智慧城市数据的法律治理及其制度因应

摘" 要：

在智慧城市建设与发展视阈内，智慧城市数据的法律治理问题业已成为亟待关注与回应的时代课题。根据数据治理法治化说，就智慧城市数据的法律治理而言，应当破除“唯技术论”的迷信，以法律治理为手段，将“规则之治”与“技术之治”的要素加以深度结合，发挥国家数据局作为智慧城市数据中央中枢机构的统领全局之职能，强化各地智慧城市运营指挥中心的数据管理职能，构造蕴含人文主义因素的智慧城市数据法律治理新模式，促进公共数据（不包括个人数据）的合理开放与共享，最终建立契合数据伦理要求的

智慧城市数据治理法律机制。

关键词：智慧城市；数据；法律治理；技术之治；规则之治

中图分类号：DF529" 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2024.03.04" 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

文章编号：1008-4355（2024）03-0052-13

收稿日期：2024-05-21

基金项目：国家社科基金青年项目“民法典编纂视野下的民法拟制条款研究”（19CFX057）

作者简介：

谢潇（1988—），男，重庆璧山人，重庆大学法学院副教授，博士生导师。

①" 参见《国家发展改革委 国家数据局 财政部 自然资源部关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号），载中华人民共和国国家发展和改革委员会官网，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202405/t20240520_1386326_ext.html，2024年5月21日访问。

一、引言

2024年5月14日，国家发展改革委、国家数据局、财政部以及自然资源部联合发布《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号），该意见指出，到2030年，我国要实现“城市全域数字化转型全面突破，人民群众的获得感、幸福感、安全感全面提升，涌现一批数字文明时代具有全球竞争力的中国式现代化城市”的总体目标。①由此可见，建设智慧城市已经成为当下我国城市建设最为核心的任务之一。

不过，伴随智慧城市的发展与勃兴，城市数据亦呈现爆炸性增长的态势，以城市范畴的各种数据为典型代表的数据已经成长为继技术、资本、劳动力、土地之后的第五大新型生产要素，构成我国的新型资源。但是，就现实情况来看，由于理论供给的不足与制度设计上的缺憾，城市各种系统之间的数据尚未完全实现共享，数据存储与治理的成本尚未获得有效降低。

参见程大章：《智慧城市三大课题的思考》，载《智能建筑与智慧城市》2022年第12期，第21页。与此同时，数据安全问题、数据鸿沟问题、数据孤岛问题、算法歧视问题、互联网中的隐私侵权等问题亦层出不穷。因此，以法律治理为核心的数据治理构成智慧城市数据治理的关键所在，值得高度关注。

二、智慧城市数据法律治理的现实困境

伴随城市信息技术的发展，对于我国的智慧城市建设而言，确需加以关注的突出嬗变在于，当代的智慧城市建设，系以建构“数据城市”为其要义。譬如，上海在其“十四五”规划中明确提出，要顺势而为，完成从“智慧”到“数字化”的转型。上海所提出的“数字化”观念本质上就是指“数据化”，其旨趣在于使“城市与数据构成互动循环的生命有机体”。

夏义堃：《智慧城市数据治理的技术迷思：表征、症结与对策》，载《国家治理》2023年第19期，第67页。要言之，对于现代化城市而言，作为新型生产要素的数据已经快速融入城市的生产、分配、流通、消费以及社会服务管理等各个环节之中，故而在物联网、云计算、大数据、区块链、人工智能等高新科技的加持下，以智慧城市为背景的市民智慧生活、城市的智慧治理与智慧经济均有可能转变为现实。由此可见，数据业已成为智慧城市建设的核心要素之一，真正意义上的智慧城市其实应当在一定程度上被视为“数据城市”，申言之，唯有建立在数据智能化处理与运用基础之上的城市方可被认定为智慧城市。不过，尽管所谓城市智慧化的过程亦可被视为城市数据化的历程，但在智慧城市向数据城市转型的过程中，智慧城市的数据治理确实构成须加以重点关注的问题，其缘故在于，数据的法律治理乃是智慧城市实现充分“智慧化”和“数字化”的必由之路，亦系城市数字化转型和大数据应用的关键所在。不过，智慧城市数据的法律治理仍旧存在诸多现实困境。

（一）数据确权难题

在智慧城市背景下，对于智慧城市数据法律治理而言，数据确权难题构成智慧城市法律治理的第一大难题，其缘故在于，如若无法对数据加以妥当确权，则智慧城市的相关数据法律治理将丧失合理的基础性架构，唯有建构明晰且合理的数据权益体系，或许方可使智慧城市数据的法律治理得以有效推行。就学界既有观点而言，有关数据确权的各种理论与学说确实处于争论之中。仅就数据产权学理争议来说，主要分为三种学说，即肯定说、否定说与折中说。肯定说或曰“数据财产论”，主张将数据认定为财产权，譬如，用益权、知识产权或者新型的无体财产权。究其实质而言，数据财产论倾向于利用传统财产权理论，以建构数据财产的理论体系。与肯定说的立场相左，否定说或曰“行为规制论”则认为，不宜构造数据权益体系，而应当根据各种具体情境分析与数据有关的法律行为的性质，并且适用现行有效的各种法源。折中说或曰“权利束论”则指出，或许不应当反对数据赋权观念，不过，由于将数据权益纳入传统财产权界域亦难以成立，故而，应当构造全新的数据权益理论，以利于数据流通与数据利用。一言以蔽之，在折中说视阈内，数据应当以赋权方式加以保护，但为了实现数据的合理流通与使用，数据权益应当受到限制。

