我国主要贸易国家（地区）农产品跨境贸易监管经验研究

刘厚荣 王然 张弛 钱明

（1.上海海关学院检验检疫技术交流部 上海 201204；2.上海海关学院海关与公共管理学院）

0 引言

跨境农产品贸易是指跨关境的农产品劳务交换活动，涉及农业产品、食品安全等方面，是跨境贸易的重要组成部分。由于跨境农产品贸易涉及外来生物入侵、动植物疫病以及食品安全等国门生物安全领域关注的诸多问题，因此跨境农产品贸易的良好运转对维护我国国门生物安全具有重要的战略意义[1]。然而，在贸易全球化不断深入发展和新冠疫情等大流行病爆发的背景下，我国海关的生物安全防治压力与日俱增。 为有效提升我国跨境农产品贸易风险防控能力，推动我国海关管理理念由“行政主导”向“客户导向”转变，优化农业等重点产业对外贸易营商环境，本文系统研究了欧盟、新西兰、澳大利亚、美国、加拿大在农产品跨境贸易邻域的法律法规建设、机构设置及其职能和风险防控方面的内容， 以期为相关机构借鉴国外先进经验，筑牢生物安全防线，促进跨境动植物贸易高质量发展提供参考。

1 主要贸易国家农产品贸易监管经验

1.1 欧盟

1.1.1 跨国法律合作协调共处的欧盟立法

欧盟相关法律具有覆盖范围广、 跨国法律合作经验丰富等特点。 欧盟内部生物安全相关法律由基础性和派生性法律渊源构成。 2 种法律渊源涵盖了欧盟各成员国之间签订条约及其补充条款和欧盟相关机构经基础条约授权后颁布的条例、指令、决定、建议和意见等[2]。1990 年至今，欧盟农产品监管法律保持相对较高的修订频率，相关的指令、法规和标准一直处于动态调整中，以满足生物安全防控的需要[3]。

以欧盟植物检疫立法为例，为应对全球贸易快速增长所带来的新兴有害生物的传入风险， 欧盟于2016 年发布了（EU）2016/2031 号条例，该条例是欧盟植物检疫执法的根本依据。 为使该条例得到充分有效实施，欧盟还制定了一系列指令、法规，包括（EU）2019/2072 号执行条例，（EU）2018/2019 号执行条例，（EU）2019/829 号授权条例等，进一步明确了植物进境检疫的基本程序、检疫证书、进口禁令、官方控制以及植物健康等方面的新要求。 此外，欧盟作为世界重要经济体，在生物安全和风险管理方面，各成员国在法律合作方面关系密切，欧盟基于“信息互换、执法互助”的合作模式，确认《欧盟海关法典》《欧盟运行条约》为制度工具，以促进经济领域互联互通，亦对海关合作规定例外情形，允许各自基于特定敏感情况提出保留措施，极大推动了海关合作向纵深发展[4]，通过建设关税同盟、 自贸区等海关同盟强化海关国际合作，维护欧盟生物安全，推进农产品跨境贸易发展。

1.1.2 密切配合的全链条协作机构

欧盟生物安全监管采取欧盟委员会下设部门与独立的相关机构（如欧洲食品安全局、欧洲疾病预防和控制中心等）相互合作的设置模式。其监管机构设置具有多元化、高度协调、密切配合等特点。 以欧盟的卫生检疫系统为例，根据《关于成立欧洲疾病预防控制中心的条例》（851/2004/EC），欧盟于2004 年在瑞典斯德哥尔摩成立了欧洲疾病预防控制中心（ECDC）[2]。 ECDC 在履行疾病检测、 数据收集和统计、科研培训等核心职能的基础上，在欧盟各成员国之间建立协调机构用于促进国际合作和保护成员国生物安全。在动植物及卫生安全方面，欧盟建立了兽医常务委员（SVC）负责欧盟食品安全、动物卫生和福利等相关事项。 与ECDC 类似，SVC 在各个成员国均设立了一个中央职能部门用于国际事务协调以保障监管。

