“三治”融合的边界弹性与机制创新研究

张雅珊，肖培林，苏时鹏 ，李心萍

(1.福建农林大学 公共管理与法学院,福建 福州 350002；2.泉州师范学院 交通与航海学院,福建 泉州 362000)

实施乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，乡村治理有效才能推动农村经济、政治、文化、社会和生态文明建设的协调发展。2017 年党的十九大将“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”设计为乡村振兴战略的总目标。建立“三治”融合的乡村治理体系是应对乡村社会治理危机的有效路径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的实践场域[1]。学术界围绕“三治”融合包含内在联系、治理主体和融合路径等方面进行了深入浅出的研究。对于自治、法治、德治三者内在联系，主要形成了“一体两翼”式[2]、“乘数效应”式[3]、“箱式治理”式[4]、“复合治理”式[5]等观点。在解决“三治”融合谁来治理问题上，提出了自治型、德治型、法治型主体，随着治理重心下移和精细化，产生“微自治”组织对自治力量进行补充和超越[6]，防止治理主体出现“缺位”、“卡位”和“越位”等现象[7]。当前“三治”融合在不同地区禀赋差异和治理需求多元化的基础上，形成了诸如政府协同社会力量互动的“新型社会共治模式”[8]、适时适事优势的“弹性治理”[9]、基于集体行动主义的“合作治理”[10]等不同情境的治理模式和路径选择。新时代构建“三治”融合机制需要国家和社会的深度融合[11]，在具体实践中要做到人民当家作主、完善法律法规、引导社会行为规范[12]。

“三治”融合的效果反映在乡村政治生态的优劣，乡村政治生态是乡村党风、政治风貌和社会风气的综合体现[13]，而当前新形势下的乡村在政治生态建设过程中面临诸多现实困境，如村干部选举动员手段的异化逐步衍生成为村民的“选举冷漠”[14]，农村小微权力腐败、“小官巨贪”造成的基层公权力失灵[12]、基层党组织引领功能不显著、难以发挥调动群众积极性的作用[15]等。当前存在的基层政治生态污染现象，已经严重阻碍整个社会的发展，亟待净化与重塑乡村政治生态，以满足人民群众的实际需求。

总的来看，当前对“三治”融合的基本关系和治理模式已形成较丰富的研究成果，但对融合约束的条件关注不多，即缺乏对融合可能存在边界弹性的思考。本文在既有研究的基础上，试图探讨“三治”融合具体的度在哪里？“三治”融合是构建良好乡村政治生态的重要基础，“三治”融合的具体实践中不断出现的新挑战、新矛盾呼唤更高水平的治理水平，为解决融合面临的治理痛点，本文尝试构建一个“三治”融合边界弹性空间，基于对福建省晋江市大埔村的个案考察，试图回答如何在边界弹性的基础上有效提高治理效能，最后从机制创新层面提出“三治”融合高质量发展的对策建议。

一、何以需要：“三治”融合是乡村政治生态的关键

“三治”融合是良好乡村政治生态的关键。党的十八大以后，以党风廉政建设和反腐败斗争推动全面从严治党，政治生态得到一定程度的肃清，但乡村囿于“重礼轻法”“宗族意识”等原因，滋生严重的乡村政治生态污染，侵蚀人民群众的获得感。

（一）权力维度：规范公权力有效运行

“法无授权不可为”，法律作为一种强制性规范，其目的在于维护公平正义。由于乡村“熟人社会”的特殊性，在村民自治的过程中往往面临不好把握的问题，如果完全按照法律的程序处理，法治的强制性可能会带来更大的矛盾冲突，难以达到治理的预期效果。“三治”融合在某种程度上是乡村政治生态的“润滑剂”，如果不承认乡村公权力的强制性和村规民约罚则的合法性，则乡村公权力只能成为国家公权力在乡村的延伸，真正意义上的村民自治将会很难实现[16]。村规民约作为乡村的非正式制度，在规范村民行为、调解矛盾纠纷、稳定乡村社会秩序起着重要作用，因此，“三治”融合能够成为规范乡村公权力有效运行的重要保障。