而以此为据，在数据财产论、行为规制论以及权利束论三种理论的视阈内，或许可以推衍出三种各不相同的智慧城市数据法律治理路径，但这三种路径均存有缺憾。具体而言，以数据财产论为基础的数据法律治理方略当然可以强化对数据权益主体的利益保护，但对于智慧城市背景下的多元数据需求而言，这种数据法律治理方法在保护的宽度与广度方面又顿显捉襟见肘。而以行为规制论为根据的智慧城市数据法律治理模式尽管具有灵活性的特点，但在部分具体情形中，行为规制论视野下的智慧城市数据治理又缺乏类似数据使用权、数据资源持有权等有效概念及其规则的支撑。至于权利束理论，尽管这种理论在法理上具有无可置疑的合理性，但以深具灵活性的权利束理论展开智慧城市的数据法律治理，亦带有行为规制论式治理方法的缺点。总而言之，

数据难以清晰确权的现实困境不利于智慧城市数据治理工作的具体开展。

（二）数据流通规则的阙如

智慧城市范畴内数据流通规则的缺失亦构成智慧城市数据治理的现实困境。以智慧城市的建设目标与数据自身的特性论，对智慧城市数据加以妥当法律治理的前提应当是先行建构具有完备规则体系的数据要素市场，惟其如此，方可充分发挥数据价值，使数据为民众服务，继而为智慧城市的发展与运转奠定基础。不过，数据要素市场的形成与成立，系奠基于数据流通环节之上，唯有数据得以流通、共享乃至交易，奠基于数据之上的智慧城市价值方可获得最大限度的发挥。而如若意欲实现智慧城市数据的流通、共享与交易，则应当在智慧城市背景下，构建具有完备规则体系特征的数据要素市场，以使各类城市主体尤其是城市经济主体与管理主体得以借由数据流通进一步发展城市经济，提高城市管理水平。

但是，就现实情形而言，数据流通存在不少障碍，具体的数据流通规则尚处于阙如状态，而在规则缺失的状态下，数据流通亦难以实现合规流转。有鉴于此，部分学者主张，应当根据

《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）之精神，以数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的“三权分置”框架为基础，建构数据流通规则体系。事实上，伴随“数据二十条”的颁布，我国在制度设计上已经开始逐步布局数据产权、数据流通交易、数据收益分配、数据安全治理等多层次的数据基础制度建设。不过，当下的数据法律治理实务仍旧受传统财产权观念的影响，倾向从数据产权角度对数据加以治理。但是，正如前述所言，数据确权不仅众说纷纭，其所能涵盖的利益保护范畴亦颇为有限。有鉴于此，或许应当以数据流通的规则建构为导引

参见商建刚：《从保护到流通：我国数据治理范式反思》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2024年第1期，第103页。，先实现数据的流通，而后再根据实务上的需求与情况对流通中的数据加以确权与保护性规则构建。一言以蔽之，对于智慧城市数据的法律治理而言，与数据确权的疑难性相仿，数据流通规则体系的缺失亦构成智慧城市数据法律治理的一大现实困境。

（三）数据治理规则体系的缺失

除数据确权与数据流通方面的困境外，智慧城市数据法律治理的另一现实困境为数据治理规则体系的缺失。严格以言，智慧城市范畴内的各种数据在流通与被适用的过程中具有较高的合规性要求，其缘故在于，如若对数据加以不合理的滥用，则极有可能侵犯自然人的个人信息权益或者隐私权、企业的商业性利益乃至国家与社会公共利益。因此，对于智慧城市数据的法律治理而言，

数据治理规则的体系化，乃不可或缺的制度基础。不过，就现状而言，有关智慧城市数据治理规则体系构造工作尚处于起步阶段，对于我国法律体系而言，各种数据治理规则仍以原则性规定和任意性条款居多，尚未形成详略有当的

规则体系。当然，以“数据二十条”为基础，我国已经走在探索数据治理规则体系建构的道路之上。尽管“数据二十条”仅对数据要素价值发挥所亟需的基础性规则有所提及，但因“数据二十条”明确提出要探索数据产权结构性分置制度，建立以公共数据、企业数据、个人数据为类型化的分级确权授权制度，故而数据的有效利用亦可被认为已经在我国初步形成包括数据采集、数据利用、数据流通、数据交易等内容的展望型规则框架。

参见袁曾：《数据规模化利用的法律规制》，载《地方立法研究》2023年第5期，第73页。此外，从长远发展角度来看，对于智慧城市数据的法律治理而言，数据治理规则体系的建构，亦须对不同种类的数据加以类型化的制度展开。譬如，倘若将数据区分为一般数据、重要数据以及核心数据

参见商建刚：《从保护到流通：我国数据治理范式反思》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2024年第1期，第108页。，则就不同类型的数据而言，其合规性要求与规则体系亦当有所不同。

（四）数据治理“唯技术论”的负面影响

客观而言，

在智慧城市数据治理中的某种唯技术论倾向，在一定程度上亦构成智慧城市数据法律治理的障碍，其缘故在于，

智慧城市发展过程中的治理问题本质上乃技术问题，因为智慧城市建设之本旨，系于“以数字技术驱动城市治理现代化”之上。

参见颜昌武：《智慧城市建设中的技术与智慧》，载《浙江学刊》2023年第5期，第29页。

在部分学者看来，如若智慧城市的各项相关技术发展到特定高度，则智慧城市治理中的各种问题，包括数据治理问题将迎刃而解，法律在智慧城市治理中所能发挥的作用与空间其实并不大。要言之，唯技术论主张，智慧城市治理，包括智慧城市数据的治理，主要是一个技术问题而非法律问题。就此而言，将智慧城市数据治理仅视为技术问题是一种严重的理论误解。事实上，有关智慧城市数据治理的唯技术论，或许在一定程度上仅可解决智慧城市数据治理中技术层面上的数据流通、数据共享以及数据安全问题，至于什么类型的数据在规范上可以流通与共享，负担数据安全义务的主体违反数据安全保障义务所应当承担的法律责任等问题，均非唯技术论所能回应之课题。此外，过分重视唯技术论，亦有可能助长

