不是在行使自身针对同级执法机关的人大监督权，否则难以解释为何检查完毕后还需另行汇报，这要求学术研究进一步澄清对执法检查的权力定位。

（三）“不直接处理问题”与追求实效存有内在张力

历年来执法检查具体指出执法不严问题的比例及其整改率，初步映射了《若干规定》“不直接处理问题”的规范要求。但要害不在于片面诘难主观能动性，而要深入考察既有的法定监督形式能否在执法检查的终局阶段保证执法机关及时改正问题，以及全国人大常委会又是否充分运用了前述手段，从而达成执法检查的创设目的。

1.执法检查没有法定的刚性监督形式

根据《监督法》第27条第1款的明确规定，各级“一府两院”应研究处理同级人大常委会的执法检查报告及其审议意见，并报告情况，必要时全国人大常委会可组织跟踪检查。至于业已废止的《若干规定》中关于质询、特定问题调查、法律实施主管机关限期书面汇报改进情况等较为强力的监督形式，则在《监督法》中尽数隐去。尽管《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》曾提出“必要时，常委会可作出有关决议”，《监督法》权威释义也认为“对于全国人大常委会任命的‘一府两院’成员，经查证有严重违法乱纪情形时，以决议或决定的形式撤销其职务”，[9]（p89）但作出有关决议的规定仅出现在《若干规定》第8条，《宪法》与《监督法》未提供直接依据。

2.执法检查实践不直接处置执法不严

同现行法律规定一致，实践中执法检查始终依靠各级执法机关自行纠正而不是《监督法》中规定的各类刚性监督形式来取得实效，例如执法检查组从不在实地检查过程中直接撤销或改变执法不严，具体评价执法情况、配套立法情况的20份执法检查报告及其审议意见也从未作出更进一步的处理措施，违反《监督法》第25条规定、不及时书面汇报自查情况的个别省级人大常委会也并未受到公开的法律责任追究。另外，尽管从1994年下半年开始，中央“一府两院”及其组成部门在全国人大常委会执法检查组第一次全体会议上汇报相关法律实施情况成为一项重要的制度惯例，但执法检查组不是以全国人大常委会集体名义行使人大监督权的法定主体。

三、执法检查是人大监督权吗？

执法检查的实效，归根结底由它在现行宪法制度下的权力本质所深刻决定，这要求我们回溯执法检查的权力本质：执法检查权是一项典型人大监督权吗？如果是，那么如何解释它无法作出类似的刚性决断；如果不是，则终究要重新界定执法检查权力属性。本文认为，执法检查权是国家立法权在执法层面的派生权力，是全国人大常委会作为国家立法机关保障国家立法权自我实现的辅助手段，而人大监督权则是一种发端于最高国家权力机关常设机关的基本国家权力、以实质纠正其他国家机关不法行为为核心要件的权力，解释执法检查的权力属性应超越其带有明显监督色彩的权力外观，着眼于国家立法权与执法检查权的本质关联。

（一）现行法律体系不足以认定执法检查权力属性

现行宪法、宪法相关法是判定执法检查权力属性首要且最权威的依据，然而前者对全国人大常委会监督权的划分并不明确周延，其纷繁复杂的法定形式造成了学界对人大监督权莫衷一是的理论迷思。

1.载入《监督法》的并非尽属人大监督权

最为明显的例证，是同时载于《监督法》第5章与《立法法》第5章的规范性文件的备案审查，如果仅从法律规范名称直接定义，那么它究竟是国家立法权还是人大监督权？事实上党的十八届四中全会以来，全国人大常委会工作报告经常将其作为全面实施宪法的重要工作机制而单独列举。此外，《监督法》中还存在人大监督权与监督形式复合并置的独特格局，前者既有明确的监督对象、监督内容，亦有相对周全的监督程序，关键是还具备全过程保证监督对象服从的监督形式，故而完整构成了人大监督权的各项要件，典型如听取专项工作报告与审批决算；后者则通常缺乏指向明确的监督内容，仅服务于人大监督权的前期开展与后续跟进，如询问质询与特定问题调查，并且除非有明确的准用性规范作出相关授权等法定理由，特定监督形式不能同《监督法》其他章节的规范内容任意排列组合。因此询问、质询、特定问题调查等都不是执法检查的法定监督形式，从国家立法层面决定了它不可能采取较为强力的监督形式以保证实效。

