基层治理单元的历史流变与现实锚定

王敬尧 袁安琪

摘要：单元的合理设置是有效治理的重要前提。我国基层治理单元经历了封建时期县政绅治的传统单元、新中国成立之初政社合一的全能单元和改革开放以来乡政村治的分治单元三个阶段的演变。在此过程中，基层治理单元中的政治单元、行政单元和自治单元分别实现了从刚性管理到柔性治理、从复杂管理到简约治理、从虚体自治到实体自治的转变，而基层治理单元演变的背后是秩序、效率、民主三大基层治理价值目标的动态变化。当前，我国基层治理单元应在均衡三大价值目标的前提下进行三维转变：以县域为核心实现分利秩序下的县域融合，以县级为上移重心进行效率渐低趋势下的县级统筹，以村民小组、自然村和小区为下移重心进行民主趋向下的基层自治，从而实现基层治理效能的进一步提高。

关键词：基层治理单元；县域；有效治理

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“县域城乡融合發展与乡村振兴研究”（22JZD009）

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-854X（2023）12-0045-08

一、问题的提出

作为影响基层治理有效性的重要因素，基层治理单元问题得到了实务界和学术界的积极关注。近年来，基层治理单元的多轮调整在一定程度上促进了基层治理的发展，然而各地的不同单元之间以及单元内的群众之间陆续出现了各类矛盾。我国区域发展差距较大，一些地区基层管理体制冗杂，地方财政难以为继，发展内生力匮乏，工业化程度不够，难以引领逐渐萎缩的基层社会实现高质量发展（1）。如，四川和湖南等地的乡镇在初步撤并后面临着如何化解多方矛盾、持续提升基层治理效能的棘手问题，以山东省德州市为代表的地区在村庄合并中由于实施标准欠缺合法性、撤并过程违背农民意愿而被喊停（2），广东清远和云浮等地的自治实践在组织架构、资源配置、自治经费、村组关系等方面出现了显著困境（3）。上述问题并非点状出现于个别地区，而是当前基层治理单元普遍面临的现实图景。长期突显的问题得到了党和国家的高度关注，党的十八大以来尤其是2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》出台后，基层治理作为国家治理的基石，在国家层面得到了高度重视。与此同时，基层治理单元成为理解和解决基层治理问题的切入点，乡镇（街道）和村（社区）作为基层治理的重点单元受到广泛关注，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》就明确指出，“可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。

目前，学界对于基层治理单元（有的学者也称之为治理单位、基础治理单元或基本治理单元）还没有形成较为统一的概念界定，以乡镇、街道等为主的区划单元和以村组、社区为主的自治单元成为学者们研究的重点，集市、流域、宗族、家户、院落、门栋等单元也被视为基层治理单元的重要内容而得到关注，基层治理单元的具体内涵在实践和研究中逐步呈现复合趋势。对于基层治理单元内出现的各类问题，学者们从不同视角出发将重点放在单元规模的缩小或扩大上。部分学者基于此前以行政村等为主要单元的自治实践中所呈现的“形式化、墙头化、悬浮化、干部化”倾向，主张基层治理单元应进一步实现重心下移，认为单元物理范围的缩小更易产生强烈的共同利益，从而使得集体行动更容易达成。如，徐勇和邓大才等基于南方数地的自治探索，认为村民小组和自然村等小规模单元更易促进利益相关、地域相近、文化相连、规模适度、群众自愿，从而能够为有效治理的提供实现形式和条件（4）。也有学者基于基层治理碎片化趋势在主体协同、资源配置和权责适配等方面带来的困境，支持乡镇撤并、村庄合并、撤县设市等方式为主的基层治理单元重心上移，认为更大的单元能够缓解单元过疏化，并促进各生产要素的跨单元有效流动和整体性治理的实现。如，陈军亚等从“空间-功能”的角度出发提出将县域作为国家政权组织体系的基础层级、城乡经济发展的基础单元、直接推动城乡公共服务均衡发展的资源配置单元（5）。然而，党国英也明确表示，在进行基层治理单元的重心上移和下沉时要考虑具体方式。比如，关于村庄的合并，单纯做行政兼并而农户并不搬迁的方式对于人口外流化和村庄空心化趋势都较明显的当下中国农村具有重要意义，而对于行政合并的同时让农民集中居住并形成较大居民区的实质性合并则应当保持极为谨慎的态度，这种方式只有在个别地区个别情况下可行（6）。

