我国数据交易机构的建设现状、现实困境及发展对策

摘要：数据通过交易和共享等方式在流通中不断完成价值创造，释放对经济发展的乘数效应和赋能作用。数据交易机构是实现数据流通交易的重要基础设施，是数据要素市场化配置的核心枢纽。纵观数据交易机构发展现状，依旧存在法定地位缺失、法规制度不全、商业模式不清、高质量数据供给不足、交易不活跃等困境，制约了数据交易机构的发展和数据要素价值的释放。因此，必须在完善支持数据交易机构发展的政策措施、统一数据流通交易的标准体系、开展国家级数据交易所建设试点、繁荣数据流通交易生态等方面持续发力，发挥数据交易机构在繁荣数据要素市场、推动经济高质量发展方面的重要作用。

关键字：数字经济；数据要素；数据交易机构；数据流通交易

中图分类号：F4" "文献标识码：A" "文章编号：1009-3605（2024）04-0075-10

党的十八大以来，党中央高度重视数字经济的发展并将其上升为国家战略。2017年12月，在第十九届中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记指出，要构建以数据为关键要素的数字经济，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济。2019年，党的十九届四中全会指出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”[1]，这是第一次在党的文件中将数据作为生产要素提出；2020年3月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“意见”）发布，从而使数据正式成为继土地、劳动力、资本、技术等传统四大生产要素之后的第五大新型生产要素[2]。当前，数据在经济社会发展中的作用凸显，数据作为新型生产要素对于土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素具有放大、倍增、叠加的效应，同时，数据作为新质生产力的重要组成部分还具有显著的乘数效应，对于提高全要素生产率、培育经济增长新动能、推动高质量发展和促进共同富裕具有重要意义。

发展数字经济，我国具有超大市场规模、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势。当前，我国已是全球数据大国，根据国家互联网信息办公室2022年、2023年发布的《数字中国发展报告》，2021年，我国数据产量从2017年的2.3ZB增长到6.6ZB，占全球比重达9.9%，位居世界第二[3]；2022年，这一数据为8.1ZB，同比增长 22.7%，占比为10.5%，依然位居世界第二；根据2024年全国数据工作会议的最新信息，经初步测算，2023年的我国数据产量规模将超32ZB。据麦肯锡预测，数据流动量每增加10%，将带动GDP增长0.2个百分点[4]。因此，如何让我国海量数据资源流动起来，让流动的数据创造更多价值将是未来数据要素市场发展的重要方向。

数据流通的方式包括开放、共享、交换、交易等，数据交易是数据流通的主要途径，也是数据要素市场化配置的关键环节。数据交易机构是实现数据交易的平台，也是连接数据供、需方和第三方数据商的重要载体，对激发数据要素潜能、发挥数据要素价值至关重要。纵观数据交易机构发展现状，依旧存在法定地位缺失、法规制度不全、商业模式不清、高质量数据供给不足、交易不活跃等困境，制约了数据交易机构的发展和数据要素价值的释放。因此，必须在完善支持数据交易机构发展的政策措施、构建可信数据交易体系、繁荣数据流通交易生态等方面持续发力，提升数据交易机构的全流程服务能力，促进数据要素市场的良性健康发展。

一、我国数据交易机构的建设现状

（一）数据交易机构存在的必要性

数据要素作为一种新型生产要素，具有主体多元、非消耗性和非稀缺性、非竞争性与非排他性、非实体性、非标准化和高度场景依赖性、非均质化和价值时变性等独特特点，给数据的流通交易带来一定困难，同时相对证券交易和期货交易来说，数据的交易额度也较小。又由于“阿罗信息悖论”的存在，数据交易前需要信息披露，信息披露后可能就面临数据价值的丧失，或者买方从别的渠道用更低的价格获得可替代数据，导致交易的无法进行[5]。因此，数据交易机构存在的必要性或者场内交易的商业模式可行性也是不可回避的话题。