技术上的盲目自信观念，

进而认为算法歧视、侵犯个人隐私等问题仅依靠技术即可解决之。一言以蔽之，唯技术论思潮也构成智慧城市法律治理的现实困境之一，不能充分认识法律在智慧城市数据治理中的重要地位，亦使智慧城市数据治理在系统论意义上处于尚不全面的状态。

三、智慧城市数据法律治理的法理构造

客观而言，尽管智慧城市业已成为城市建设领域为人所熟知的观念与概念，但有关智慧城市数据法律治理的理论问题，却尚未获得广泛关注。有鉴于此，应当在智慧城市法律治理的现实困境探索基础上，进一步探究智慧城市数据法律治理的法理基础。

（一）智慧城市背景下数据治理学说的重述

就智慧城市的数据治理而言，学界可资适用的理论与学说主要有四种，包括“数据治理框架说”“数据治理规则体系说”“数据治理法治化说”以及“数据治理多中心说”，兹根据智慧城市的特点和以上学说构造

智慧城市数据法律治理的理论基础。

在数据治理框架说视阈内，数据治理应当被视为智慧城市建设的基础工程，其复杂性、精密性、协同性要求极高，而

如今单一的数据治理模式或者简单堆叠构造的伪框架治理方法已难以应对日趋“数智化”的发展要求。有鉴于此，由于智慧城市数据治理深具复杂性，故而整体上应以复杂系统论为统筹指引，然后将数据治理重点精化为三要素，包括治理主体、治理对象、治理过程。

参见明欣、安小米、宋刚：《智慧城市背景下的数据治理框架研究》，载《电子政务》2018年第8期，第27页。具体而言，首先，智慧城市数据治理主体应当包括政府、企业和公众个人，而不宜局限于政府与企业，政府、企业和公众个人三方需协同治理，协同创新，彼此交互，紧密联系形成合力。其次，智慧城市数据治理的对象是指智慧城市建设中产生的所有数据，包括政府数据、企业数据、个人数据。而根据数据治理规则体系说，数据作为城市发展“数智化”的基础要素，日益成为驱动新型生产关系产生的底层生产资料，其有效的治理不仅促进生产关系的变革，更能带来生产力的提升，快速达成数字化转型目标。有鉴于此，立法应当成为数据治理的中心工作，借由数据治理法律规则的颁行，以提高智慧城市数据治理的水平。

参见辛勇飞：《中国数据治理规则体系构建：现状、挑战与展望》，载《人民论坛·学术前沿》2023年第6期，第7页。

不过，与数据治理框架说和数据治理规则体系说有所不同，数据治理法治化说认为，仅凭借抽象规则体系治理包括智慧城市数据在内的所有数据存在缺陷，数据治理法治化道路离不开三重逻辑，即在认识论与方法论的层面上对其进行结构性阐释：要坚持问题导向，以三重定位为前提，通过理念逻辑、规范逻辑、体系逻辑对数据治理法治化进行释义，较清晰地展现数据治理法治化的逻辑框架。

参见毛俊响、王欣怡：《我国数据治理法治化：挑战、定位与逻辑》，载《法律适用》2023年第12期，第151页。该学说的理论重点聚焦在三重逻辑的建构上，借此形成数据治理的逻辑范式以规范化智慧城市的数据治理行为和方式。其中，理念逻辑起到提纲挈领的作用，位于统筹地位，以法治化为根本目标，通过个人、国家、社会视角分析、解决问题，打通数据治理各环节的壁垒，意旨实现融通与创新；规范逻辑则发挥定海神针的作用，处于核心调控地位，以理念逻辑为指导，规范解决治理主体职能错位、治理对象认识不清、治理内容杂乱无章的问题，以期达到法治系统的协调与完备；体系逻辑则离不开理念逻辑的引领和规范逻辑的支撑，处于法治化逻辑治理的最后一环，打破数据治理工作的无序化状态，提升数据资源的利用效率，最终形成明晰与集约的数据治理法治化逻辑体系。

此外，数据治理多中心说主张，应当将数据治理由数据保护的单一中心向“数据保护”和“数据利用”双中心靠拢，与分别制定关于数据保护与数据利用的法律规则不同，“多中心”要求数据保护和数据利用实现有机结合，一方面回应不同主体的利益诉求，另一方面将特定主体的不同需要结合起来，既反映个体对数据保护的需要，又回应对数据利用的要求，最后再将不同的数据类型通过保护、利用、中间地带三种情况进行保护和利用。

参见梅傲：《数据治理的逻辑基础和实现路径》，载《经济法论丛》2023年第2期，第323-324页。

（二）作为智慧城市数据治理法理基础的数据治理法治化说及其展开

客观而言，以上各种学说均具有其合理性。不过，对于智慧城市数据治理而言，任何单一学说均有捉襟见肘之虞。要言之，数据治理框架说欠缺实用属性，该学说尽管在理论上颇为合理，但在实务层面上却缺乏可操作性。数据治理框架说的主要功能在于宣示作用，但在机制层面，其缺乏应有的实效性。此外，尽管数据治理框架说在数据治理程序上对数据治理任务有所明示

参见明欣、安小米、宋刚：《智慧城市背景下的数据治理框架研究》，载《电子政务》2018年第8期，第28页。，但总体而言，其所提出的观念与理论在具体展开层面上仍仅具有展望性，而缺乏实践属性。