1.1.3 全链条监管的风险管理措施

欧盟及其成员国的经济发展高度依赖进出口贸易，因此对涉及国境公共卫生安全、国家生物安全的商品给予高度重视， 建立了相对严格的市场准入措施和较为完备的风险管理体系。 以食品及农产品安全领域为例，首先，欧盟委员会制定和实施了《欧盟食品安全白皮书》，明确食品及其所涉及的农产品出口风险评估主体， 并随预警科技发展作执行标准的动态调整，优化管理手段，提高风险管理水平[5]；其次，构建科学完善的风险评估机制，在出口前和出口时， 对农产品出口企业开展风险评估并将评估结果及时通报给各成员国，欧洲食品安全管理局（EFSA）为风险评估提供技术支持的同时， 直接或间接与涉事主体进行风险沟通[4]；最后，各成员国间分享风险评估的信息和数据， 及时通报与其国民和产品相关的有害生物、有毒有害物质的名称、数量及其他重要信息。 食品和饲料快速预警系统（RASFF）是主要安全风险监测系统平台，采取从“农田到餐桌”的监管方式，配合《食品法》和《饲料法》涵盖从原料生产、加工到分销各环节的整个流程。

在落实企业主体责任方面，欧盟通过《〈欧盟海关法典〉执行条例》确定了AEO 制度，对符合相关规定的经营者授予AEO 资格。在前期监管阶段海关通过授权、认证简化通关流程，有效划分权责。2023 年3 月1 日起， 欧盟海关进口控制系统简化了欧盟第一入境点和最终目的地海关办事处之间的货物流动，有效提高了海关监管效能[6]。

1.2 新西兰

1.2.1 基础牢固且不断革新的法律建设

新西兰生物安全法律体系具有历史悠久、 基础牢固、内容涵盖广泛、更新频率快等特点，先后制定了 《野生动植物法》（1953）、《卫生健康法》（1956）、《野生动物控制法》（1977）、《食品法规》（1981）、《渔业法》（1983）、《濒危物种贸易法》（1989）、《资源管理法》（1991）等[7]。 其中，《生物安全法》（1993）是世界上第一部生物安全法， 是新西兰生物安全体系的基本法，该法由概要、执法主体、技术规范与监督管理、行政管理、应急管理、违法处置等构成。 内容框架包含涉及跨境农产品贸易的具体执法部门权责划分、对交通运输工具风向管理、有害生物防治、卫生认证标准、行政规定、惩罚细则、紧急情况应对条例等方面，为新西兰农产品跨境贸易提供了相对全面、明确的法律依据。以食品安全领域为例，所有进口动植物食品必须满足《食品法》（2014 年）、《澳新食品标准法典》。 其中《食品法》（2014 年）为新西兰食品进口企业提供详细的自主申报、 检验检疫要求的具体说明。 2022 年11 月11 日起，新西兰初级产业部依据该法第24 条a 开始实施《进口卫生标准》，主要管控入境动植物及动植物产品、航集装箱、运输工具、隔离检疫设施等， 该标准为新西兰动植物农产品跨境贸易提供了具体、明晰的法律指导[8]。