当前，基层治理单元的相关研究逐渐丰富，具有较强的现实回应性和角度多样性，但也存在可以进一步探索的空间。一方面，学界对基层治理单元尚未形成共识性概念。多数研究仍然从物理性空间和社会性空间角度进行界定，以区划单元和自治单元为基层治理单元的主要内容。部分学者甚至将基层治理单元等同于行政区划，缺少对基层治理单元空间内各有机要素的关注。另一方面，多数研究在基层治理单元调整研究中将重点聚焦于扩大或缩小两方面，将基层治理单元范围和层级的变化与治理效能的提升直接挂钩，缺少从更为整体且宏观的角度探寻基层治理单元系统性调整的逻辑和可能。我们认为，基层治理单元是在以行政区划为基础的、直接面向基层群众的空间内各要素统筹协调的有机治理系统。基于此，本文试图通过简要梳理基层治理单元的阶段性历史流变，从整体性视角来探寻基层治理单元的演进趋向及其内在价值目标的变化，并在秩序、效率和民主三大治理价值目标下探寻基层治理单元今后可能的调整方向。

二、基层治理单元的历史流变

探寻基层治理单元的历史流变是分析其调整方向的基础。自秦汉以来，我国基层治理单元历经了封建时期县政绅治模式下以县乡里单元为主、新中国成立之初政社合一模式下以单位与公社为主、改革开放以来乡政村治模式下以镇村和社区为主的三个主要阶段，每一阶段内的重点单元都在相异的历史情境中承担着不同的治理任务，从而推动着我国基层治理的逐步发展。

（一）传统单元：县政绅治的县乡里

封建王朝时期，中国以小农经济为本，主要目的是实现国家统一和政权稳固，皇权对于基层社会的治理主要是为了稳定疆域和获取赋税（7）。“惟王建国，辨方正位，体国经野”（8），西周建立国野乡遂制，在明确划分都城与郊野界限的同时区分了国人和野人的居住范围，并明确了其身份、权利和义务（9），人们迁徙和择业的自由被限制。春秋战国时期，诸侯长期征战使得社会流动成为可能。为了实现帝王对于社会的整体控制，秦朝建立后推行郡县制，后又衍生出了州郡县三级制和省路府（州）县四级制。郡县单元的设置由法律进行明确，州、郡、县官员由皇帝直接决定。在县以下的基层社会中，乡、里成为王朝国家的基层治理单元，其中乡是地域性的传统中国行政管理和户籍赋役单元，里是赋役征伐单元（10），二者在县府的指令下组建，但并非正式的政府机构。“县乡里”的单元设置和“编户齐民”的行政手段在稳定基层社会的同时，有利于为统一的封建国家提供稳定的赋税和兵役来源，实现了皇权向基层乡土社会的渗透。

春秋战国至清末民国数千年间，乡绅弥补了郡县与乡村之间的权力真空，在乡里的治理中扮演着重要的角色。乡绅一词出现于宋朝，然而“乡绅之治”则可追溯至商周时期。商周时期“野”中即出现了族尹、里尹、里君等称谓，春秋战国时期“三老之制”兴起，秦汉时乡官制基本确立（11）。乡绅作为县官与乡民的调节角色，表率乡里、上行下达，在代表政府向民众传达命令之外，还会考虑民众利益，在利益严重受损时代表乡民向上斗争，在一定程度上保留了基层乡土社会的自治性（12）。然而，唐宋以后乡绅逐步向职役转变，多数乡绅不再由乡民选举而是由县官指派，这推动了皇权的实质性下县。在此阶段，基层虽有自主性创造，但并非完全处于自治状态，县官通过法律及强制力所支撑的意识形态进行传导（13），“权治”模式呈现“县政绅治”的特点（14）。此外，国民政府时期，为了围剿苏区，国民党在江西试行新保甲制，并主张“融保甲于自治之中”。晏阳初等学者进行“乡村建设”运动，并建立了村民会议和公民服务团等民主性质的组织。但这一系列自治实践并未触及根本的土地问题，且新保甲制具有人身依附色彩，并建立了高度行政化的组织，最终使得地方自治徒有虚名。

（二）全能单元：政社合一的单位公社

新中国成立之初，强敌环伺、百业凋敝，维持国家安全与恢复国民经济成为国家的双重目标。为了重建社会秩序以促进国家政权力量的全面渗透，同时也为了集聚人力物力以支持重工业发展，新中国建立了“单位制+街居制”和人民公社的城乡双轨体制。城市中的单位制是在参考解放区曾实行的“公家人”管理制度（15）的基础上对城市中行政单位、事业单位和企业成员进行管理的体制（16）；街居制作为单位制的配套，通过设置街道办事处和居民委员会以管理单位之外的城市居民，形成了“街道办—居委会—居民小组”三级管理体制。与此同时，在江西劳动互助社队、陕北变工队以及华北、华东和东北互助组的实践经验基础上，农村地区形成了人民公社，主张“撤乡镇、并大社、转公社”，并实行“共同劳动，集体分配”。在此阶段，人民公社化运动通常坚持一乡一社的原则，县乡关系转变为县和人民公社的关系，人民公社接受县政府向下的全面领导和行政指令，同时公社干部由县人民委员会直接指派，县乡关系从新中国成立之初单纯的行政关系转变为政治、行政、经济和社会一体的复杂关系（17）。