与数据治理框架说相比，数据治理规则体系说系相对具有优越性的学说，其缘故在于，数据治理规则体系说高度重视规则体系的构造。该学说认为，应当以立法为中心，在立法层面上建构数据治理的规则体系。不过，本文认为，徒法不足以自行，即使在立法层面上出台针对智慧城市数据治理的相关法律，亦难以径行使法律直接转化为智慧城市数据治理的

应然状态。换言之，由于智慧城市的治理乃融合技术创新、算法至上、数据驱动与效能导向于一体的城市治理新形态，

参见陈水生：《迈向数字时代的城市智慧治理：内在理路与转型路径》，载《上海行政学院学报》2021年第5期，第50页。故而在智慧城市的实际治理中，技术毫无疑问处于先导地位，而规则发挥提纲挈领之功效，扮演规制者之角色。由此可见，主张仅凭借立法规则之构造即可实现智慧城市数据妥当治理的观点

其实难以适应智慧城市数据治理的真实需求。此外，尽管数据治理多中心说以“数据保护”与“数据利用”为中心得以成功塑造数据治理的法律框架，但总体而言，该学说的理论视野仍旧相对狭窄，未能完满契合智慧城市数据治理的内在要求。申言之，数据治理多中心说虽然既对不同主体的利益诉求有所回应，亦可为不同类型数据保护提供法理支撑，但数据治理多中心说所暗含的高技术要求（借由数据风险评估指标之制定以类型化数据的保护与利用）其实对于智慧城市建设的实践而言未免过于苛刻，其虽然在理论上深值肯定，但在实效上或许难以取得令人满意的结果。

相对而言，数据治理法治化说应当被定位为智慧城市数据法律治理的法理基础，其缘故在于，智慧城市数据治理问题应当被彻底视为一项“法治问题”，将事关智慧城市数据治理的主体、对象与过程的方方面面尽可能全面地以法治手段加以规范化，使智慧城市数据治理从宏观到微观，自政府至个人，由企业到市场等均在机制运行层面上被嵌入法治化因素，从而彻底将智慧城市数据治理由单纯的技术问题转变为法治问题，以使智慧城市的发展与建设均富有合规性并契合法治之精神。此外，数据治理法治化的推进侧重点，不仅在于具体领域治理规则的立改废释，亦系于宏观领域治理体系的一致性梳理之上；该学说既关切大数据转型时代技术先行的策略选择，亦结合其发展状况给予配套性制度设计，以稳步推进智慧城市中数据治理工程的建设。

当然，以智慧城市为作用域的数据治理法治化说亦具有其自身特点。智慧城市自身即规模极为庞大的系统性构成，其既有虚拟化的数据因素，亦具有由建筑物或者基础设施等所组成的城市现实属性。因此，智慧城市的数据治理绝非纯粹的数据治理，其本质上还是城市治理的组成部分，理由在于，所谓智慧城市，不过是在物理城市基础上叠加以数字技术为基础的智慧化城市所衍生的城市新形态，故而，对于智慧城市的数据治理不仅在数据法界域内构成命题，事实上，一旦对智慧城市的数据加以治理，也就意味着会影响乃至部分支配城市的部分物理性存在。正因为如此，以智慧城市为作用域的数据治理法治化，非为纯粹对智慧城市数据之治理，而系以数据治理为手段，尽可能在智慧城市范畴内，在避免智慧城市数据利用中可能出现的各种风险的同时，实现智慧城市数据的妥当利用，进而促成智慧城市的整体性良善治理。此外，在数字经济与各种数字技术勃兴的时代，具有智慧城市属性的大型城市须逐步抛弃传统的城市治理观念，智慧城市数据的法律治理应当被认定为现代城市数据治理的核心内容，其缘故在于，一旦缺乏智慧城市数据的妥当法律治理，则智慧城市的整个城市发展与改进或许都将陷入功能失调乃至混乱状态。

一言以蔽之，在智慧城市发展与建设的时代背景下，以数据治理法治化说为根据，结合智慧城市的各种自身特点，应当尽可能将智慧城市建构为尊重法治的智能型城市，将立法、司法以及行政的力量借由立法者授权而直接介入智慧城市数据的法律治理之中，因为惟其如此，智慧城市才有可能真正获得实现与建成。

四、智慧城市数据法律治理的制度因应

由以上分析可知，就智慧城市数据的法律治理而言，应以数据治理法治化说为法理基础，并结合智慧城市的特点具体展开。不过，

纯粹借由规则体系之建构抑或技术上的激励与创新均不足以支撑作为数据之城的智慧城市建设，事实上，唯有叠加规则与技术的双重因素，或许方可实现智慧城市数据的治理目标。有鉴于此，本文认为，应当以“规则之治”与“技术之治”为中心，构造智慧城市数据法律治理的二阶层体系。

（一）规则之治的路径构造

客观而言，规则治理向来被奉为数据治理的主流，其缘故在于，其实在前述提及的“唯技术论”倾向外，亦在一定程度上存在“唯规则论”倾向。申言之，在我国法律语境中，似乎一切新兴事物的出现均需伴随规则的立、改、废、释，我国的部分机构以及学者也通常认为，或许可以借由规则体系之构造以规范与引导新生事物的发展与壮大。不过，众所周知之处在于，由于规则具有僵化性与滞后性，加之我国目前仍旧存有相对重视规则制定，却忽视具体治理工作开展的现象，故而导致规则治理的效果往往难以契合规则制定者的本旨与期待。有鉴于此，引入规则的原则化与软化，辅以数据治理标准的推行，或许可以较为妥当地适应高速发展与变化的智慧城市数字化进程。