1.2.2 快速响应、环环相扣的检验检疫机构

新西兰生物安全局为主要领导机构， 负责信息咨询、进出境人员、交通工具管理、风险评估和快速响应、指定市场准入等一系列工作。该机构要求进出口商首次进出口某种尚未建立进境标准的产品时提出申请，并对该种产品进行风险评估。如出口产品属《有害物质和新生物法》中规定的新生物体（包括转基因生物），需向环境保护局下设的环境风险管理局提出申请，通过新西兰环境风险管理局批准，新西兰初级产业部将开展有害生物风险分析， 制定特定种类进境健康标准[7]。 预筛选制度一定程度上提高了新西兰初级产业部（MPI）科研资源利用率，有利于实现分流，提高检疫效率。 新西兰针对“高监管利益食品”和“增加监管利益食品”有特定的实验室设置，截止2023 年4 月23 日， 新西兰初级产业部于官网上公示了11 个指定实验室，同一商品可在不同实验室进行产品检测，企业可根据需要自行选择，如“香料：胡椒、辣椒和辣椒粉”能够在希尔实验室（汉密尔顿）、AsureQuality（奥克兰）等9 个实验室进行检测。该“一机构、多检测”的业务形式有利于提高海关的服务水平以及工作效率。

1.2.3 标准严格的风险管理措施

新西兰生物安全体系基本法 《生物安全法》（1993）呈现出将具体防控措施转变为计划性的预防措施。整个农产品跨境贸易风险管理流程由事前、事中、事后3 个部分组成。 MPI 规定，所有进口企业需要获得食品进口企业注册规定，MPI 将已登记企业信息列入下属公共数据库中。在获得相关资质后，进口企业需保证其产品不违背新西兰《进口产品生物安全健康标准》、《澳大利亚新西兰食品安全标准》等相关条例，MPI 将从产品原料来源、 货物运输储存、进口企业是否符合具备相关资质、 进口企业是否正确申报以及该进口企业是否具有良好的信用记录等维度对其进行评估， 企业或需要提供在进口国办理的生物安全证明凭证、 注意货物储存条件是否满足包装安全干净、 是否有效避免危害和装载工具在用前是否清洁等。在事中通关过程中，MPI 将进口食品货物分为“具有高监管利益的食品”和“具有增加监管利益的食品”，上述2 类商品均为海关重点监管对象， 通关时新西兰海关对其进行抽查测试以及要求其提供食品安全资质证明， 并在官网出示一系列文件指导进口企业做好事前风险自查自控， 有效提高了生物安全风险排查效率的同时， 也保证了其农产品的安全性。针对事后监管，值得一提的是，新西兰要求企业自主制定食品召回系统或遵循其提供的食品召回制度，其内容包括所面临的风险、如何根据问题采取行动、如何预防以及召回的监控流程。该项规定提高了进口企业的风险自控能力、有利于海关与企业进行合理的权责划分， 营造了良好的市场秩序的同时保证海关通关效率和生物安全防控体系的完善。

1.3 澳大利亚跨境农产品贸易监管经验

1.3.1 要求严苛且配套完善的法律建设

澳大利亚因地理位置特殊，畜牧业发达，其动植物检疫法律体系非常严格。澳大利亚于1908 年颁布了世界上首部《检疫法》，该法律对其国门生物安全具有至关重要的保障作用，直到《生物安全法2015》替代了《检疫法1908》。 此外，为防治有害生物与疫病的传入以及对传入后在国内定殖、扩散的风险，澳大利亚另有 《出口管制法2021》《进口食品管制法1992》《肉类和畜牧业法1997》等法规条例，形成了完善的现代化管理框架。值得关注的是，澳大利亚除了具有全面的生物安全法律框架之外， 还设置了多种兜底条款以应对突发风险隐患。

1.3.2 系统化的专业机构设置

从政府机构来看， 澳大利亚跨境农产品贸易相关的生物安全体系由农业、 水资源和环境部总体负责，卫生部分管与人体健康（传染性疾病、食品安全等）相关的生物安全事务，具体事务的执行由边境检察署（Australia Border Force）配合完成[9]。自2022年7月1 日起，澳大利亚农业、水资源和环境部更名为澳大利亚农业、渔业和林业部（DAFF），设部长1 名，副部长4 名，内设16 个司局，负责澳大利亚农业、园艺、渔业、食品和林业产品进出口的检查和认证。在进出境动植物检验检疫管理方面， 涉及进出境动植物检疫的分别是：动物生物安全司、植物生物安全司、生物安全法规与执行司、出口司、市场贸易司，其工作人员分布在主要中心区域的办公室、 机场、 邮件中心、航运港口、实验室等[9]。 澳大利亚海关在协调监管、搜集分析边境和口岸情报、实施风险分类方面，与澳大利亚农业、水资源和环境部、卫生部等部委在职责分工上系统联防。 例如，当农业、水资源和环境部确认某种动物疾病或植物虫害在全国范围内对动植物健康、 环境或相关经济活动构成严重威胁或损害时，总督可宣布国家进入生物安全紧急状态，要求边境检察署配合维护国家生物安全[10]。

