辽宁省城镇职工基本养老保险中的财政风险问题分析

〔内容提要〕近年来，辽宁省城镇职工基本养老保险基金收入逐年增加，基金收支逐步趋于平衡，中央调剂基金成为弥补基金收支缺口的重要渠道；但是城镇职工基本养老保险中仍然存在由于地方财政收入增速放缓、分税制财政体制制约以及人口老龄化进程加快带来的财政风险，因此建议从进一步明确基本养老保险中的财政事权与支出责任、加强基本养老保险基金的综合管理、深入推进基本养老保险全国统筹，适当提高法定“退休”年龄四方面积极化解其中的财政风险隐患。

〔关键词〕城镇职工基本养老保险；养老保险全国统筹；人口老龄化

注：本文系2021年辽宁省社会科学规划基金一般项目“辽宁省城镇职工基本养老保险中的财政风险问题研究”（项目编号：L21BJY025）的成果。

一、辽宁省城镇职工基本养老保险运行情况

（一）城镇职工基本养老保险基金收入逐年增加

城镇职工基本养老保险基金收入来自养老保险基金征缴收入、各级政府财政补贴、转移支付收入和利息收入等。近年来，辽宁省基本养老保险基金收入呈现出波动式增长趋势，如表1所示，基金收入从2011年的1039亿元，增加到2022年的2981亿元，年均增速达到了11.4%。其中，2020年受到疫情的影响，辽宁省实施了大规模减税降费政策，基本养老保险征缴收入下降到了近年来的最低值779.1亿元，较2019年的1214.1亿元，降低了35.83%；截至2020年底，辽宁省累计减免社保费335.6亿元，其中企业养老保险304.2亿元，但是2020年基本养老保险基金收入仍然保持正向增长，为2470.6亿元。这充分表明辽宁省城镇职工基本养老保险征缴收入与基金支出需求差距较大，养老金中央调剂基金、各级财政补贴等其他渠道弥补养老保险基金的资金正在不断增加。

（二）城镇职工基本养老保险基金收支趋于平衡

伴随着2018年以来基本养老保险全国统筹制度的持续深入实施，辽宁省城镇职工基本养老保险基金收支正在趋向平衡。如表1所示，城镇职工基本养老保险支出从2011年的883.6亿元，增加到2022年的2869.2亿元，增速除了2018年略有下降外，其他年份都保持了正向增长，支出的年均增速达到11.9%，高于同期基金收入年均增速0.5个百分点，收支增速差距不大。从基本养老保险收支缺口来看，收支缺口第一次形成在2015年，为113.06亿元，随后扩大到2017年的最高值343.8亿元，到2021年仍存在收支缺口80.4亿元，只有2020年和2022两年收支逆差得到了扭转。这表明如果不推动基本养老保险全国统筹，辽宁省仅依靠基本养老保险征缴收入和财政补贴，无法实现收支平衡，地方财政风险较大。

（三）养老保险中央调剂基金成为弥补基金收支缺口的重要渠道

中央调剂制度从2018年正式建立、执行，到2021年末，共跨省调剂资金6000多亿元。2022年，在全国各省（区、市）统筹基金中，有21个地区自给自足，11个地区需要国家帮扶。其中，广东省、江苏省、北京市的企业养老保险基金的收入位列前三，而东北三省均需要依靠中央调剂基金的支持。自从2019年养老金中央调剂基金发放以来，辽宁省在31个省（区、市）中是最大的受益者，每年获得全国统筹调剂资金支出（下拨）最多，并呈现出逐年上涨趋势。如表2所示，获得下拨资金2019年为346.8亿元，2020年为745.1亿元，2022年为819.9亿元。养老金中央调剂基金有效缓解了辽宁省基本养老保险基金的支出压力，弥补了收支缺口。在中央调剂基金下拨后，2019年辽宁省城镇职工基本养老保险基金就实现了收入大于支出，2020年和2021年两年收支缺口与2019年以前相比也大幅度减少，2022年实现了收入大于支出111.8亿元。