（二）文化维度：推动精神文明发展

实施乡村振兴不仅要发展产业，丰富农民的物质文明，也要培育精神文明。我国乡村治理是在农耕文明基础上形成的治理文明形态，是农耕文化的价值表达[17]。一方面，乡村精神文明对乡村治理有着持久且深刻的影响，不同区域的价值观、文化风俗往往决定着人们的思维和行为方式，进而影响对乡村治理的认知和态度。乡村要治理有效，在于提高村民的乡村文化认同，激发村民自觉参与治理的积极性，对村级公共事务起到群众监督的效果。另一方面，信息化的高速发展带来文化的更新迭代，新鲜文化的输入使得群众解放思想、转变观念[18]，为推动乡村社会高质量发展提供强大的内生动力。

（三）组织维度：强化基层党组织功能

农村基层党组织是党在农村实施乡村振兴战略的领导核心，其政治功能的强弱关系到政治生态成效的好坏。巩固基层党组织的政治功能是解决组织弱化、虚化和边缘化的治本之策，我国坚持基层党组织领导的基层群众自治机制，基层党组织在实践中不断创新为群众服务的体制机制，通过基础设施、公共文化、民生保障等建设来破解农村基层治理公共服务不足的问题[19]。2013 年浙江桐乡“三治”融合的基层社会治理创新引发社会广泛关注，究其本质，这一经验是以基层党组织为核心的“三治”融合的创新，整合了农村基层碎片化的公共资源，为推进乡村政治生态建设营造良好的组织基础，确保乡村振兴战略全面有效实施。

二、为何难融：“三治”融合存在的难点

党的二十大以来，对加强乡村治理体系提出了更高的要求和标准，既有的乡村治理机制已经难以适应治理能力现代化的要求，影响了自治、法治和德治的有效融合，其面临的难点和矛盾主要体现在以下三个方面。

（一）自治主体缺乏意识认同

我国农村基层群众性自治制度实施以来，群众通过自治途径化解基层治理矛盾已形成一套相对成熟的制度体系。但随着城镇化的建设，村民出于事业发展、子女教育等原因，逐步将生产生活阵地转移到城镇，村民对村级公共事务的责任感、参与感相对淡薄，造成乡村治理人才流失，治理主体能力弱化。村民的流出使其难以意识到自身不仅是乡村治理的客体，更是治理的主体。村民主体意识的缺失，衍生出村民参与决策的权力流失的现实困境，主要体现在部分本该由村民参与决策的公共事务，被“集体决策”“代表决策”所替代[20]，造成村民权利虚化现象。

（二）农村法治建设滞后

调查表明，当前农村法律服务供给不足，村民对法治服务满意度不高。现有的司法资源配置和法律援助不能满足村民的需求。许多村民在遇到与生产生活密切相关的法律问题时，缺乏便捷的咨询和帮助途径。农村社会中的一些内部矛盾通常会采用柔性的方式解决，很少使用法律手段。这是因为农村社会内部的冲突经常发生在邻居和熟人之间，无论什么类型的争端，如果不能通过熟人的调解解决，就会寻求村干部介入调解，较少采用法律途径和法律手段来解决矛盾。因此在农村社会中，法治途径的使用频率较低[21]。此外，农村的安全建设还有待加强。由于农村社会治安防控体系不健全，村民宅基地、家庭婚姻、征地等各种矛盾纠纷以及网络犯罪等相互交织，影响了农村治理的有效性。

（三）德治文化日渐式微

随着传统文化的衰落和乡村认同的淡化，德治的失落趋向凸显，究其原因：其一，工业化的兴起对乡村传统文化产生了冲击，新生代农民的价值观念由“回乡养老”转变为“进城安家”，对乡村的归属感和认同感随着频繁的异地流动不断弱化[22]。其二，随着个人利益意识的增强，部分村民不愿履行公共责任，而是出现“搭便车”的倾向。村民的功利价值观念在一定程度上降低了道德水平，面对道德失范、违法乱纪等社会现象，村民的行为选择往往不倾向于维护正义。相反，基于个人利益的短期安全，选择忽视和什么都不做，加剧了不良社会风气的蔓延[23]。

三、何以解忧：构建“三治”融合边界弹性空间

“三治”融合的乡村治理体系需要构建富有弹性的乡村治理空间，在营造良好政治生态的基础上，探索实现乡村社会弹性化发展的边界。当前乡村呈现的自治主体缺位、法治不彰、德治失落等困境，“三治”的有机融合将面临治理低效失效的新挑战，自治需要德治润滑与法治约束，以避免其走向无序和人治。乡村社会历来拥有肥沃的德治土壤，但需要自治作为主体以及法治作为底线，否则德治将失去依托，并有可能沦为人治。总的来说，推进乡村治理能力现代化时，要从权力、文化、组织维度塑造良好政治生态，“三治结合”既要遵守人本边界，也要在制度边界和情感边界允许的范围内行动（图1）。