新中国成立后，人民民主专政的国家性质要求在人民内部实行民主的同时发展社会主义民主政治，通过社会主义改造建立起以公有制为基础的社会主义经济制度和人民代表大会制度，增强了民众对新政权的认同感，推进了基层人民民主的空前发展。与此同时，新中国通过规范行政区划的方式明确了各单元的边界和层级，并赋予了单元丰富的功能（18）。其中，单位与人民公社不仅是政权和治理单元，也是生产经济单元，国家对单位成员计划性供给各类资源通过单位这一载体得以实现，“国家—单位/公社—个人”形成了纵向的强依附关系，单位与公社通过这种关系对基层民众的生产生活完成了包括政治动员、经济发展和社会控制等在内的自上而下全方位管理（19）。其中，生产小队和居民小组由自然聚居单元变成了国家建制单元，其所辖十几户或几十余户的范围特征使得自上而下的政治指令和行政控制能够全面深入家户。基层群众的自治空间在新中国成立之初的实践后再次压缩，基层组织形成了高度政治化、行政化和组织化特征。即便1954年《城市居民委员会组织条例》提出“居民委员会是群众自治性的居民组织”，但城市居委会的自治性并未有明确的规定和相应的实践（20），城乡基层治理单元“政社合一”的全能特点逐渐强化。

（三）分治单元：“乡政村治”的镇村社区

改革开放后，在“以经济建设为中心”的时代背景下，一系列制度革新致力于清除阻碍经济发展的落后因素。1982年家庭联产承包责任制的正式确立宣告了土地所有权与经营权的二权分置，所有权属于国家集体而经营权属于农民家户，这使得公社丧失了对农地的直接经营管理权限，从根本上改变了人民公社集中统一生产的经济基础。同时，由于生产效率的提高，农民被从土地上解放出来，导致农民流动性加大，受人民公社管理的效力减弱（21）。由此，农地制度的改革使得以人民公社为核心的政经体系迅速瓦解，并产生了对农村基层政权组织的改革需求，人民公社被逐步撤销并恢复了乡镇建制，原生产大队改为村委会，原生产队改为村民小组。

伴随着家庭联产承包责任制的确立和人民公社的撤销，统购统销制度和城乡户籍制度相继崩溃，社会主义市场经济体制也逐步建立，不断活跃的社会环境为基层自治单元提供了充足的发展空间。20世纪80年代以来，民政部在北京、上海等26个城市掀起社区建设热潮，而《村民委员会组织法》实施后，村委会也在农村地区广泛设立，由此形成了“县（区）—乡镇（街道）—村（社区）”的城乡基层治理单元体系。然而，基层民主的推进并不顺利。一方面，“水月实验”“岳东实验”等村治实践暴露出了我国基层自治中制度不完善、自治能力不足、权责利不对称等问题；另一方面，随着社区居委会和村民委员会越来越多地承担行政事务，基层自治组织行政性的强化侵占了基层自治的民主空间，削弱了基层群众自治的自主性，并导致自治的“悬空”与“虚化”（22）。

三、基层治理单元变迁的基本趋势与价值目标

自秦汉以来，基层治理单元呈现出重点明确的演变轨迹，对单元变迁基本趋势和变迁背后价值目标的分析则能够为当前基层治理单元的进一步调整提供坚实的理论支撑。

（一）如何變：基层治理单元变迁的基本趋势

我国基层治理单元的历时性变迁表现为政治单元、行政单元和自治单元在基层治理中的相互关系，从政治、行政、自治三条理路对基层治理单元的变迁趋势进行梳理，能够进一步突显基层治理单元阶段性变迁的特点。

其一，政治单元：从刚性管理到柔性治理。在长期的基层治理中，县是重要的政治单元，承担着向基层社会传递国家意志并向上反映基层情况的重要功能，在管理体制上呈现了刚性与柔性的动态变化。在秦汉时期，统治者往往在县级以下建立权力集中、管理严格的多层级压力型基层治理单元，将民众限制在刚性、封闭的单元范围内部，通过自上而下的政治单元统辖民众。与此同时，在政治单元内，统治者在国家统一的制度设计下在户籍和财政等方面形成刚性管理模式，通过层层延伸的威权体制寻求社会安定和政治稳定，通过强制手段消除基层治理中无序和混乱的因素。隋唐时期，统治者将乡里组织领袖的选任方式由“基层选举+郡县定夺”转向了完全由县令决定的集权式，并对候选者的官阶、年龄等标准进行了明文规定，从而使得县能够更方便地控制乡里（23）。人民公社时期，随着政治环境逐步稳定，政治单元中过于刚性的管理体制难以实现国家与社会之间的良性互动，造成基层群众利益表达渠道的单一和群众政治参与的被动，积弊难返的体制成为政治良性发展的阻碍。20世纪80年代，二元户籍制度和统购统销制度被逐步取消，社会主义市场经济体制和城乡一元户籍制度的建立使得基层政治单元增强了活力，各项管理体制的权力强制性色彩逐步淡化，寻求向柔性治理转变以实现善治目标（24）。