关于数据交易机构的重要性，王卫，张梦君等（2019）认为，大数据交易平台对大数据的流通和共享至关重要，通过大数据交易平台，可以削减“信息孤岛”现象，使数据充分发挥其价值，提高数据共享效率[6]。张帆，李春光（2022）也认为，数据流通交易平台是数据要素安全保护、市场化配置、价值生成的重要基础设施，可以实现数据的流通使用和商业交易，提高交易流通效率[7]。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）指出，要“建立健全数据产权交易和行业自律机制，培育规范的数据交易平台和市场主体”[8]；2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）指出，要“统筹构建规范高效的数据交易场所，促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通”[9]。数据交易机构可以保护交易双方的合法权益，保证数据交易在安全可信的环境下进行；同时，数据交易机构还具有价值发现功能，通过大量的场内交易可以形成数据产品的公允价格；基于区块链技术形成的交易合约便于实现交易过程各环节的可追溯，既能使数据交易的实时监管成为可能，又能为可能发生的交易纠纷提供充足的证据链；基于数据交易机构还能集聚起供需双方和第三方数据商，形成数据交易的生态圈。数据交易机构具有的这一系列优势与特点，凸显了数据交易机构的价值和建设数据交易机构的必要性。

（二）国外数据交易机构的建设现状

国外数据交易机构的建设方面，欧美发达国家尤其是美国在数据交易方面走在了世界前列，在公共数据方面，美国政府通过data.gov数据共享网站将政府数据以低廉的价格开放给社会，仅收取一些打印、装订等费用，同时，通过数据产业的税收反哺来支持大数据产业发展。在社会数据方面，美国的数据交易存在三种方式，一种是用户将个人数据贡献给交易平台获得一定收益，再由平台进行销售；一种是交易平台以中间代理人的身份对数据的供方和需方在平台进行撮合交易；还有一种是交易平台以数据经纪人的身份，通过搜集个人数据和企业数据加工处理后再进行销售和转让[10]。此外，别的国家也大都建立了数据开放平台，如新加坡的数据开放共享平台为data.gov.sg网站、印度的数据开放共享平台为data. gov.in网站、西班牙的则为datos.gob网站等[11]。国外的数交易平台中，既有综合性数据交易平台，也有专注细分领域的行业数据交易平台，如美国的BDEX、RapidAPI就为综合性数据交易平台，而Factual、Quandl则分别为位置数据领域和经济金融领域的行业数据交易平台[12]。

（三）国内数据交易机构的建设现状

国内数据交易机构建设方面经历了三个阶段，第一阶段为2014-2016年，2014年，“大数据”第一次写入当年的《政府工作报告》，全国开始了数据交易机构建设的热潮，我国第一个数据交易所“贵阳大数据交易所”于2015年在贵阳诞生。据数据交易网统计，这个阶段全国成立了近20家数据交易机构，包含浙江大数据交易中心、上海数据交易中心、华东江苏大数据交易中心、武汉东湖大数据交易中心等，这个阶段可以作为数据交易机构建设的1.0阶段；第二阶段为2017-2019年，由于第一批建设的数据交易机构大多找不到可盈利的商业模式，有的进入了交易“沉寂期”，导致全国数据交易机构的建设进入了“寒冬期”，这个阶段成立的数据交易机构仅为个位数；第三阶段为2020年至今，由于“意见”的出台，数据正式成为新型生产要素，全国开启了数据交易机构建设的2.0阶段。在这个阶段，上海、深圳、广州、北京、福建、杭州等相继成立了数据交易所，重庆、郑州、天津等成立了数据交易中心。据第七届数字中国建设峰会的信息，截至2023年底，全国数据交易机构有45家。通过分析可知，数据交易机构的分布与地区的经济发展水平尤其数字经济发展状况有一定相关性，发展较快、经济水平较高的城市，数据交易机构的建设发展比其他地区要快一点，同时和地方政府在数字经济方面的战略规划和支持也深度关联。同时，国内数据交易机构的股权结构也由原来的混合所有制的股权结构向国有独资或国有全资转变。