第一，智慧城市治理规则的原则化与软化。众所周知，规则不仅有“硬规则”（硬法）与“软规则”（软法）之分，其亦可被区分为一般原则与具体规则。而对于智慧城市的建设而言，如若过分重视以国家强制力为特点的硬规则以及治理手段上的具体化，则势必有悖于城市智慧化之初衷，因为建设智慧城市，原本便希冀城市得以在高度智慧化基础上自行运转，智慧运行。有鉴于此，规则之治的要义在于，须在硬规则与软规则的界分与过渡问题上把握好分寸。譬如，以数据确权为例，就数据产权界定不明的数据确权困境而言，如若以构造硬法的方式加以强行处置，则须先行对“数据”的概念加以妥当定位，在此基础上方可考察数据权益是否可以被纳入传统财产法体系，抑或自成一派而被归于新兴权利的范畴。不过，问题的关键在于，由于当下关于数据与数据产权法律性质的学说众说纷纭、莫衷一是，故而如若立法以硬法方式强行做出决断，可能损害部分市场经济中的数据权益主体的利益。相反，倘若引入软法思维，仅对数据产权问题设置诸多软法，而数据产权问题，则主要依赖市场经济条件下的行业自治，则或许可以较小的社会试错成本构建针对数据的妥当治理模式。换言之，无需考虑“数据”概念的理论定位，相反，应当以数据实践检验其合适的属性，继而在软法的原则性方向规制下，实现数据治理过程中社会治理的前置化治理效果。由于数据治理本身的普遍性、技术性、复杂性、应时性特质，加之“对数据治理”和“用数据治理”两大治理维度的选择，故而软法已经成为智慧城市治理过程中亟待出台的事物。

参见沈岿：《数据治理与软法》，载《财经法学》2020年第1期，第11页。与此同时，一旦将软法纳入治理体系，亦可符合数据治理法治说的体系化要求。申言之，在当代政府主导、硬法为主的治理环境内，以规则的软化为导引，赋予诸如企业、社会组织、个人等治理主体较大的数据自主权，并参照数据运作—产生问题—认识问题—解决问题这一程序逻辑

参见毛俊响、王欣怡：《我国数据治理法治化：挑战、定位与逻辑》，载《法律适用》2023年第12期，第141页。，促进数据的流通与使用以实现数据的财产价值，惟其如此，方可释放数据红利，使数据真正成为数字经济的基础性资源。

参见金耀：《数据治理法律路径的反思与转进》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第2期，第80页。

第二，智慧城市数据治理标准的出台。所谓“标准”，即通过标准化活动，按照规定程序，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，以及共同使用和重复使用的文件。

参见许可：《数据交易流通的三元治理：技术、标准与法律》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2022年第1期，第101页。标准作为经济活动和社会发展的技术支撑，在数据治理活动中亦发挥着基础性、引领性作用。因此，要提升数据治理水平，除发展数据治理的技术和工具外，更须完善数据治理标准体系，推动标准落地应用，更好发挥其作用。

参见王华、曹扬、张婧慧等：《数据治理标准体系及标准化实施框架研究》，载《中国标准化》2023年第16期，第39页。事实上，我国有关部门极为重视数据治理标准与规范，相关规定也有所出台。譬如，在2018年6月7日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布《信息技术服务治理第5部分：数据治理规范》，该数据治理规范对于数据治理标准的制定具有提纲挈领之作用。不过，略有不足之处在于，该规范较为宽泛，并未制定具体、全面而统一的标准，具有软法指引的立法倾向。当然，统一的标准需要建立在软法的有效施行和数据社会治理的初步成效之上，因此，对数据治理的具体标准（特别是治理各环节的统一标准）加以再检讨也就显得尤为重要。

一般而言，所谓数据治理，其实是指基于数据生命周期，对数据加以全面的质量管理、资产管理、风险管理等统筹与协调管控的过程，其涉及数据全生命周期的管理，无论数据是处于静态、动态、未完成状态还是交易状态。

参见明欣、安小米、宋刚：《智慧城市背景下的数据治理框架研究》，载《电子政务》2018年第8期，第27页。关于数据的各种具体环节的汇总，其实就是数据的全生命周期的表达。而就智慧城市的数据法律治理而言，严格来说，需要根据数据的产生、存储、使用、传输、共享、销毁等各阶段特点制定既各有特点但又蕴含统一倾向的标准。或许在一定程度上，可以将智慧城市数据标准的制定，称为“法治背景下城市数据的标准化进程”。而在这种标准化进程中，在数据的产生环节，需注重收集与过滤技术的应用，将数据加以类型化，排除无用而有害的“废数据”，此阶段的标准可称为“菁”，即去芜存菁。而在数据的存储环节，则应当重视数据基础设施与大型数据库的建设，促使高效的数据处理程序与超大容量的数据库相互配合，形成动态平衡的存储架构，以满足“动”的标准。与此同时，

在数据的使用环节，则须注意数据价值的释放，充分发挥其特性，物尽其用，形成“全”之理想状态。此外，在数据的传输环节，则要特别关注数据安全问题，既要努力打破城市范畴内的数据孤岛、数据垄断、数据私藏等现象，亦当加大对个人隐私、企业秘密、政府机要、国家利益等的保护，以取“稳”之效果。而对于共享环节而言，该环节则是数据相关主体合力参与的关键一环，政府对数据碎片、数据割据等事务加以统筹管理；企业或者其他机构则就数据尽可能透过行业自律方式形成软性规则；民众则借由合法渠道打破其在数据治理三角结构中的相对劣势地位，以形成政府、企业（或者其他机构）与民众三方的“合”之构造。数据销毁环节则是数据治理环节中极为重要的终极环节，其构成衡量智慧城市数据治理水平的最高标准。与其他环节有所不同，数据销毁环节须引入更为精细化的分流操作流程，其缘故在于，所谓数据的价值性，对于不同主体可能存在显著差异，所谓有用数据与无用数据的判定基准，应当引入更为细致的标准，以取“慎”之要义。