1.3.3 信息共享的数字化全方位风险防控系统

基于对进口生物安全风险分析和生物安全信息化管理系统的联合作用，澳大利亚海关在农产品入境前、中、后进行了一系列的风险管理[11]。在入境前，需确定是否进行生物安全风险分析（BIRA），对首次进口（或输出国第一次出口）动植物进行一系列的BIRA，同时对已有贸易进行BIRA 复审[12]。 在进口贸易中，重点关注可识别不同风险的通关系统， 开发了生物安全进口条件系统（Bicon），进口企业能够自主规避风险，例如，澳大利亚对进口活动物管理极为严格，除允许的宠物和实验用动物外，仅允许从Bicon 系统列明的国家和地区进口准许的动物。在入境时，通过澳大利亚海关一体化货物通关系统（ICS）和贸易公司或者个人传输信息， 澳大利亚海关会根据实际情况，适时动态修改并签发关键风险参数，增强风险识别度[13]。在入境后，澳大利亚的通关风险分析体系不仅在进口前进行一系列工作分析， 在事后也定期开展风险审计， 以监控为重点的风险防治模式有效降低了澳大利亚本土生物安全事件发生的机率。

1.4 美国跨境农产品贸易监管经验

1.4.1 重视全面防御的法律法规

美国政府极其重视生物安全防控， 其进出境农产品检验检疫制度与《SPS 协议》等国际通行规则基本一致。 自2001 年“9·11”袭击后不久，美国遭受炭疽袭击，美国政府先后推出《公共卫生安全和生物恐怖防备响应法案》《大流行和各类灾害防备法案》等法律，全方面推进国家生物安全法治建设，加强了重大动植物疫情的监测力度。2018 年，美国发布《国家生物防御战略》，将国家生物安全战略置于国家安全框架之内。2019 年5 月，美国政府发布《全球卫生安全战略》， 旨在加强合作伙伴国家的全球卫生能力、增加对全球卫生安全的国际支持、 配备防御全球卫生威胁的设施。

1.4.2 注重联动协作和公众参与的机构设置

美国跨境农产品监管体系由立法机构、 行政部门和司法部门组成，三权分立，在国门生物安全防御方面形成了有效的协调机制，明确各方责任，强调各相关机构的联动协作，注重公众参与。 例如，美国海关是其最大的执法机构，主要负责保护美国国土安全；美国疾病控制与预防中心的主要负责预防控制疾病、伤害和残疾，以及入境卫生检疫；美国动植物卫生检验局主要负责维护美国农业和自然资源的卫生、福利和价值，确保美国农业在国际贸易领域的卫生安全。动物检疫机构的设置从部级由高到低依次为：美国农业部、动植物检疫局、兽医处、国家动物进出口中心。植物检疫机构由动植物检疫局负责，内设置植物保护和检疫处、法规与公共事务处、国际事务处、政策与项目制定处、组织与专业发展处、管理和预算处等部门。