图1 “三治”融合边界弹性示意图

（一）自治弹性：遵守人本边界

在现代化与城市化深入过程中，传统熟人社会受到冲击，农村青壮年劳动力和精英人才不断外流，乡村治理主体常态化“缺位”弱化了自治属性。自治的本质特征是“以人民为中心”的治理，自治通过村民委员会发挥基础作用，如果自治越界就会缺乏民主，因此，要圈定自治的边界弹性，即明确自治的人本边界。以人为本，根据人民群众的需求作为工作的出发点和落脚点，强化村民参与农村公共事务的主体性。推进乡村治理现代化的进程中，更要充分尊重村民对乡村生产、生活空间的话语权和决策权[24]，唤醒其重构乡村文化的自觉和责任，自觉维护乡村秩序与生活。

（二）法治弹性：规范制度边界

法治依靠国家正式权力的力量来维持社会秩序，在现代化乡村治理体系下，法治表现为法律条文和文本的有形规则，主张在乡村提高法的精神和群众法律意识，从外部引导调整乡村的自我管理，强化农民与社会生产实践相契合的规则、规矩、规范等法治意识，引导广大农民懂法学法守法用法，共同维护乡土社会共同体。因此，法治是乡村治理的底线，也是村民自治的根本准则。在乡村推进法治化过程中需要国家确定制度边界，划定治理主体进行乡村治理的外部规则，以带动现代化乡村外部规则体系的形成。没有界定清楚制度边界的法治是无效的，国家是否科学合理地把握法治的边界与尺度，对于乡村现代化发展至关重要。在制度边界的范围内，乡村治理有法可依、有法可循，才能防止盲目自治带来的权力滥用与失序。更重要的是，当代法治国家要做到合理界定法治规则、司法救济的边界和限度，既不过度依赖国家干预，又能有效地避免自治权力的滥用，才可能达到乡村善治。

（三）德治弹性：依靠情感边界

乡村治理中除了法治的“硬性边界”外，还需要结合社会主义核心价值观建立德治的“软性边界”，即德治的情感边界。衡量德治有效的重要标准是群众情感认同度，所以情感边界指的是乡村治理获得大多数乡村公众的理解与支持。在乡村“熟人社会圈”中习惯性地依赖地缘或血缘关系解决问题，在法律条文不够清晰明确时，情感边界的作用不在于取代正式制度，而是在治理实践中弥补正式制度治理的不足[25]。在乡土场域里，村民价值观念中的“合情合理”思想根深蒂固，往往最先考虑的是人情、关系，而不是制度、法律，产生“情”与“法”之间的悖论。在此过程中，德治扮演平衡治理主体与利益相关方的调解者，能够把握好尺度，既要打好“感情牌”，也要打好“法律牌”，充分运用正式制度与非正式制度的双重资源降低治理成本，从而使德治不仅成为一种治理策略，并且成为法治的有效补充。

四、何以实践：晋江市大埔村“三治”融合案例

福建省晋江市大埔村曾因落后的村容村貌被称为“赤土埔”，现已发展成为经济发达、环境宜居的“全国乡村治理示范村”和“全国美丽乡村创建试点乡村”。该村位于磁灶镇，辖区面积2.5 km2，共有19 个村民小组，户籍人口5 400 人，党员118 名，外来人口近3 000 人，现有乡镇企业20 家，主导产业为陶瓷、石材和物流。大埔村1999 年被泉州市列为“百个旧村改造、新村建设示范村”，以此为变革契机，由村委会统一规划设计旧村改造蓝图，通过宅基地退出和置换机制盘活土地资源，一方面建设商贸中心和标准化厂房进行租赁，壮大村级财政收入；另一方面建设优质幼儿园、小学和敬老院等公共设施，铺设道路、打造绿化公园以建设宜居环境。近三年，村级各项事业营业收入平均每年100 余万元，村财收入每年平均700 余万元，村民年度分红人均5 万元。大埔村治理经验被《中国纪检监察报》等官方媒体宣传报道，成为当地引领乡村治理实践创新的典型案例。