综上，根据数据周期理论，本文将不同环节的数据治理特点归纳为“菁”“动”“全”“稳”“慎”五字标准，而以此标准制定“和而不同”的智慧城市数据标准，将在规则层面上使智慧城市数据的法律治理获得基石性保障。

（二）技术之治的重点展开

客观而言，数据治理技术的创新、发展与应用乃挖掘数据财富，建成智慧城市之要义。申言之，城市智慧治理需要通过技术的引介与应用，促进治理模式的创新，构建智能化、一体化、贯通式的整体性治理网络体系，从分离治理向连接治理，从分域治理向整合治理，从电子治理向数据治理，从模糊治理向精准治理转变，最终达至城市智慧治理的协同与高效。

参见陈水生：《迈向数字时代的城市智慧治理：内在理路与转型路径》，载《上海行政学院学报》2021年第5期，第53-54页。有鉴于此，本文认为，应当以数据定价（数据流通与交易环节）与数据管理（数据权属与权限领域）两大技术性环节为核心，具体展开智慧城市的“技术之治”方略。

第一，智慧城市数据定价的技术治理。数据作为当今社会的第五生产要素，要想充分将其转化为生产力，进而形成新型生产关系，关键在于流通，而流通的主要环节在市场，主要表现形式是交易。如何适应当今市场经济的客观规律是智慧城市背景下进行数据流转的重点所在，而大范围、可持续、高效率的数据资产流通依赖于数据资产市场交易机制的建立，但这一市场交易机制的建立又需要公平高效的数据资产估值定价体系作为核心支撑

参见陆岷峰、欧阳文杰：《数据要素市场化与数据资产估值与定价的体制机制研究》，载《新疆社会科学》2021年第1期，第43页。，因此数据定价就显得尤为重要。在数据定价中，以“报价—估价—议价”为路径的协议定价模式，即撮合定价模式是当今市场上最普遍的形式，具体表现为交易双方通过反复协商以达成一致价格。

参见袁曾：《数据规模化利用的法律规制》，载《地方立法研究》2023年第5期，第76页。此外，还有像“一口价”模式、按次计价模式等定价方式。不过，由于大数据的价值具有不确定性、稀缺性和多样性，加之大数据交易存在买方和卖方的信息不对称问题，这就使得大数据定价的最大难点在于大数据价值的双向不确定性。

参见刘朝阳：《大数据定价问题分析》，载《图书情报知识》2016年第1期，第58页。与此同时，

目前市场上的数据交易通常由公权机构所促成与推动，即使私权主体实施数据交易行为，亦会遭受来自公权力的市场准入方面的严苛监督。而伴随发生的后果则是，由于数据市场流动性的减弱，数据价值更加难以评估，数据的具体定价更是无从谈起，所谓的数据定价问题也存有变为无意义问题之虞。此外，作为数据市场的经济工具，数据定价亦受数据交易规则缺失、数据定价模式单一、数据流通路径垄断、数据保护缺位等因素的影响。

就此而言，如若意欲在智慧城市数据治理过程中妥当处理数据定价问题，或许可以考虑在技术层面上做出两项调整，其一，创新数据定价模式，引入“试价—调价—定价”模式。具体而言，

政府先综合多元因素制定公允价格标准供市场参考，并且逐渐放弃政府价格主导权，使数据适应市场规律，并制定宽松政策激励私权主体的主动参与。而后在智慧城市数据市场化的过程中，利用政府优势地位进行宏观调价，使数据摆脱市场不良行为的影响，反复实验循环，进而形成一个合适的价格。其二，升级数据定价模型，即以更为科学与合理的定价模型为数据制定合理价格。当然，仍须予以提示之处在于，在智慧城市数据治理过程中，政府应当尽可能降低主动干预与过分引导的冲动，由政府介入数据定价，仅构成手段而非目的。政府的最终目的，仍旧系于培育成熟的智慧城市数据市场之上。

第二，智慧城市数据管理的技术治理。2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》首次提出“构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构”。2023年3月，国家顺势提出《党和国家机构改革方案》，宣布组建国家数据局，由

国家发展改革委管理，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

参见丁波涛、陈才、高丰等：《专家笔谈：国家数据局组建对大数据未来的影响》，载《图书情报知识》2023年第3期，第16页。由此可见，在规则之治方面，国家对数据管理持高度重视立场。但是，如何进行创新性数据管理，突破数据管理困境则是数据治理的重心所在。数据管理，顾名思义，是对数据的掌管与处理，掌管涉及权力（利）归属，处理则有关于具体权限。就数据权属方面，前文已经论述，在此不再赘述，此处主要涉及数据的行政管理问题。而所谓数据的行政管理，一般认为，系指政府为推动数字经济、数字社会、数字政府建设以及营造良好数字生态而履行的决策、执行和监管执法等法定行政管理职责。

参见张克：《从地方数据局到国家数据局：数据行政管理的职能优化与机构重塑》，载《电子政务》2023年第4期，第59页。而为使政府有效履行其数据管理职责，确须在法律层面赋予政府对数据的掌控权。至于管理权限方面，则应当根据实际情况赋予政府不同的治理权限。