其二，行政单元：从复杂管理到简约治理。在基层治理单元体系中，县以下往往设置乡镇、乡里等单元以进一步贯彻执行上级行政指令。在较长时期内，乡里制度尤其是乡里组织的领袖呈现出复杂状况：在称谓上，一个类似的职位可能在不同时期和地区有多种称呼，如掌管教化的乡里领袖在战国、秦汉、北齐、秦代分别称为五老、三老、隅老和乡耆，清代又称为耆老或番耆，造成同一个职位的称谓复杂不清；在职位上，有的职位经常废立变动频繁，也有的领袖一人兼任两职，如明朝时期将粮长和里长两个职责内容差异较大的职位合二为一，形成了“粮里长”专名；在职责上，通常三老、有秩、啬夫、亭长、游徼、粮长分别负责教化、行政、听讼和征税、治安、运送税粮，然而明朝后期粮长逐步越权而成为乡里社会的权威象征，还有的领袖对自己的职责互相推诿，职责的混乱无序给基层群众带来了负面影响（25）。新中国建立以来，我国通过“群众路线”“驻村”“包村制”“工作组”等非科层化的简约方式对基层社会进行治理，不依托于科层职能机构也能够实现乡村社会的有序治理（26）。

其三，自治单元：从虚体自治到实体自治。自古以来，封建集权的中国虽然在基层社会中具有一定的自治性，皇权在保证赋役和地方安靖之余并不过度干预乡民生活，而是允许民间血缘、地缘组织及地方势力的发展，乡规民约成为乡民共同体内部有效自治的重要手段（27）。然而，封建时期中国的基层自治并不具备现代自治的基本特点。萧公权认为：“村庄、宗族和其他乡村团体，正是能够把基层控制深入到乡村地区的切入点”，政府设置的官方机构使得基层组织无法成为广大乡土社会的权力中心（28），宗族和乡族等具有自治属性的组织在本质上仍然服务于国家对社会的控制（29）。20世纪80年代以来，在愈发活跃的经济社会环境和不断完善的法律制度的支持下，权力中心从完全的政府控制逐步向城乡社区、村组下移，城乡基层自治得到切实的探索和发展，基层自治在权力和组织等方面逐步实现由虚体向实体的转变（30）。然而，城市居民委员会和农村村民委员会作为群众自治组织和国家在基层行政管理的代理人的双重身份逐步失衡，行政性的高度强化使得基层自治空间被压缩（31）。

（二）何以变：基层治理单元变迁的价值目标

从国家整体性角度来看，基层治理中存在秩序、效率和民主三大价值目标。通过基层治理单元的历史性分析可以发现，不同历史阶段都有更为偏向的价值目标，基层治理单元的阶段性演进在三大价值目标的动态变化和相互影响下得以实现。

一是秩序价值。首先，稳定的秩序是民族国家建立和发展的基本目标。秩序是指政治体系的稳定状况，在国内表现为公共秩序的保持、社会稳定和人身财产安全的保证，在国际表现为国家安全与独立、不受外来势力的干涉（32）。在基层治理中，执政者对秩序的强调往往出现在政权建立之初和政权发展中期：在政权建立之初强调秩序，是为了尽快结束战乱状态并稳固国家政权；在政权发展中期强调秩序，则是为了随着国家制度的不断完善，为经济社会提供更好的发展环境。其次，秩序的稳定通过基层治理单元内国家与社会二者的良好互动得以实现。在国家治理目标的引导下，执政者往往通过层层向基层延伸的组织架构和权力配置形成对基层社会的渗透。与此同时，除了诸如人民公社时期以行政手段对村庄秩序的短期嵌入，广袤的基层社会长期存在内生性的乡土秩序（33），基层治理的稳定在国家行政秩序和基层乡土秩序的二元互动关系中得以动态实现。