对于国内数据交易机构的发展现状，也有相关学者进行了研究，郭明军、安小米等（2018）认为，当前我国在数据交易方面，普遍存在交易额度低、质量低、层次低、风险高的“三低一高”现象，还存在数据交易无序无规的“乱象”、地方成立数据交易机构一窝蜂的“乱局”、政务数据交易动力不足的“困局”等[13]。项猛、王志刚（2023）认为，当前我国数据要素市场的发展水平仍然较低，虽然全国多地成立了数据交易所，但数据交易规模与额度很小，数据流通交易面临阿罗信息悖论[14]。纵观国内数据交易机构的发展现状，确实存在布局散乱、标准不一、定位模糊、功能单一、业务重复等问题，再加之重建设、轻运营、场内交易规模小等问题，甚至出现“数据交易所需要数据交易”但“数据交易不需要数据交易所”的矛盾局面[15]。

二、我国数据交易机构建设的现实困境

（一）数据流通交易的法规制度不健全

截至目前，我国数据要素市场领域顶层立法缺失，国家层面未对数据的流通交易进行立法，缺乏全国统一的数据交易、安全等标准体系，2022年中共中央、国务院出台的“数据二十条”是目前数据流通交易领域的最高政策文件。我国现有《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等顶层立法中涉及数据要素市场的内容有限，法律条款笼统宏观，也未明确界定数据要素产权，与我国数字经济的发展不协调、不匹配，缺少具有统领性的基础立法[16]。又如北京国际大数据交易所与上海数据交易所，在登记、确权、清算和支付等方面的规则完全不同[17]。

由于相关监管制度的缺失，也会带来数据安全的风险。例如在数据交易过程中，买卖双方通过合约约定，买方取得卖方数据产品的使用权，在使用期满后，买方应当删除或者销毁相关数据，但在实践过程中买方在数据使用后是否删除或者销毁并没有约束，对这一行为也没有明确监管主体及其责任，需要相关制度来弥补监管空白。

（二）数据交易机构的交易标的物不尽相同

由于数据流通交易的法规制度不健全，缺乏对数据交易机构的统一监管制度，关于数据交易机构交易什么也没有明确规定，因此，各数据交易机构的交易标的物也不尽相同（见表1），即使是相同的标的物名称，也可能存在内涵与外延的不同。对现有几家数据交易机构进行统计可知，有的数据交易机构仅交易数据产品（但对数据产品又做了细分），有的交易机构把和数据相关的算力、模型、系统、工具等也都当作了交易标的，这样做的结果容易模糊相关产业的边界，混淆IT产业、ICT产业、DT（Data Technology）产业的划分标准，也使得各数据交易机构之间场内交易额的横向比较失去了意义。

（三）数据交易机构之间互不联通

当前，由于数据交易机构都由当地政府主管部门或相关国有企业主导建设，国家层面缺乏统一监管，因此各数据交易机构之间的交易规则、定价机制、合规审核的标准都互不一致，也导致互不联通，形成了另一种形式的“数据孤岛”。如果一个数据产品为扩大市场销售，要在不同数据交易机构挂牌上架，那么就需要按照不同数据交易机构的挂牌要求和规则，分别提供不同的审核材料，不管是要花费时间成本还是资金成本，都会增加数据产品供方企业的跨区域交易成本。数据交易机构之间的互不联通，造成了不同程度的市场割裂，既带来了资源浪费又影响了交易效率，同时影响全国统一数据要素大市场的建设。

（四）高质量数据产品供给不足

当前数据交易机构的场内交易规模不大，一部分由于数据“阿罗信息悖论”的存在，一部分和数据的非标准化和高度场景依赖性相关，还有部分原因为数据交易机构上架的数据产品缺乏“爆款产品”，因为高质量数据产品的供给不足，造成的需求乏力。我国具有海量数据资源，而公共数据占到全社会数据资源总量的比重高达70%-80%[18]，而且公共数据中蕴藏巨大的经济和社会价值，是数据要素市场建设和数字经济发展的重要物质基础。