（一）认领“项目清单”：基层党组织发挥“头雁效应”营造良好政治生态

农村要发展，关键看支部。村委会作为党组织的基层力量，是农村各项事业的领导核心，其自身的发展关系到乡村政治生态的优劣。2003 年至今大埔村实行村书记、村主任“一肩挑”，2012 年率先在全市成立村级党委、纪委、党校，以党建为抓手，通过党员干部认领“项目清单”的方式，将党务村务监督、基础设施建设、村集体经济创收等任务细化到点，明确到人，克服了旧村改造牵涉面广、阻力大等难题，激励基层党员干部下沉群众，发挥“头雁效应”，真正为群众办实事，以责任到人的形式推动大埔村各项事业发展，用实际行动和整治成效带动其他群众。

党员干部认领“项目清单”的形式作为引领乡村政治生态的有力抓手，一方面强化了基层党组织的政治功能，提升党组织的凝聚力感召力；另一方面也是促进公共事务决策的手段，响应群众反映的共性需求、痛点难点等问题，提高了基层党组织服务群众的效率，畅通了民意表达的渠道，扩大了乡村治理过程中的村民参与。

（二）村民议事日：以人为本价值观激发乡村自治活力

乡村振兴要为农民而兴、乡村建设要为农民而建。农民是乡村建设的主体，也是乡村建设的直接受益者。因此，要把以人为本价值观摆在乡村治理最突出的位置。大埔村积极探索基层民主协商治理模式，将每月的1 日固定为“村民议事日”，在基层党组织、村民、社会组织三者之间畅通有效率的沟通平台，不断拓展基层民主协商的发展空间（图2）。

图2 大埔村“村民议事日”基本流程图

推行“村民议事日”制度是乡村治理的重要载体，协商民主和乡村治理的有效融合，契合了乡村治理有效的目标。一方面，协商民主扩展了农村公共决策的参与人群，确保参与各方平等、自由表达利益需求，为形成广泛决策共识创造条件；另一方面，平台化的信息传输最大程度地还原了信息的真实有效，不断完善群众对农村公共事务的广泛参与机制，提高了群众接受决策的积极性和主动性，将“要我议事”转变为“我要议事”，进一步形成稳定有序的乡村治理结构。

（三）慈善基金会：激发乡土情感构筑乡村德治文化

德治的目标任务是着力构筑乡村治理的文化基础，因此乡村要挖掘树立道德规范和文化资源以营造良好德治氛围，抵制不良社会风气。大埔村位于闽南文化核心地区，婚丧嫁娶大操大办、争相攀比的不良风气尤为突出。为解决这一陋习，大埔村在广泛研究、多方讨论的基础上，经村民代表大会表决通过，制定了婚丧喜庆村规民约。移风易俗的推进有效减轻了村民的攀比负担，村庄的富人群体“化私为公”，将原本大操大办的钱捐到村庄公益慈善基金，极大地提高了村庄公共服务供给水平。

德治建设是一项长期任务，不能立竿见影，需要潜移默化。公益慈善基金会的建立，一方面以孝老敬老的形式弘扬了优秀传统文化，发挥德治的教化作用，使之与自治法治融合发展，释放出德治在乡村基层治理中的重要作用与价值。另一方面，激发了新乡贤运用自身社会资源，助力家乡经济发展。德治建设造就的和谐文明乡风增强了村民对乡村的认同感和归属感，逐步建立起村民自觉自愿自发遵守的行为规则体系，推动乡村治理水平和秩序的良好运行。

（四）司法服务站：规范有序制度维护乡村法治底线

体现乡村治理体系与治理能力现代化最直接的特征就是治理工具的法治化。在治理实践中，大埔村通过与镇人民法院共建便民司法服务站，推进“一村一法律顾问”，把公共法律服务延伸到群众身边。司法服务站主要有四个功能：一是驻站法官定期提供法律咨询服务；二是对未成年人、老年人、妇女、残疾人以及外来务工人员等特殊群体提供法律帮助；三是设立巡回法庭，拓宽多元调解渠道；四是引导村民合法合理行使权利，保障自身合法权益，充分发挥司法服务功能。法治规范着乡村治理的底线，构建外部规则促进自治的弹性发展。司法服务站作为法治的治理工具，通过制止和惩罚违法违纪行为，弥补了乡村治理中德治的不足，提高法律服务的供给能力，满足农民群众的法治内生需求。

大埔村通过在自治、法治和德治存在的边界弹性空间内进行治理创新实践，建立了符合村庄特色和共同价值的制度，取得了高效的治理成效。厘清自治、法治和德治的边界弹性，其现实意义在于进一步创新治理主体、治理方式和治理理念，遵循以人民为中心的治理理念，运用法治为基础的正式制度，以及以德治为核心的非正式制度，避免陷入乡村碎片化的困境。