二是效率价值。基层治理单元的效率体现在其组织结构和资源配置等方面。首先，中国历代封建王朝央地政府以分理天下庶务的条块体制推动“集权于上，分理于下”施政目标的实现，新中国成立以后条块体制更是成为我国基层治理的主要架构。条块的双轨信息渠道使得重要、紧急的事项可以快速传递到有关部门，实现较高的信息传递效率（34）。然而，横纵交织的庞大组织架构、过于冗杂的职位人员设置和彼此分割的条块状态不利于单元内基层治理效率的提高。其次，基层治理单元的条块架构会进一步影响其进行资源配置的效率，权责明确、结构精简的条块组织能够推动城乡资源配置效率的提高，而权责混乱、结构冗杂的条块组织则不利于资源在城乡间的合理配置。1986年《关于加强农村基层政权建设工作的通知》提出要撤并乡镇、精简机构以来，三轮改革中乡镇数量减少58113个，调减率约为63.59%（35），为改革开放后基层治理的高效推进奠定了基础。

三是民主价值。我国商周时期便萌生了民本思想，春秋战国时期孔孟“仁治”“民贵君轻”的思想和荀子的重民说更是为数千年的民本思想奠定了基础。以“重民意、保民生、得民心”为主要内容的民本思想本质上是封建君主用以缓和阶级矛盾、获取民心、利用民力的手段，有助于巩固封建专制的政治秩序（36），因此封建时期中国的基层自治实际上仍长期处于皇权的控制之下。近代以来，我国的民主化進程在传统民本思想和西方民主思想的互相渗透与糅合下得以发展。民主革命时期中国共产党便提出了以乡村自治为主的基层群众自治思想，改革开放以来中国特色民主思想的发展为基层自治实践奠定了基础。中国的基层治理逐步彰显以人民当家作主为主要内容的民主价值关怀，通过建立自治组织、明确权力边界、提升群众民主政治素养等方式来推进基层群众自治的实现（37）。

四、基层治理单元的现实锚定

在长期的基层治理实践中，政治、行政和自治三类单元内含的秩序、效率和民主三大价值目标的变化是治理单元流变的核心要义和底层逻辑。不同的历史阶段对不同的治理价值目标有着不同的倾向，然而对某一价值的偏倚往往会造成更多的实践困境。党的十九大以来，我国面临的时代背景发生了深刻的变化。一方面，金融危机爆发后国际经济形势长期波动，全球范围内贸易保护主义抬头；另一方面，我国经过40余年的改革开放，经济已经步入高质量发展阶段，单一的价值目标难以满足当前的治理需求，需要在复杂的宏观背景下推进基层治理单元的复合化发展。通过对我国数千年以来基层治理单元历史流变过程的分析，根据流变的趋势和流变背后价值目标的动态变化对当前形势下基层治理单元的进一步调整予以判断和锚定，基层治理单元应在均衡秩序、效率和民主三大基层治理价值目标的基础上，实现县域内基层治理单元上移和下移的有机统筹，从而促进县域城乡融合发展。

（一）单元统筹：分利秩序下的县域融合

基层治理单元中长期存在政府官员、城乡居民、村居干部、社会精英等关系复杂的治理主体，各主体在资源的分配过程中运用权力将公共利益转变为自己的个人利益的过程即为分利秩序。作为一种非正式的利益分配规则，分利秩序通过构建“权力-利益”网络，使得国家公共资源难以直接有效地进入真正需要的地区和群体中，从而进一步导致基层治理单元中治理内卷化、发展两极化现象不断强化（38）。中共中央和国务院明确提出要建立“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”（39），基层治理的效能应当通过多主体共同参与来提升，基层治理的成果应当由单元内的各主体共享，这对作为载体的基层治理单元同样提出了要求。

首先，基层治理单元应构建一个内涵丰富、层次明晰的县域融合系统。县域是指县所管辖的区域范围的统称，《中国县域高质量发展报告2022》指出，县域约占我国国土面积的90%，常住人口约7.4亿。县域是一个范围广大、内涵丰富的概念：从空间角度来看，县域包括县城、乡镇和村组等层级；从主体来看，县域内包括城镇居民、进城农民和在村农民等群体。县域包含了多层级、多主体、多样态的单元，以县域为基层治理单元体系的核心可以发挥县域本身的综合性特点，充分激发县域内多单元的治理能力，在统筹城乡的基础上促进县域的全域发展。层级分明的基层治理单元体系应以县级为主要单元、以村民小组（自然村）和居民小区为重点单元来构建，由此能够有效统筹县域内的多治理主体，通过系统上下层级的有效沟通来强化各单元的利益联结，增强单元抵御风险的能力，弥补单个单元带来的治理乏力或治理失效难题，形成多单元协同治理的合作网络，破除不同主体间的分利秩序（40）。