“数据二十条”中指出，推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。可见基于公共数据的数据资源开发出的数据产品既可以用于公共治理和公共事业，又可以用于产业发展和行业发展，既能赋能政府治理又能促进产业发展，必将成为数据交易中的“爆款产品”，但目前基于公共数据尤其是政务数据开发的数据产品进行场内交易的并不多，这也是未来需要强化的重点。

（五）数据交易机构的既有商业模式难以为继

“数据二十条”指出，要“构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易”，可见当前的数据交易机制为场内外相结合的交易模式，即“场内集中交易+场外分散交易”。但如何培育壮大场内交易，政策中并没有给出实质性建议和举措。“数据二十条”还提出，突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位，推进数据交易场所与数据商功能分离，鼓励各类数据商进场交易。但当前国家层面也未公布国家级数据交易场所名单，更未有与之匹配的法定地位和特殊功能，如赋予国家数据交易所的数据要素登记、数据资产创新应用等独特功能；“数据二十条”中的“推进数据交易场所与数据商功能分离”，即我们常讲到的“所商分离”，而“商”的功能中是可以对数据资源进行加工处理和开发利用的，而这又是数据交易机构可以依靠自身专业能力进行盈利的很好方式。

综上可知，当前数据交易机构的商业模式只能依赖于通过收取数据产品的交易佣金，在当前数据要素市场的发展培育初期，几乎全国的所有数据交易机构都没有对数据交易进行收费，个别收取佣金的也采用了返还机制，加之当前场内交易规模小，多数交易机构都处于“沉寂期”，更无法奢谈交易佣金。为了增加收入渠道，数据交易机构还会对供需双方和第三方专业服务机构以会员形式收取会员费，但也是杯水车薪。数据交易机构法定地位缺失，既有商业模式导致数据交易机构自身造血能力不足，日常经营只能依靠股东的注册资本金，发展举步维艰。

三、我国数据交易机构的发展对策

（一）完善数据流通交易法规制度

数据要素市场是全国统一大市场的重要组成部分，因此需要构建与数据要素市场发展相适应的数据基础制度，促进数据的流通交易和数据要素价值释放。一是进一步加快推进数据流通交易的立法工作，使数据开放、共享、交换、交易等工作有法可依。通过建立完善的数据交易制度与法规体系，解决数据交易无法可依的 “硬伤”。二是完善数据流通交易的政策法规和行业标准，建立健全数据交易规则，推动数据定价、数据交易、数据安全等相关标准体系，降低交易成本。三是统筹优化数据交易机构的规划布局，严格控制数据交易机构数量，防止因无序发展、野蛮生长带来的资源损失。出台《数据交易场所管理办法》，清楚界定数据交易机构的交易范畴，统一数据交易标的物，明确数据交易机构交易的是数据产品还是和数据相关的软件、模型、算力、处理工具等。

（二）促进数据交易机构之间的互联互通

数据交易机构之间的互不联通，不仅增加了跨区域、跨行业的交易成本，还影响数据交易效率的提升，造成数据要素市场的割裂，不利于全国统一大市场的建设。因此，需要发挥数据交易机构在建立健全数据交易规则方面的引领作用，消除不同地区之间数据交易规则的不一致，破解数据跨区域、跨行业流通交易的制度障碍，促进数据交易机构的互联互通，畅通数据在更大范围流动，促进数据要素价值更大程度释放。为促进数据交易机构的互联互通，2023全球数商大会上，上海数据交易所与广州数据交易所、浙江大数据交易中心、广西北部湾大数据交易中心、西部数据交易中心等十省市数据交易机构共建数据交易链联盟链共识节点，在交易规则统一的前提下，通过数据交易链，可以实现数据产品的“一地挂牌、全链流通、全网互认”。