2.现行法律体系对全国人大常委会监督权的划分并不规整

即使以其他法律认定人大监督权，仍存在依据哪部法律的实际困难。现行《宪法》第67条直接反映全国人大常委会监督权包括监督宪法的实施、监督国民经济和社会发展计划与国家财政预算、监督“一府一委两院”的工作、撤销国务院与省级人大违反法定要求的各类规范性文件等互相区别的四类监督权。作为统筹安排人大监督权的宪法相关法，《监督法》落实上述条款时，则将监督权大致对应分为财政预算和决算的监督、听取和审议“一府两院”的专项工作报告、规范性文件的备案审查，同时增加了宪法未明确提到的“法律法规实施情况的检查”，以及作为前述监督权保障手段的询问和质询、特定问题调查。另外，《预算法》《立法法》还分别对财政预算监督、规范性文件的备案审查作出具体规定，而其他监督权都没有实现专门的法定化。因此，现有法律对人大监督权的划分并未同宪法规定严丝合缝对接，甚至在现有法律体系内部就有不同的划分方式。

（二）国家立法机关行使人大监督权的“美丽误会”

否定人大监督权属性之余，仍需解明执法检查之人大监督权外衣及其“不直接处理问题”之由来。我们应当深省，执法检查的实践品格中为何没有或“不应”有典型人大监督权的刚性手段？在此情况下又为何仍极易被普遍默认为人大监督权？这就必须结合人大监督权自身的权力来源与属性，以及国家立法权在人大监督制度中的有限耦合来回答。

1.人大监督权发端于最高国家权力机关的基本国家权力

现行《宪法》围绕国家权力机关列举的看似平行的各项权力，实则有权力来源的差异或权力逻辑的递进关系，其中全国人大常委会的国家立法权与人大监督权，更是因人民代表大会制度核心组织的二元构造而有所区分。根据现行《宪法》第57条、第58条，全国人大常委会既是最高国家权力机关的常设机关也是国家立法机关，与作为国家立法机关开展执法检查进而维护自身国家立法权不同，其行使人大监督权所依凭的是最高国家权力机关常设机关的宪法地位。进一步而言，作为社会主义人民代表制中民主集中制的核心组织，最高国家权力机关根据充当全民制宪会议并修改宪法、支配全部国家公共财产进而规划国民经济，以及产生其他统摄全国的中央国家机关这三项独立于国家立法权的基本国家权力，相应掌握《宪法》第62条与第63条中监督宪法的实施、中央国家机关重要人事任免、审批国民经济发展与审批财政预算决算监督这四类最高国家权力机关的宪定人大监督权，[17]（p58-60）并对应沉降为其常设机关在《宪法》第67条中的四类人大监督权，且几乎都有专门的立法保障。

2.人大监督权以督促、处置为其核心要件

基于前述基本国家权力及其立法保障，人大监督权方能以不可逆的督促、处置为其核心要件。内容上，这表现为督促同级其他国家机关依法履行职责，考察其他国家机关是否在滥用职权意义上非法侵占或破坏权力背后的公共财产以及权利背后的私有财产，乃至将支撑自身权力的公共财产直接或间接地“还原”为私有财产（公职人员的贪污腐败），[18]（p112）在怠于职守意义上又是否搁置、废弃或浪费权力主体自身支配的公共财产；在结果上，则表现为通过系列刚性监督确保其他国家机关不可逆转地返还、恢复非法侵占或损耗的其他各类公私财产，或提高自身支配的公共财产的支出效益，以及向合法权益受侵害的公民、法人和其他组织进行刑事赔偿或行政赔偿，等等。

3.执法检查权来自国家立法权同人大监督制度的有限耦合

国家立法权与人大监督权在权力来源上有根本不同，但仍有衔接融合的制度空间。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[19]（p8）国家立法不可能在法律创制后自行确立与实施，必须经由内部规训实现立法体系中上位法与下位法的融贯协调，依靠外部引导在执法领域督促各级执法机关遵循国家立法构筑的法律秩序，前者主要依托备案审查制度，后者则以执法检查为典型表征，它们分别构成国家立法权向立法、执法两个领域的深度延展，以要求其他国家机关在规范（创制下位法）与行为（执行上位法）两种维度上服从国家立法权为制度核心，这导致国家立法机关推动“法之必行”的系列职权必然带有监督其他国家机关的权力色彩，比如它们通常包含撤销、改变、检查、视察等明显迥异于立法活动的监督手段。