在宏观层面，大数据治理通常表现为与数据治理有关的概念系统框架；与此同时，在中观层面，大数据治理一般表现为一整套管理机制；而在微观层面，大数据治理则表现为一种策略、过程抑或行为。

参见刘彬芳、魏玮、安小米：《大数据时代政府数据治理的政策分析》，载《情报杂志》2019年第1期，第144页。因此，在宏观上，应当确保政府具有顶层设计的法规制定权；而在中观上，则须努力打通中央与地方的数据连接，给予地方以充分的数据自治权与政府数据网访问权限，使数据管理做到全国一条线；就微观而言，亦当细化权限分布，集中于个人隐私保护和公共数据安全方面，以保障后续阶段的数据流通与共享。当然，为有序推行数据管理工作，应用相关数据管理技术必不可少，故而应当根据数据开放与保护并举之精神，从数据基础设施建设，数据专门机构的成立，数据集成产品开发等角度展开有的放矢之创新，以确定数据权属关系，明晰数据管理权限。要言之，智慧城市数据管理的宽度在于开放与保护并存，构建开放平台、施行保护程序，形成市场主导开放，政府主导保护的两翼格局；数据管理的深度系于数据基础设施建设之上，良好的数据处理系统代表数据治理水平的潜力，是政府数据掌控的权力支撑，亦构成企业、个人利用数据的权利基础；而数据管理的高度在于数据专门机构的成立，不仅需要其发挥整体的统筹作用，还要求其在具体治理中推行最新治理工具以应对数据市场的潜在风险；数据管理的广度则在于数据集成产品的创新，因为数据的流动、交易需要载体，而优秀的数据产品则是推动市场繁荣的最佳中介。一言以蔽之，从智慧城市数据管理的宽度、深度、高度、广度四个维度来看，技术之治不可或缺，数据权属问题仍须依据具体情境而分别加以回应，而数据管理的具体权限问题则应根据侧重点的不同进行适当的赋权抑或收紧。换言之，唯有相对灵活的数据管理，方可使智慧城市的数据治理契合日新月异的城市治理需求。

五、结语：智慧城市数据法律治理的对策建议

以数据治理法治化说为根据，借由规则之治与技术之治相结合的数据治理制度体系框架，结合智慧城市的特点，对于我国的智慧城市数据法律治理而言，或许应当从以下五个方面着力与展开。

（一）发挥国家数据局作为智慧城市数据中央中枢机构的统领全局之功效

众所周知，在传统的科层制模式下，容易发生城际政府沟通不畅、垂直治理结构僵化滞后、大数据格式标准和应用范围不同等诸多城市治理困境，由此所造成的城市群内部之间数据共享传递的阻碍，最终导致智慧城市群公共服务治理的孤岛效应和大数据传播的壁垒约束效应的发生。参见李磊、马韶君、代亚轩：《从数据融合走向智慧协同：城市群公共服务治理困境与回应》，载《上海行政学院学报》2020年第4期，第51页。究其根本而言，这种现象的发生主要源于缺乏中央层级的数据治理部门的统一领导。不过，国家数据局的成立弥补了这种缺陷。国家数据局组建于我国数据管理统筹期，数字化转型与智慧城市建设的探索期，其定位为数据工作的协调、统筹、推进的部门，是中国现代化数据治理工作取得的重大成果。与此同时，国家数据局的成立更是使智慧城市建设的核心工作，包括数字政府、数字经济、数字社会以及与这些建设相匹配的数字化基础设施和数据要素市场得到更有力的统筹。此外，国家数据局通过制定规范性文件，亦可对数据要素从产生、共享、流通、 交易、应用和保护的全流程全环节统一谋划、布局。参见丁波涛、陈才、高丰等：《专家笔谈：国家数据局组建对大数据未来的影响》，载《图书情报知识》2023年第3期，第22页。一言以蔽之，国家数据局的成立对数据治理具有统领全局之功效。

（二）强化地方智慧城市运营指挥中心的数据管理职能

对于我国的地方政府而言，大数据治理的挑战不仅体现在公共管理者能力欠缺方面，更体现在治理体制、治理焦点和治理逻辑等方面。参见马亮：《大数据治理：地方政府准备好了吗？》，载《电子政务》2017年第1期，第78页。而在数据治理方面，以“碎片化权力分布”的体制现实视角而观之，纵向来看，自上而下的权力高度集中导致治理格局明显不平衡；横向来看，数据更是难以在割据分裂的各部门之间流通、共享。因此，在智慧城市建设背景下，我国存在“碎片化数据治理”的现象。仅就纵向视角而言，或许国家数据局的成立可以妥当回应，但在横向视野下，数据治理的妥当实现则仰赖于各种专门机构之间的互联互通。事实上，智慧城市数据法律治理的基石仍在地方，而非中央。而就现阶段的智慧城市建设而言，我国地方智慧城市运营指挥中心（此处指省级数据主管机关）机构设置和职能配置主要有数据综合治理型、数字政府建设引领型、数字经济发展驱动型等三种主要模式。

参见张克：《从地方数据局到国家数据局：数据行政管理的职能优化与机构重塑》，载《电子政务》2023年第4期，第63-64页。当然，不同模式尽管侧重于不同数据治理方向，但总体而言，

数据指挥中心的角色应当被定位为数据治理具体工作的执行部门，为满足治理工作精细化的要求，或许应当参照数据的分类分级治理模式，分别对政府数据、企业数据、个人数据进行相应的机构设立与人员配置。譬如，在个人数据处理方面，设立个人数据处理办公室，根据不同群体（譬如老人或者未成年人等）的特点而分别采取相应的数据治理措施。因此，智慧城市运营中心的成立，主要任务在于对具体的数据治理工作加以精细划分，发挥对地方数据法律治理的点对点统筹作用。