其次，重视县域内以结构变迁与要素流动为主的动态协作。县域作为“工业-农业”“城市-乡村”“国家-社会”三对关系的“接点”，具备优化城乡结构、促进要素流动的突出优势。以县域为核心构建基层治理单元体系，有利于对土地、人才、资金等要素进行全域统筹协调。通过进行县域空间发展规划和设置县域数字化资源整合平台，能够在一定程度上形成县域内的集聚效应，减少同质性的恶性竞争循环，从而实现全域长久合作共赢。与此同时，应推进县域内公共服务的完善和基础设施建设，进一步破除要素流动障碍，并提高单元间的资源配置效率，从而推动县域经济的高质量发展和以县域为核心单元的新型城镇化进程，充分激发县域弥合城乡二元的强大内生力量，形成促进县域内全体人民共同发展的利益共同体。

（二）单元上移：效率渐低下的县级统筹

我国基层治理效率的低下主要表现在以下几各方面：一是目标偏差。德国学者罗伯特·米歇尔早在20世紀中期就提出了“目标偏差”（Goal Displacement）概念。在中国基层治理单元中，目标偏差主要表现为基层政府或组织在治理过程中逐步偏离最初的目标，从而导致了治理低效（41）。二是无效内卷。基层治理精英在县域单元资源下乡的过程中往往会通过权力获取国家利益，各单元为了获取更多上级政府的资金、项目和政策支持而进行零和博弈，而治理效率却在资源的持续供给下难以提高（42）。三是权责异化。基层治理单元复杂而多元，具有多层级的治理主体。在我国基层治理生态中，基层政府和组织在面对治理目标时会出现行动不一致的情况，从而导致权责失调、结构异化。因此，基层治理单元体系为了突破效率低下的实践困境，需要将单元中心上移至县级层面，实现县一级的有效统筹布局。

首先，充分激发县级单元自身的统筹功能。在数千年的单元流变过程中，县始终能成为国家运行的重要单元。因为，在空间尺度上，县作为具有完备行政职能的一级政府，能够承担国家对基层的控制与治理功能；在权力尺度上，县制的变迁也是央地上下集权与分权的平衡点（43）。因此，县同样能够成为新时代中国基层治理的关键单元。在基层治理单元的调整过程中，应充分发挥县在新发展格局、乡村振兴和城乡融合系列战略背景下难以替代的重要作用，以县一级为核心统筹县域城乡经济社会内部循环、县内县外双向循环，彰显县“连接城市，服务乡村”的战略地位和连接城乡、弥合二元的重要功能，将县置于对外开放融合、对内振兴乡村的引领地位，促进县与县、县域与县域、县域内城乡之间的有机融合，强化县域在新发展格局、乡村振兴与城乡融合三大战略中的关键节点作用（44）。

其次，优化县级单元与其他单元的关系。在基层治理的实际推进过程中，县级单元是拥有执政能力的一级完备政府，位于我国政治体制的末尾段，不仅承担着来自上级的各项任务，同时具有推进政策任务具体实施的职能，是基层治理单元体系顺利运行的关键要素（45）。县乡关系是影响县级单元在基层治理单元体系中作用发挥的重要因素。农村税费改革以来，乡镇政府由于收费项目减少，其收支缺口越来越大并逐步丧失财政自主性，成为县级政府的“派出机构”，县乡关系在长期的基层实践中形成了“压力”“同构”“共谋”“互动”等模式（46）。因此，在基层治理单元建构的过程中，一方面要充分发挥县级党政机构在各治理主体中的带头示范效应，强化县级党委在基层治理过程中对乡镇党委的领导作用，并促进县级党政机构进一步统筹基层治理。另一方面，要通过智慧治理、云治理等数字化信息化方式，着力提升县乡两级政府在价值塑造、依法执政、资源集聚、公共服务、应急管理等方面的综合能力（47），并重点关注县级政府的财政收支平衡能力对于乡镇一级单元的重要作用（48）。此外，要重点关注县与中心镇、镇与中心村的关系，在充分调研的基础上对重点区域进行科学合理的分工定位，明确县级统筹下的镇村功能划分，突破从县到中心镇和中心村的资源单向攫取困境，防止县域发展梯度落差的进一步扩大。

（三）单元下移：民主趋向下的基层自治

自1998年《村民委员会组织法》修订以来，村民自治实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，基层自治的实践与理论都取得了长足的进步。然而，一方面，在村两委负责人“一肩挑”的过程中，部分地区并未严格实行民主选举，致使“一肩挑”后的村干部出现了以权谋私、把持村政的现象（49）；另一方面，压力型体制下基层组织逐步官僚化，建制村中自上而下的行政性渐趋强化，从而使得基层自治空间被不断压缩，基层自治实践难以实现长期真正有效。党的二十大报告指出全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，并要求完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效（50）。在此背景下，基层治理单元的自治实践需要在顺应新时代发展需要的同时总结此前基层治理的经验教训，在村民小组和自然村等进行切实有效的自治下沉。