（三）监督法律实施的权力来自创制法律的权力

与典型人大监督权不同，执法检查并非由现行《宪法》立足于人大监督制度的特定条款所设置，而是全国人大常委会因应社会主义法制的现实挑战、依凭国家立法权而自行创设的权力。同备案审查一样，执法检查是其积极维护自身立法权威的题中之义，二者皆伴生于国家立法权。

1.客观形势要求国家立法机关监督法律实施

1984年曝光的“晋江假药案”使当年全国人大常委会刚制定的《药品管理法》权威受到极大挑战，其查处经过逐渐发酵为社会热点，最终在1985年3月第六届全国人大常委会第十次会议上，以众多组成人员强烈呼吁全国人大常委会“监督法律实施”[20]（p1593）而形成极其可观的舆论导向。遗憾的是，1989年《行政诉讼法》实施前，检察机关针对执法不严的监督几乎空白，而查办过程又折射出地方行政执法部门监管不力、审判机关“拒不受案”[21]等一系列问题。因此既无法完全寄希望于地方“一府两院”的自我监督，也不宜由某个对应的中央国家机关统揽全局，由作为国家立法机关的全国人大常委会监督自行创制的法律的实施便成为当时的必然选择。

2.从现行宪制阐发执法检查权的障碍及其纾解

当时监督法律实施虽迫在眉睫，但彭真同志却反复权衡、谨慎斟酌，他认为宪法没有具体规定相关做法，全国人大常委会介入可能“不符合我们国家的体制”。[20]（p1593-1595）不仅如此，宪法起草的十六个重点内容不包括“监督法律的实施”，[20]（p1453）关于宪法修改草案的说明也完全没有提及“监督法律的实施”。[22]（p321-325）此外，“七八宪法”第22条第3项中全国人民代表大会“监督宪法和法律的实施”的职权也并未在现行《宪法》中明文归入全国人大常委会名下。

不过，国家立法权却内蕴执法检查的权力来源。从法治逻辑来说，作为人民代表大会制度界碑的全国人大常委会是法律创制机关而非法律实施机关，因此不存在它不严格执行自身制定的法律从而陷入自我否定的制度风险，它实际监督的是地方“一府两院”执法活动是否破坏了国家立法所构建、掌控的法律秩序，而一旦执法不严普遍且旷日持久、国家立法机关又无权制止，首当其冲的必定是国家立法机关自身的权威，这表现为执法机关逾越法定限度的权力活动对国家立法权的侵蚀、挤压乃至彻底拒斥，最终虚化根本政治制度赖以维系的核心组织，在此意义上执法检查是国家立法机关面向其他国家机关的一种“防御权”。

总之，作为人大监督制度的有机成分，同备案审查一样，执法检查是国家立法权与人大监督权平行交错的制度产物。差别在于，作为一种“立法监督制度”，备案审查本质是国家立法机关依照宪法法律规定在立法体制内部落实“中央的统一领导”、[9]（p93-94）以国家立法权引领并规训其他下位立法权的权力形态；执法不严却是执法机关的整体法律责任，宪法法律并未规定如何具体追究，国家立法权或其派生权力虽可开展形式上的检查、视察，但缺乏直接纠正执法行为的法定依据，而且较之立法领域备案审查系列话题的持久热议，法律实施领域执法不严的判断标准、责任形态、监督手段从未进入主流研究视野，遑论形成普遍适用的权威尺度。因此，执法检查不能在所耦合的人大监督制度中复刻典型人大监督权通过质询、撤职案、特定问题调查以解决问题的权力范式，最终自然表现为有限的制度刚性。

四、执法检查权的革新方案

执法检查既派生于国家立法权，提升实效就不应逆转根本权力定位，譬如执着于削足适履地提升其作为人大监督权的监督实效，或在依法监督、正确监督与所谓柔性监督之间游移徘徊，而应以权力定位的澄清为前提，推动执法检查权与各类人大监督权并行不悖、整体协同地改进其他国家机关的执法情况。若能充分镜鉴实践经验的正反得失，依照巩固合法性、配套专门立法、健全工作机制的思路层层递进地全面制度化，既可为增强实效提供全面深入的制度保障，反过来权力实践积累的丰富内容又能后续促成相应规范的自我更新，进而在国家法律监督体系层面形成规范与事实深度互动的良性循环。