五、何以可能：高质量“三治”融合新格局

构建基层党组织领导的自治、法治与德治相结合的治理体系是实现乡村有效治理的重要基础。在推进中国式现代化的背景下，实现高质量“三治”融合新格局“何以可能”？从三者间关系来看，三种不同的治理方式各自具有不同的边界弹性。在乡村治理空间中，自治作为行动主体起到基础性作用；德治以“软治理”的形式嵌入治理体系，发挥润滑作用；法治则以“硬治理”兜底群众利益保障，为治理体系构筑不可超越的“法治防线”。因此，不同治理主体尝试“三治”融合创新时，既要建立整体性的创新边界机制，也要注重乡村政治生态的优化。此外，“三治”融合最终目标是实现乡村治理现代化，持续推动“三治”融合迈向深层次融合，基层治理才有源源不断的内生动力和创造活力。

（一）建立整体性的创新边界机制

“三治”融合从地方实践到全国试点示范推广，推动基层治理由“自上而下”向“上下互动”转变，在顶层架构上，应当以国家层面的顶层设计和高位推动为基层治理提供制度保障，政府通过建立整体性的创新边界机制，在人本边界、制度边界和情感边界的共同约束下，为基层治理创新提供科学有效的行动空间。在“三治”融合具体探索实践中需要地方政府根据自治、法治与德治所在的边界弹性内容，畅通基层治理创新的可行轨道，将“执政为民”作为根本行动遵循，明确基层治理的制度边界，既要防止“一刀切”和标准化，也要杜绝层层加码，最大程度避免制度内卷的负面效应。同时充分尊重群众的情感认知，考虑各地经济社会和文化差异，提升基层治理的可操作性和整体性。

（二）优化乡村政治生态

实践案例表明，单纯依靠村民自治的模式早已不适应乡村政治生态良好运转的要求，基层权力的有效监督能够弥补村民自治的弊端，农村基层干部的违法违纪行为是基层政治生态的“污染源”。在约束基层小微权力的基础上，促进乡村治理范式改革。首先，实行“纪检下沉”机制。从横向来看，村党支部委员会是村庄的领导核心，而缺少掌握监督权的独立常设性机构，因此要成立村级纪检监察组织，赋予其政治监督职能，强化公共规则在乡村治理场域中的权威性，降低乡村政治非正式化运作的风险，重塑科层制治理的运作逻辑。其次，成立村监察联络站。在纵向上加强多主体对基层公权力的监督制约，充分调动基层党员干部和村民代表大会的监督积极性，形成“人人都是监察信息员”的局面，建立有效的监督激励机制、严肃的责任惩戒制度，逐步形成“横向到边、纵向到底”的监督网络，让基层权力在有序、规范的轨道上运行。

（三）持续推动乡村高质量融合发展

“三治”融合作为一个整体性治理模式，既不能形成各自成行的“三张皮”，也并非三者的简单叠加，而是在适应政策变化的基础上实现高质量融合发展。第一，完善党委领导的治理体系。充分激活基层党组织力量，推动治理重心下沉，引导基层党员干部发挥“头雁效应”，带动乡村产业振兴发展，不断破解乡村治理“疑难杂症”，广泛凝聚基层社会各方力量，形成多管齐下、全员参与的强大合力。第二，注重不同治理规则的融合。法治要在维护社会秩序、惩治违法犯罪、抑制越轨行为、促进社会正义等方面发挥调节作用；德治也要在促进社会正义、化解邻里纠纷、和谐家庭关系、促进社会美好等方面发挥启示作用。充分发挥自治规则、法治规则和德治规则三者差异的功能优势，将不同规则有机融合，才能推动“三治”融合，在良性互动的现代治理轨道上实现自治有用、法治有序、德治有效。

乡村治理提质增效是乡村全面振兴的必然要求。从宏观治理态势来看，推动“三治”融合创新，不仅是突破当前乡村治理痛点的必然选择，也是重塑乡村治理格局的重要路径。“三治”融合可持续发展模式的选择，需要立足地方本土化，如果形式主义地照搬、复制模式化的路径，就会背离治理创新的实质性目标，因而要探索符合本土特色的乡村治理运行机制，并且结合乡村发展的阶段、战略及中心任务的变化适时调整融合的具体形式和实现机制，以高质量的“三治”融合推进基层治理体系和治理能力现代化。