（三）构造蕴含人文主义因素的智慧城市数据治理新模式

数据化对社会的影响全面而深远，数据化可以用来分析自然世界和人类社会，但它不再只是一种单纯的技术工具，它开始促成系统化的世界观、价值观和方法论，全方位地影响人对世界的认识和把握。

参见李伦、黄关：《数据主义与人本主义数据伦理》，载《伦理学研究》2019年第2期，第103页。这种观念甚至可以被称为“数据主义”。数据主义的兴起一方面来自于数字化转型的时代冲击，另一方面也是由于当前数据治理缺乏人文主义内核，任由数据技术对民众权利进行“数字化侵蚀”而不自觉的产物。譬如，引起社会舆论热议的“大数据杀熟”问题，其实就是典型的“数据盗窃”行为，这种行为本质上就是利用大数据技术将民众转化为各种“可视性”和“透明性”的“数字人”，通过数据的持续挖掘与分析对个人进行“数据标注”

参见李飞翔：《“大数据杀熟”背后的伦理审思、治理与启示》，载《东北大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第8页。，最终达到“数据识人”之目的。因此，明确数据治理的出发点、落脚点是人类便捷、安全、智能的生活，一切模式的提出应以服务于人为前提。

构造以人为中心的智慧城市数据治理模式，应当重视对民众个人数据的保护，既不可过于强调数据的财产属性，而将数据大规模自由市场化，亦不可为保护数据上的人格权益而在数据治理中引入太多法律父爱主义般的政府干预。

参见于浩：《我国个人数据的法律规制——域外经验及其借鉴》，载《法商研究》2020年第6期，第139页。应当避免采取较为极端的单一治理方法，要走出具有中国特色的数据治理之路。具体而言，应当结合我国国情，清晰界定政府强制干预与市场自由调整的界限，衡平蕴含其中的公共价值与个体权益的关系，构造治理主体多元参与，治理对象分类分级，治理工具精准确切，治理方式高效便捷的治理模式。

（四）促进智慧城市公共数据（不包括个人数据）的合理开放与共享

政府向社会公众开放其在执行管理职责过程中收集的各项数据，本质上是向公众提供的一种公共服务，政府并不对数据本身享有独占性权利，任何人都有权通过对这些数据资源的分析和使用，发掘其中蕴含的社会和经济价值。

参见王利明：《数据共享与个人信息保护》，载《现代法学》2019年第1期，第46页。而政府作为数据治理前期阶段最重要的主体，利用行政职权收集的各种海量数据堆积在政府数据库中，如何高效、安全地利用并及时与市场上的各类主体共享，应当成为智慧城市背景下衡量智慧政府政务公开水平的重要指标，其缘故在于，合理的数据公开有利于促进数据流通交易，盘活数据市场；合理的共享也有利于充分释放数据价值，进一步促进数据市场繁荣。当然，在数据开放的过程中，亦当注意数据开放与数据安全之间的平衡，防止敏感数据的泄露与数据获取权利被部分主体所滥用。

（五）建立契合数据伦理要求的智慧城市数据法律治理机制

究其根本而言，一切数据均系对事物之度量，因此，数据应当为人所用，其本质上系属工具，而不能使人成为数据的奴隶。

参见黄欣荣：《大数据技术的伦理反思》，载《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期，第51页。有鉴于此，对于智慧城市的数据治理而言，除规则之治与技术之治这两项基本方略外，也不能忽视伦理之治的路径，在智慧城市数据治理的过程中，应当注意数据治理的伦理问题

参见李飞翔：《“大数据杀熟”背后的伦理审思、治理与启示》，载《东北大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第10-11页。，妥当处理数据治理中的安全伦理问题、自由伦理问题以及利益伦理问题。

参见张敏：《数据交易中的伦理问题及其法律规制》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2023年第6期，第122页。具体而言，数据安全伦理强调个人数据保护、企业数据安全、政府数据稳定；而数据自由伦理核心是个人数据自决权、企业数据持有权、政府数据监督权；数据利益伦理则事关个人数据自由流转、企业数据价值创造、政府数据权益维护。因此，对于智慧城市数据的法律治理而言，各类数据相关主体应当共同参与智慧城市的建设和治理，建立起相互信任、相互依赖、相互合作的新型协同关系，从而实现智慧城市在有效性、公平性和效率性上的并举。

参见姚建华、徐偲骕：《智慧城市：网络技术、数据监控与未来走向》，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》2021年第4期，第94页。如此一来，规则作为规则之治的工具，技术作为技术之治的引擎，而伦理则构成二者的共同旗帜，指引数据治理工作合规、合理、合情地有效开展，最终建立起规则、技术、伦理三管齐下的数据治理机制。

JS

On the Legal Governance and Institutional Construction of Smart City Data

XIE Xiao

（School of Law， Chongqing University， Chongqing 400044， China）

Abstract：

In the process of smart city construction and development， the legal governance of smart city data constitutes a problem that should be taken seriously. According to the “rule of law theory of data governance”， as far as the legal governance of smart city data is concerned， it should not be too obsessed with technical governance， but should take legal governance as a means to deeply combine the elements of “rule of rules” and “rule of technology”， give full play to the centralized management function of the National Data Bureau， and strengthen the data management function of smart city management agencies around the country. We need construct a new legal governance model for smart city data that contains humanistic factors， promote the reasonable opening and sharing of public data （excluding personal data）， and finally establish a legal mechanism for data governance that meets the requirements of data ethics.

Key words：

smart city; data; legal governance; rule of technology; rule of rules本文责任编辑：黄" 忠