首先，基层治理单元的重心应同时下沉至县域内的村民小组、自然村和小区等微观单元。基层治理作为国家治理的最末端，其重要功能就是将国家治理向更为基层的场域进行延伸和发展。而村民小组、自然村和小区作为县域的末梢，是与基层群众直接接触的单元。由于其共同生活的聚居传统更易形成归属感和认同感（51），且具有人口较少、关系紧密、管理便利、集体产权等特点（52），因此适宜进行自治下沉实践。村民小组、自然村和小区具有的聚居性使其在客观上能够为居民的内部交流联系提供微距场域，而这一物理空间不仅由于场域内公共设施、公共事务的存在得以天然形成利益共同体，并且具有产生集体认同感的有利天然条件，易于形成情感共同体，而共同的利益和情感使得这一场域还具有共同的组织基础，便于形成组织共同体。

其次，在基层治理过程中应关注单元内基层组织和基层群众的主体性。自治下沉后的效能发挥与单元内的基层组织和基层群众紧密相关。其一，基层组织与群众能够通过各种方式超越上级授权的范围影响基层治理单元的设置与调整（53），因此应积极完善参与渠道，为基层组织和群众提供合理维护权益的充足机会。其二，部分欠发达地区的群众文化水平和受教育水平相对较低，这会影响其参与基层治理的基本能力和基层治理单元的运行效能。因此，应注重培育单元内基层组织和基层群众的政治参与能力，进一步推进单元内人民民主的实现。其三，在基层治理中，创造性地转换和运用地方性知识不仅能够使治理单元的设置更加符合当地实际情况，而且能够促进单元治理中群众参与度和认同感的提高，从而增强基层治理单元的运行效能。在基层治理单元的调整过程中，应根据地方习俗和村规民约等地方性知识因地制宜地完善具体治理方式和机制，尤其要合理利用地方精英和地方宗族的力量，注重基层权力文化网络对治理单元延伸与运行的重要作用（54）。

五、结语

自秦汉以来，我国基层治理单元的重心从封建王朝时期县政绅治中传统的县乡里、新中国成立之初政社合一中的单位和公社，逐步发展到改革开放以来乡政村治中的镇村和城乡社区，分别在政治单元、行政单元和自治单元三条理路上形成了从刚性管理到柔性治理、从复杂管理到简约治理、从虚体自治到实体自治的流变趋势，彰显了秩序、效率和民主三大基层治理价值目标在不同阶段的动态侧重。在国内外基层治理的复杂化需求和三大价值目标的均衡化趋势下，基层治理单元应实现县域统筹下重心向县级上移和向村民小组、自然村与小区下移的有机结合，从而推进基層治理单元的进一步系统化和有序化。

然而，当前中国区域发展差异较大，中西部地区的相当一部分县域在城市多重虹吸效应的影响下难以实现上述目标，且基层治理单元的形成与调整并非只是短期内政策入场后基层的被动接受，也是场域多重因素长期共同作用下的比较选择。因此，将县域和基层治理单元进行类型学划分后，按不同类别讨论具有不同基础条件和发展能力的县如何切实统筹县域实现有效治理，以及不同类型的基层治理单元如何在具体改革实践中逐步进行内生性调整则是进一步深入研究的方向。

注释：

（1） 桂华：《发现“东西中国”：市场化与当代乡村变迁》， 《北京工业大学学报》（社会科学版）2023年11月6日（网络首发）。

（2） 刘诗萌：《山东“合村并居”始末：山东领导班子迅速回应，官方要求整改》，《华夏时报》2020年6月30日。

（3） 徐勇、吴记峰：《重达自治：连结传统的尝试与困境——以广东省云浮和清远的探索为例》，《探索与争鸣》2014年第4期。

（4） 汤玉权、徐勇：《回归自治：村民自治的新发展与新问题》，《社会科学研究》2015年第6期；邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期。

（5） 陈军亚、邱星：《全面推进乡村振兴中县域的功能定位及实践路径》，《探索》2023年第4期。

（6） 党国英：《不可盲目推行“大村庄制”》，《村委主任》2009年第12期。

（7） 刘守英、熊雪锋：《中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论》，《农业经济问题》2018年第9期。

（8） 徐正英、常佩雨译注：《周礼》，中华书局2014年版，第2页。

（9） 张曙晖：《“大共同体本位”下的“国”与“野”》，  《玉溪师范学院学报》2017年第3期。

（10） 鲁西奇：《“下县的皇权”：中国古代乡里制度及其实质》， 《北京大学学报》 （哲学社会科学版） 2019年第4期。

（11） 高福顺：《古代“乡绅之治”开启基层治理密码》，《人民论坛》2017年第35期。

（12）（23）（25） 赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社2002年版，第144—148、75—77、151—155页。