（三）加大公共数据产品的授权运营

当前，数据产品交易不活跃的原因之一是高质量的数据产品供给不足。“数据二十条”指出，对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。范佳佳（2024）通过研究认为目前国内公共数据授权运营分为“一级市场（授权运营）+二级市场（场内交易）模式”“公共数据开发利用+场外交易模式”“依托数据平台构建公共数据流通模式”等三种，并强调第一种模式是我国目前大力推行的运营模式[19]。2023年，《贵州省数据要素市场化配置改革实施方案》提出，全省各级政务部门、公共企事业单位的数据产品和服务交易，全部通过贵阳大数据交易所等进行交易。同年，《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》也提出，公共数据授权运营形成的数据产品和服务经合规安全审核后可在杭州数据交易所进行登记管理。

数据成为资产后，公共数据的授权运营所形成的数据资产也将成为国有资产，按照《中华人民共和国企业国有资产法》的要求，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行，那么公共数据产品在数据交易机构登记、挂牌并进行场内交易也将有法可依。因此，国家层面需要尽快出台《公共数据授权运营管理办法》，加大公共数据的授权运营和开发利用，并参照贵州省的做法，采用“一级市场（授权运营）+二级市场（场内交易）模式”。

（四）明确不同类型数据交易机构的发展定位

数据交易存在确权难、定价难、进场难、互信难、监管难等五大困难，所以数据交易的场内交易确实存在着很大挑战，尤其是经常遇到的灵魂拷问，为什么要进行场内交易？这就牵扯到数据交易机构的法定地位和发展定位问题。“数据二十条”提出了，构建场内场外相结合的交易制度体系，并提出了构建多层次市场交易体系，引导多种类型的数据交易场所共同发展，既包括国家级数据交易所，又包括区域性数据交易场所和行业性数据交易平台。因此，为了克服各数据交易机构的同质化竞争、专业深耕不足、创新活跃度低、特色不明显等弊端，需要严格控制各地数据交易机构的重复建设和盲目扩张造成的资源浪费，明确不同类型数据交易机构的发展定位，并大力开展试点探索。

一要明确国家级数据交易所的法定地位，并赋予其特定功能。比如参照国家证券交易所的建设方案，在上海、深圳、北京等数字经济比较活跃和数据交易比较集聚的地区试点建设国家级数据交易所，严格执行“所商分离”要求，明确国家级数据交易所在交易规则制定和基础设施建设上的职责使命，并赋予国家级数据交易所在数据要素登记、数据资产创新应用和开展数据资产交易方面的特定功能，并使国家级数据交易所成为国内和国际数据流通的枢纽。二是在区域性数据交易场所开展本区域公共数据产品的流通交易，并结合本区域特色产业开展垂直行业创新试点，建设特色数据行业中心；针对本区域所需的独特应用场景，在区域性数据交易场所开展公共数据和社会数据的融合开发应用和交易，使之成为区域性数据交易场所的“爆款产品”；强化对本区域第三方服务商的监督管理，并开展相应资质审核认证等[15]。三是鼓励各行业的龙头企业发起建设行业性数据交易平台，服务于本行业的数智化转型，并与国家级数据交易所互联互通，成为国家级数据交易所行业板块建设的重要组成部分。当前，我国金融行业对数据的需求最大，应用场景也最为丰富，可在银行、保险、证券等行业重点建设行业性数据交易平台。此外，还可以在我国具有发展优势以及需重点发展的新能源汽车、航运交通、智能制造、半导体、健康医疗、大模型语料等战略性新兴产业和未来产业中，构建各行业的专业性数据交易平台。

（五）推动数据资产的创新应用

2023年8月，财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》印发[20]，在不改变既有会计准则的前提下，开启了企业数据资源的“入表”工作，即将企业原来在数据资源处理工作中所花费的费用按照是否满足资产确认条件，以及其产成品最终目的是对外销售还是企业自行使用，分别以存货或无形资产的形式计入资产负债表，形成数据资产，通常也被口语化称为“数据资产入表”。2023年12月31日，财政部印发《关于加强数据资产管理的指导意见》指出，数据资产，作为经济社会数字化转型进程中的新兴资产类型，正日益成为推动数字中国建设和加快数字经济发展的重要战略资源[21]。一系列文件的出台，也宣告了数据资产时代的到来，各地掀起了数据资产入表的热潮，如浙江温州市大数据运营有限公司的数据产品“信贷数据宝”数据资产入表和北京CBD国际集团全资子公司信链科技的数据资产入表。同时，数据成为资产后将会有创新应用，如数据资产增信、融资、出资入股、数据信托、保理等。天津临港投资控股有限公司通过数据知识产权证书质押获得贷款获得1500万元银行授信；上海数据交易所联合多家银行推出“数易贷”数据资产信贷服务产品，并成功实施了建设银行上海分行、农业银行上海分行对相关企业的数据资产质押贷款等。