二、辽宁省城镇职工基本养老保险中的财政风险

（一）地方财政收入增速下滑带来的风险

近年来，受到疫情等因素的影响，辽宁省经济增速明显放缓，财政收入增速也随之下滑，这也导致了城镇职工基本养老保险财政支出压力增大。辽宁省经济增长速度从2011年的最高值10.2%，下滑到2016年的最低值0.5%，再回升到2023年的5.3%，增速长期低于全国均值，只有2023年高于全国均值0.1个百分点。从财政收入来看，辽宁省财政收入增速也从2011年的31.84%，下降到了2023年的9.1%，这在一定程度上表明地方财政对基本养老保险的支撑能力不足。从基金征缴收支缺口占地方财政收入的比重来看，2011年辽宁省基金征缴收支缺口155.4亿元，占地方财政收入2643.2亿元的5.9%；2021年基金征缴收支缺口1522.3亿元，占地方财政收入2765.6亿元的55%，10年间此比重扩大了8.3倍。由此可见，辽宁省基金收支缺口扩大的速度要远高于财政收入增长的速度，地方财政增收乏力给基本养老保险可持续发展带来一定的财政风险。

（二）分税制财政体制带来的财政风险

我国实行分税制财政体制，社会保障与就业支出是中央和地方共同承担的事项，但是地方财政支出比重偏高，这给地方财政带来了一定负担。例如，2022年全国社会保障与就业支出总计36609.2亿元，其中中央财政支出833.2亿元，地方财政支出35775.9亿元，地方支出占比高达98%。辽宁省社会保障与就业支出逐年增加，由2011年的657.4亿元增加到2022年的1814.1亿元，其占地方财政支出的比重也从16.80%提高到29%，尤其是2022年此比重在全国排名第一，高出全国均值近13个百分点。因此，辽宁在社会保障和就业支出方面承担了较重的支出责任，这必然给基本养老保险可持续发展带来风险。

（三）人口老龄化进程加快带来的财政风险

辽宁省人口结构逐步呈现出出生率偏低，预期寿命偏高的特点，这对于城镇职工养老保险的可持续支付能力，意味着财政对城镇职工养老保险的支出也将相应增加。从人口老龄化情况来看，截至2022年末，辽宁省出生率为4.1‰，低于全国均值2.7个千分点；而同期60周岁及以上户籍老年人口1158万人，占辽宁省总人口的27.6%，高出全国均值7.8个百分点。人口结构中出生率偏低和老年人口比重偏高的现状造成了辽宁省养老保险财政负担较重。从城镇职工基本养老保险抚养比来看，2022年辽宁省城镇在职职工人数1240.6万人，城镇离退休人数873.9万人，抚养比为1.4∶1；而同期抚养比的全国均值为2.7∶1，这意味着全国是平均3个在职职工养1个退休职工，而辽宁是平均1个半在职职工养1个退休职工。未来，伴随着人口老龄化的加速，以及新增劳动力的减少，辽宁省抚养比下降趋势可能仍会持续，因此人口老龄化进程加快带来的财政支付风险也会加大。

三、防范辽宁省城镇职工基本养老保险财政风险的对策建议

（一）明确城镇职工基本养老保险中的财政事权与支出责任

合理划分中央和地方政府在城镇职工基本养老保险方面的财政事权与支出责任，构建制度化的财政补贴机制，以促进其可持续发展。一方面，明确中央与地方在基本养老保险财政补贴上的分担比例，适度加大中央支出责任。近年来，中央财政逐步加大对基本养老保险补贴力度，2023年中央财政安排基本养老保险补助资金约1万亿元，地方财政养老保险支出压力得到有效缓解。未来，进一步明确中央政府对城镇职工基本养老保险的征收责任，设立相关垂直机构统筹管理，并建立省级政府养老保险工作考核机制，强化绩效监督；进一步压实地方政府对城镇职工基本养老保险的责任义务，地方政府可以根据经济发展情况适度调整地方补贴责任比例，充分调动地方养老保险征收的积极性。另一方面，地方政府应该积极做好财政增收工作，适度加大财政对城镇职工基本养老保险的支持力度。辽宁省应该深挖潜在税源、开发增量税源、统管存量税源，努力形成经济发展和财政增收的良性互促。强化财政资源统筹，积极盘活政府资产，尤其要及时盘活国有资源资产，力争更多可用财力。