（13） 徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。

（14） 项继权：《中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革》，《开放时代》2008年第3期。

（15） 对中共党员及各种党团组织和企事业单位成员实行以个人职务和工作资历为主要标准供给物资的管理模式。

（16） 何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。

（17） 李荣娟、殷旺来：《国家治理视角下中国县乡关系的演进、问题与趋势》，《北京师范大学学报》（社会科学版）2021年第6期。

（18） 于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，第218—229页。

（19） 李路路：《“单位制”的变迁与研究》，《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。

（20） 林尚立：《基层群众自治：中国民主政治建设的实践》，《政治学研究》1999年第4期。

（21） 项继权：《从“社队”到“社区”：我国农村基层组织与管理体制的三次变革》，《理论学刊》2007年第11期。

（22） 韩瑞波：《“片区自治”：村民自治有效实现形式的新探索》，《探索》2020年第1期。

（24） 谭英俊：《柔性治理：21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向》，《理论探讨》2014年第3期。

（26） 欧阳静：《简约治理：超越科层化的乡村治理现代化》，《中国社会科学》2022年第3期。

（27） 董建辉：《“乡约”不等于“乡规民约”》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2006年第2期。

（28） 萧公权：《中国乡村——论19世纪的帝国控制》，台北联经出版公司2010年版，第6—7页。

（29） 曹正汉、张晓鸣：《郡县制国家的社会治理逻辑——清代基层社会的“控制与自治相结合模式”研究》，  《学术界》2017年第10期。

（30） 蔡小慎、潘加军：《转型期我国城市社区治理中的分权问题探讨》，《社会主义研究》2005年第2期。

（31） 孙柏瑛：《城市社区居委会“去行政化”何以可能？》，《南京社会科学》2016年第7期。

（32） 马宝成：《试论政府绩效评估的价值取向》，《中国行政管理》2001年第5期。

（33） 贺雪峰、仝志辉：《论村庄社会关联——兼论村庄秩序的社会基础》，《中国社会科学》2002年第3期。

（34） 周振超、黄洪凯：《中国条块体制的内涵意蕴与独特功能》，《学术界》2023年第1期。

（35） 刘志鹏：《“后撤并时代”被调整乡镇的治理现代化：困境与策略选择——以广东为重点的考察》，《学术研究》2018年第2期；张紧跟、周勇振：《以治理现代化深化基层政府机构改革》，《华南师范大学学报》（社会科学版）2018年第6期。

（36） 诸凤娟：《古代民本思想的当代价值探析》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2012年第1期。

（37） 赵铁锁、肖光文：《中国共产党基层群众自治思想的历史考察》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第7期。

（38） 王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》2015年第2期。

（39） 《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》2021年7月12日，第1版。

（40） 杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》2004年第4期。

（41） 刘焕、吴建南、徐萌萌：《不同理论视角下的目标偏差及影响因素研究述评》， 《公共行政评论》 2016年第1期。

（42） 張良：《资源下乡、行动者博弈与基层治理内卷化》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2021年第5期。

（43） 赵慧峰：《县制的历史沿革与社会功能》，《中国行政管理》2004年第10期。

（44） 翟坤周：《新发展格局下乡村“产业-生态” 协同振兴进路——基于县域治理分析框架》，《理论与改革》2021年第3期。

（45） 欧阳静：《县级政府研究的路径分析》，《天津行政学院学报》2015年第3期。

（46） 吴理财：《县乡关系的几种理论模式》，《江汉论坛》2009年第6期。

（47） 李文彬、陈晓运：《政府治理能力现代化的评估框架》，《中国行政管理》2015年第5期。

（48） 王敬尧：《县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试》，《政治学研究》2009年第3期。

（49） 董江爱：《村级选举中形成的“两委”关系对立及出路》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2005年第1期。

（50） 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月17日，第2版。

（51） 徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学习与探索》2005年第4期。

（52） 项继权：《乡镇撤并的后续改革》，《人民论坛》2006年第3期。

（53） 熊万胜：《基层自主性何以可能——关于乡村集体企业兴衰现象的制度分析》，《社会学研究》2010年第3期。

（54） 董运生、张立瑶：《内生性与外生性：乡村社会秩序的疏离与重构》，《学海》2018年第4期。

作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，四川大学中国县域发展研究中心主任，四川成都，610041；袁安琪，通讯作者，四川大学公共管理学院，四川大学中国县域发展研究中心助理研究员，四川成都，610041。

（责任编辑 刘龙伏）