（一）调整委托地方自查制度以巩固执法检查的合法性基础

曾有学者认为，执法检查虽“缺乏坚实的宪法及组织法支撑”，但“彭真同志通过巧妙地解释宪法化解了合法性危机”。[23]（p179）不过彭真同志并未参与制定包含这种“实质宪法解释”[24]（p59）的《七届全国人大常委会工作要点》，况且“宪法文本外的权力”无论怎样巧妙解释都无法从语义上演化为宪定权力，仍需依循人民代表大会制度自身的路径作出处置。消融这一隐忧应以重申全国人大常委会与地方各级人大常委会的上下级监督关系为要。后续修改《监督法》时，可将第25条有关内容改为“要求下一级人民代表大会常务委员会切实保证有关法律、法规在本行政区域内的实施，并将有关情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会”。如此，过去执法检查对地方“一府两院”的实质性监督就转变为人大上下级监督，全国人大常委会只以书面形式了解特定法律在地方的实施情况，从而真正推动《监督法》中的执法检查平稳衔接《宪法》第3条第4款与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第5条所构筑的上下级监督关系。这有助于化解上述合法性争议，同时检查压力也将由于对象限缩而缓解。

（二）参照地方经验健全执法检查立法保障

根据《宪法》与一些宪法相关法的规定，全国人大及其常委会处理各类公共事务都有专门的工作机构予以辅助，而为每年经常性、大规模开展的执法检查配置专门的人员机构也势在必行。截至2023年7月，全国现行有效的针对执法检查的地方立法中，共有广西壮族自治区等制定的4部省级地方性法规，以及深圳市等制定的6部设区的市地方性法规，且其实施时间几乎普遍超过了十年，它们大致都从选题、计划、组织实施等四个方面详细规定了各项事宜。因此，不妨将相对成熟的地方立法经验上升为国家意志，其中尤应注意克服人员组织与监督手段这两个执法检查实效的制度堵点。

1.组建独立的执法检查委员会

未来全国人大修正《监督法》之际可考虑制定《中华人民共和国执法检查法》，在各级人民代表大会之下设立由其常委会直接领导的执法检查委员会，协助各级人大常委会监督法律的实施。与此同时，在《全国人民代表大会组织法》后续修正中修改第34条第1款，将执法检查组明确升格为全国人大及其常委会领导下的执法检查委员会，赋予相对独立的人员、组织与编制，使其具备同各专门委员会同等重要的法律地位，由此从组织与职责上合理区分执法检查组与专门委员会，保证执法检查中坚力量的独立性与主动性。

2.健全执法检查的督促落实制度

执法检查后续的机制设计可参照《若干规定》第9条以及部分地方性法规相关规定，要求执法机关研究处理执法检查报告及其审议意见后，在六个月内将改进措施及其效果作出书面汇报，必要时可由委员长会议提请全国人大常委会决定是否列入会议议程进行审议。这样，一是从时间上规定执法机关改进自身执法体制的整改期限，以法定形式提高执法机关的办事效率，尽力避免议而不决、懒政怠政的情况出现，同时亦能使全国人大常委会及时获悉执法检查报告中相关意见、建议的落实情况，体现执法机关对立法权威的高度尊重；二是从权限上给予执法检查敦促相关问题解决的制度空间，由全国人大常委会具体考察各级执法机关在统筹配置执法职能和执法资源、整合执法队伍、健全行政执法和刑事司法衔接机制等各方面改革所取得的积极成效，再决定采取何种后续监督措施。

（三）改进执法检查自身工作机制

针对部分法律重复检查、特定基本法律较少检查的实际情况，除通过前述路径解决外，还需从具体工作机制上立足长远、渐次展开地扩大执法检查覆盖面，同时借助既有的人大监督工作间接了解并纠正执法不严。