1.4.3 严密全面的风险管理

美国跨境农产品风险管理呈现出依赖庞大风险信息收集体系和严格应对工作流程的特点。 美国的风险防控不仅部署在边境，更是从境外开展预检，美国海关与边境保护局在6 个国家的16 个预检地点派驻官员及农业专家。 美国相关部门通过发布确切指南， 使得进出口对象从源头上完成第一步风险防控，便于报关员、官方进口检验机构和公众了解关于农产品的具体进口要求。在入境口岸，美国海关开发全球自动布控系统（ATS-G），迅速将旅客和货物舱单与数据库等记录进行比对[14]。在信息收集体系中，美国通过行政许可、合格评定、农产品抽检制度等多样的手段，配合各式信息收集的渠道，在风险案例采集的基础上对相关商品安全问题进行调查， 形成风险统计分析报告，进而采取相应的监管措施。在工作流程方面，对事前预防的产品，在进口时检验或不定期进行抽验；对事后预防的产品，通过其他部门进行信息采集并反馈物品存在的风险。例如，在新冠疫情的影响下，美国农业部（USDA）动植物卫生检验局检疫局（APHIS）通过发布导致新型冠状病毒分离株的产品需要进口许可证的限制， 管制动物及其衍生品的进口以确保外来动物和家禽疾病不被引入美国各地州，从事前进行风险防控[15]。

1.5 加拿大跨境农产品贸易监管经验

1.5.1 权责分明的法律法规

加拿大在农产品跨境贸易法律建设方面呈现配套法律完善、权责分明、指导性强等特点。 其农产品监管法律体系主要由《食品与药物安全法》《危险品法》《鱼类检验法》《植物检疫法》等法律法规构成。以《加拿大食品安全条例》（SFCR）为例，该条例通过强化运营商责任意识、控制产品生产、加工、运输、保存、装卸和后续监管、为后期产品出现安全问题提供具体召回程序指导[16]。该条例在强化企业责任意识、鼓励企业主动承担风险并提出具体指导方面更为系统，为企业落实条例做出官方解释和细节指导，有效减少企业对条例理解偏差和不足而带来的风险。 此外， 加拿大跨境农产品贸易相关法规条例还详细阐明了各主体在落实具体环节的权责关系， 在一定程度上避免执行过程中的相互推诿造成责任无法落实到位的问题。 以《加拿大动物健康法律》第18 条清除或销毁非法进口动物为例，执法主体查验官员在查明进口动物存在风险的情况下必须亲自将违禁动物或产品转移给进口企业， 若超出转移规定期限则将没收给女王，或者按照管理部门的指示处置。 同时，法规中说明该法规条例与其他法规中相关条例间互不干扰，有效避免了上位法与下位法之间的冲突问题。

1.5.2 资质权威的检验检疫机构设置

加拿大农产品检验检疫主要由加拿大食品检验署负责， 其食品管理和动植物管理模式采取和我国类似的集中管理、垂直领导的主席领导模式，统筹跨境动植物贸易。加拿大食品检验署下设多个实验室，其工作战略目标与加拿大食品检验局（CFIA）保持一致，主要负责动植物检验检疫、动植物保护政策等方面的技术研究，各司其职、互不干扰。 加拿大实验室建设过程中注重得到国际组织检验检疫资质认可，基于此，其检验检疫实验室处于世界领先水平。例如，2022 年6 月16 日，加拿大食品检验署下属温尼伯实验室的国家跨境动物疾病中心被世界动物卫生组织任命为解决非洲猪瘟的参考实验室[17]。 值得关注的是， 在食品安全检验核查后续阶段加拿大食品安全检验署建立了检验核查小组（IVTs）监督食品安全检验机制的合法、正常运行，从而建立起了对食品安全的双重监管。 此外，IVTs 还享有根据风险评估情况突击检查工厂的权力，有效弥补了CFIA 职能和权限上的不足。