（二）深入实施城镇职工基本养老保险全国统筹制度

深入推进基本养老保险全国统筹，继续完善中央调剂制度，均衡区域间养老保险财政负担，不断提升制度整体保障能力。一方面，继续完善基本养老保险全国统筹制度。截至2020年底，全国31个省（区、市）已经实现了基本养老保险省级统筹，解决了省（区、市）内地区间基金负担不均衡的问题。2022年企业职工基本养老保险全国统筹启动实施，目前全国统一的社会保险公共服务平台已经建成，未来仍然需要继续推动政策制度统一，基金征收、使用、管理统一，信息系统和行政服务统一。通过养老保险全国统筹，有利于平衡省级间养老保险基金收支差异，化解部分地区养老保险基金收支缺口过大引起的财政风险，缩小地区间养老保险待遇差距，同时为打造全国统一的劳动力自由流动大市场提供制度保障。另一方面，合理调节中央调剂金政策，逐步提高中央调剂金上解比例。中央调剂金具有再分配效应，通过中央政府和地方政府配合发力，从而缩小地区间基本养老保险基金收支余缺的差距。2023年全国统筹调剂资金规模达到2716亿元，辽宁是最大的受益省份，未来辽宁应积极争取中央调剂金更大比例的拨付额度，缓解养老保险征缴收支缺口对地方财政带来的压力。与此同时，辽宁更应该大力发展经济，深入挖掘优势领域和新的增长点，不断优化产业结构，实现产业集聚发展，依靠产业带动人口回流，有效优化人口结构。

（三）加强城镇职工基本养老保险基金的管理

加强基本养老保险基金的管理，制定科学有效的养老保险资金投资机制，提高其收益率，确保养老保险基金的可持续发展。当前，不管中央还是地方都面临着未来养老金基金缺口扩大的风险，因此应该积极拓宽养老保险基金投融资渠道，实现其保值增值。一是提高国有资本充实社保基金的力度，缓解地方财政风险。截至2020年末，中央层面划转部分国有资本充实社保基金工作全面完成，但是从运行情况来看，划转规模和实际需求仍存在一定差距。建议尽快出台国有资本投资管理办法、适当提高划拨比重，完善股权分红机制，加快划转速度，从而高效充实社保基金。二是拓宽养老保险基金投资渠道，避免单一投资标的带来风险。社保基金会作为我国养老保险基金投资的主要操盘手，应该充分发挥长期机构投资者作用，以科技创新和战略性新兴产业等符合国家发展战略方向的项目为导向，重点布局与基金性质特点相匹配的投资项目，例如2024年社保基金大湾区科技创新专项基金成立；与此同时，稳步推进扩大受托管理规模，持续优化资产配置、投资管理、风险管控等运行体制和管理机制，不断夯实基本养老保险基金财富积累、促进基金长期平衡。三是加快发展二、三支柱，推动辽宁省多支柱养老保险高质量发展。辽宁应该推动不断扩大企业年金覆盖面，建议创新性地构建企业年金“强制+自主”的发展模式，确定最低单位缴费比例，并允许在企业所得税前列支，有效提升其覆盖率。积极发展第三支柱养老保险，建议取消参加范围限制，为新经济、新就业形态中大量灵活就业人员参加个人养老金制度创造条件，不断拓宽个人养老金的覆盖面。逐步建立二、三支柱之间的对接机制，鼓励二、三支柱养老保险由市场上专业性金融机构投资运营，实现其保值增值。

（四）适当提高法定“退休”年龄

人口老龄化是影响辽宁省城镇职工养老保险基金可持续性发展的重要因素之一，而目前我国法定退休年龄偏低，一定程度上也造成了养老保险基金支付压力过大。因此，为了缓解老龄化程度加深和平均寿命延长给养老保险基金收支平衡带来的不良影响，建议采用渐进式改革方案，退休年龄分阶段逐步延迟。延迟退休政策的实施，应该充分尊重个人意愿和健康状况，允许符合条件的职工在到达退休年龄前后几年内自主选择退休时间。与此同时，辽宁省各级政府和相关部门还应该积极搭建老龄化服务体系，包括提供适当的就业岗位，加强职业培训、提升医疗和社会保障服务、完善退休金制度等，逐步提高养老保障水平。适当提高法定“退休”年龄，有利于增加养老保险缴费人数，同时减少领取人数，有效缓解老龄化带来的基金支付压力。

（作者单位：辽宁社会科学院）