当前，数据交易机构在基于现有挂牌的数据产品和所发生的数据产品交易业务形成数据资产凭证，可用作数据资产创新应用的重要参照。因此，将数据资产的创新应用作为数据交易机构的一项创新业务，开展数据资产交易或者对外提供增值服务，也应该是数据交易机构探索业务模式中一项值得尝试的创新探索。

（六）构建并繁荣数商生态

“生态”一词最早起源于生物学，强调生物与其生存环境之间的相互作用关系而形成的一种生态系统，强调生态系统的整体性和各生物体之间的关联性是生态研究的重点。“十四五”规划纲要首次提出“数字生态”的概念，提出要“构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态”。上海数据交易所在2021年全球数商大会上首次提出“数商”的概念，即在证券时代有券商、在电子商务时代有电商，在数字经济时代，数商也应运而生。数商，是以数据为生产经营关键要素的企业，类比于“数据二十条”中提到的数据商和第三方专业服务机构，是数据交易链条中除数据供方和需方外的第三方专业服务商的总称。国家数据局首任局长刘烈宏在2023全球数商大会上指出，近10年来，我国数商企业数量从11万家增长到超过100万家，成为数据产业的重要组成部分，在盘活数据要素价值中发挥着关键作用。刘烈宏局长在讲话中还强调，国家数据局非常重视推进数商的发展，并列举了技术型、服务型、应用型等三类数商，技术型数商促进数据聚起来、服务型数商促进数据动起来、应用型数商促进数据用起来。上海数据交易所将上述三大类数商进一步细分为数据咨询服务商、数据产品开发商、数据合规评估商、数据质量评估商、数据经纪服务商、数据交付服务商等11类数商。当前数据要素市场的发展还处于培育阶段，将数商生态的理念融入数据要素市场的发展正当其时，基于数据交易机构来构建并繁荣数商生态，完善数商服务评价体系，并依托数商协会促进行业自律，发挥数商生态的整体性、协同性，对于数据的流通交易和数据要素市场的健康长远发展意义重大。

数据作为新的生产要素，兼具劳动资料和劳动对象的双重身份，是数字经济时代推动社会生产力发展的重要力量[22]。数据通过交易和共享等方式在流通中不断完成价值创造，释放对经济发展的乘数效应和赋能作用[23]。数据交易机构是实现数据流通交易的重要基础设施，是数据要素市场化配置的核心枢纽。数据交易机构的发展，在功能定位上，要以创新制度规则服务和数据合规流通服务为主；在运营模式上，要加大基于政府公共数据授权运营的高质量数据产品的供给和交易；在交易标的物上，要以原始数据或数据资源经过创造性劳动和实质性加工形成的数据产品与服务为主；在交易体系上，要建设可信数据交易体系，为场内集中交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。因此，要充分重视数据交易机构的价值，推动数据交易机构科学发展，发挥数据交易机构在繁荣数据要素市场，推动经济高质量发展方面的重要作用。

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责任编辑：叶民英

收稿日期：2024-05-10

基金项目：2021年上海市社科规划年度课题“习近平总书记关于国有经济重要论述研究”（项目编号：2021ZJL003）

作者简介：胡锋，男，山西翼城人，上海数据交易所战略与政府事务部高级经理，经济学博士，中国企业管理研究会理事、中国区域经济学会理事，主要研究方向：数据流通交易、公共数据授权运营。