1.5.3 指导企业风险自查的预防控制性计划

加拿大食品检验局制定预防控制性计划， 督促进口企业遵守海关监管要求，减少干预其贸易，有效提高海关通关效率。在具体举措方面，加拿大海关指导进口企业填写危害分析模板——通过产品描述模板、工艺流程模板、交通流图模板和危害识别和评估模板4 步流程督促企业落实主体责任。具体而言，以食品安全法规（SFCR）第56 部分、第57 部分为例，加拿大食品安全检验署为企业提供了风险自查、自控思路。如“土地状况—食品加工场所的卫生状况—设施或运输工具的卫生设计”。在每一环节加拿大食品检验署提出了潜在风险和多条具体解决措施，为企业风险自查提供了相对科学、全面的指导，有效提高政策的可落实性和企业配合度[18]。

2 对我国的启示

当今世界农产品贸易市场震荡加剧， 我国农产品贸易格局面临重塑， 农产品贸易量或呈持续上升趋势，随着世界经济贸易的便利化，外来物种入侵活动日益加剧，我国生物安全防控形势异常严峻[19]。海关总署数据显示，2022 年， 全国海关检出检疫性有害生物5.3 万种次，截获“异宠”等外来物种991 种2012 次， 亟需建立健全我国国门生物安全防护体系。参考国外主要贸易国家的监管经验，对比分析我国跨境农产品贸易海关监管的法律法规、 机构设置及风险防控等方面， 可为我国实现农产品跨境贸易高质量发展提供思路（图1）。

图1 我国农产品跨境贸易监管建议Fig.1 Recommendations to Chinese agricultural cross-border products trade regulatory

2.1 法律建设

新西兰、澳大利亚等国家生物安全立法较早，法律基础牢固，其管理理念和管理手段也在不断更新。加拿大生物安全立法权责分明、 法律法规高度协调的特点尤其突出。我国海关依据《中华人民共和国生物安全法》《进出境动植物检疫法》 及其实施条例等法律法规，对跨境农产品进行监督管理。我国生物安全法包含多领域，但在微观层面仍存在模糊问题，部分内容无法满足新兴的监管业务需求[19-20]。 建议完善《中华人民共和国生物安全法》等法律相关配套法规条例，提高上位法和下位法的配合度，充分结合跨境贸易体制的国际法渊源， 健全动植物跨境贸易生物安全监管。

2.2 机构设置

我国主要贸易国家检验检疫体系建设呈现高度分化与多层次的特点， 除直接承担产品检验检疫职能部门外，还独立设置第二监管机构，如加拿大建立检验核查小组监督企业生产运行过程中的各项标准规范。 此外，加拿大实验室建设领先各国，其实验室设备、人员管理等方面市场化程度较高，形成技术溢出的良性循环， 为动植物检验检疫提供有力的技术支持；建立相互监督、相互配合的职能机构有利于减少执法过程的摩擦成本等低效能工作造成的公共人力资源等各项资源浪费。 我国相关机构设置体系庞大、层级较多，响应速度较慢、工作效率各地机构差异较大[21-22]。 检验检疫专业人才空缺严重，实验室建设水平参差不齐[23]，在人才队伍充实和权威资质建设方面仍有较大发展空间。基于上述问题，我国的机构设置应该重点推进对外技术合作的监管机构，加深技术交流撑起智慧型海关，建立有活力、敢创新、智运行的新时代海关机构。

2.3 风险管理

部分发达国家在风险管理领域呈现出执法部门监管高度“前置后移”，建立了全流程监管模式，且海关在风险管理层面为企业跨境农产品贸易提供了较为便利的官方指导， 有效强化企业在跨境贸易中的责任主体意识。 我国海关在入境前的风险预警体系仍需完善，应积极构建全面的信息交流平台，使境内外信息实现充分共联。在入境中，在现有风险识别模型的基础上，充分运用智能技术使风险预警数据化、电子化。 在入境后，需加强风险管理，解决企业权责意识欠缺、智能化水平不足等问题[24]。我国部分企业欠缺风险自查的意识和风险自控的能力， 风险前置化水平有待提高，因此建议积极推动我国企业AEO认证制度建设，推动“服务型”海关建设，延长海关监管链条。