1.确立不同任期对应的检查重点与进度安排

全面推进执法检查初步覆盖现行法律体系应循序渐进。具体而言，民族区域自治制度等六个方面的法律已有多次重复检查，今后检查力度应适度降温，而涉及中央国家机关组织与职权、公民人身自由财产权等多个领域的基本法律，一直有待进一步重视。建议全国人大常委会每届任期内可将上述一到两个领域中的基本法律分阶段、按批次地纳入工作重点，并与人民群众通过各类途径反映的法律实施问题、党和国家大政方针的最新要求相结合，将《监督法》等法律规范中诸如“改革发展大局”之类高度政治化、原则性的立法语言转换为具体的工作安排并说明理由，据此制定详细完备的监督工作五年计划或执法检查五年计划，集中精力了解、改善其实施情况，通过每一届执法检查的集中开展，最终从整体上无所偏废地改善中国特色社会主义法律体系的实施情况。

2.“法律监督”与“工作监督”合一

《监督法》第8条规定全国人大常委会可以有计划地安排听取“一府两院”的专项工作报告，而听取其组成部门的工作报告，也是一项由来已久的长期制度。因此“一府两院”的执法工作具体开展得如何，既可以通过执法检查直接监督，也可以通过听取工作报告间接监督，二者高度统一于全国人大常委会监督法律实施的工作中。不难设想，如果把“一府两院”及其组成部门执行特定法律的专项工作报告、工作报告，同执法检查更为紧密地结合起来，监督那些人民群众反映普遍强烈、执法检查计划又无法涵盖的法律的实施情况，既可大大减轻执法检查的工作量，亦可经由“一府两院”特别是国务院和中央部委相对充盈、专业的人员组织，来了解更多法律的实施情况，扩大“法律监督”覆盖面。

五、结语

全面增强执法检查的实效，应在澄清执法检查权力定位的基础上遵循系统观念而深入推进。作为国家立法权向执法层面延伸的派生权力，执法检查在法治实践中的实效显然是国家立法权与人大监督制度等“单个意志”[25]（p461）共同作用的客观产物。因此，无论是组建独立的执法检查委员会，还是明确树立全国人大常委会任期内对应的检查重点，都意在从体制机制上充分补全或修正执法检查作为国家立法权的权力要件、方向及重心，至于调整《监督法》中的委托地方自查制度等若干安排，则是执法检查主动适应全国人大常委会与地方各级人大常委会上下级监督关系并与典型人大监督权紧密协同的题中之义，由此实现权力路径的深度革新。在更为宏观的视野下，如何以本文总结的执法检查既有成熟经验为起点，探索国家立法权内部执法检查与备案审查的有机衔接、提升执法检查促进法律体系完备的积极作用，以及推动执法检查同人大监督制度中日益勃兴的国有资产监督相结合，对于整体系统地完备人民代表大会制度，完善国家治理体系和治理能力，都具有十分重大的实践意义与理论价值，笔者将另文阐述。

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责任编辑" "王" "京

Reflections on the Essence and Innovation of Law Enforcement Inspection Power of" the National Peoples Congress Standing Committee

Dai Longjie" " "Chen Ningxiang

（Post-Doctoral Mobile Research Station for Marxism Theory， Shanghai Normal University， Shanghai， 201703， China; School of Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai， 201800， China）

Abstract： Law Enforcement Inspection is an important method for the National Peoples Congress Standing Committee to inspect administration according to law and judicial justice. Inspection on some items should be constantly improved， including the number of laws inspected， the distribution of inspection focus， the geographic scope of inspection and other aspects of effectiveness. Unlike other perceptual knowledge， based on the authoritative classification of national laws， the origin of inspection power of the inspection， and the proper division of the states legislative power and NPCSCs inspection power， it should be known that inspection is essentially a derived power of the states legislative power which extends to law enforcement level for self-， instead of NPCSCs typical inspection power that originates from the fundamental state power and intends to substantially correct the law enforcement power. Improvements of the inspection system should be made on the premise of clarifying" the essence of power. It is suggested that delegated self-inspection to the standing committees of local peoples congresses be adjusted to resolve debates on its legitimacy， and independent local inspection committees shall be established parallel to special committees based on local legislative experience to improve the information feedback and processing system of law enforcement agenciesself-rectification and the processing efficiency on lax law enforcement. The working mechanism of law enforcement inspection shall also be improved to clarify the inspection focus and systematic arrangement in different terms， and assist in listening to special work reports. Basic laws that have not been inspected should be gradually incorporated into the inspection programme and radiate across the legal system.

Keywords： law enforcement inspection; effectiveness; NPCSC’s inspection power; Supervision Law