共同富裕背景下优化嵊泗县公共服务的建议——基于“人、事、物”三个视角

文/ 楼欣茹 盛仁磊 祝建英 吴雨馨

梳理“人、事、物”三本账，以提升公共服务供给质量、加强公共服务统筹能力、充实公共服务内容体系

公共服务普及普惠是共同富裕的基本维度与判断标准之一。提升公共服务供给质量、加强公共服务统筹能力、充实公共服务内容体系，是推动共同富裕取得更为明显的实质性进展的重要抓手。海岛县是高质量建设共同富裕示范区的薄弱环节，为扎实推进嵊泗县走海岛县高质量发展共同富裕特色之路，优化公共服务供给，课题组对嵊泗县“人、事、物”三本账进行梳理，研究提出优化公共服务配置的思路建议。

嵊泗三本账总体情况

（一）“人口”一本账

人口是公共服务高效配置的基础变量，开展公共服务配置时需对人口规模、分布和结构的特征与变动予以密切关注。截至2022年底，嵊泗县常住人口6.6万人，户籍人口7.16万人，常住人口城镇化率为66.58%。其中，全县户籍人口出生率为2.47‰，死亡率为8.93‰。

人口规模：常住人口、户籍人口双双减少。2016-2022年，嵊泗县常住人口减少了0.8万人，6年间年平均下降率1.8%，户籍人口减少了0.5万人，平均下降率1.1%。2022年，户籍人口和常住人口之比达1.08。

人口分布：向中心镇和中心岛聚集明显。从行政区划来看，嵊泗县辖3镇4乡，菜园镇是唯一的中心镇也是县城，常住人口占全县比重半数以上；人口偏少的五龙乡、黄龙乡和花鸟乡，常住人口和户籍人口在全县占比皆不足5%。从岛屿来看，嵊泗县630个岛屿中仅15个有人居住，菜园镇和五龙乡所在的泗礁岛常住人口占全县比重达60%，其余2镇3乡所在岛常住人口占比为39%，剩余8个岛的常住人口占比不足1%。

人口结构：已步入重度老龄化社会。2022年，嵊泗县常住人口65岁以上占比远超过国际老龄化标准，其中花鸟乡老龄化程度最为严重。从年龄结构的趋势来看，50岁以上常住人口远高于0-14岁常住人口数量，老龄化程度还将持续加深。

（二）“设施”一本账

截至2022年底，嵊泗县共有养老、卫生、托育、教育、助残、体育、文化等7大领域基础设施151处。

设施分布：中心密、四周疏。嵊泗县151处公共服务基础设施分布密度为1.76，略高于全省均值1.33。菜园镇公共服务设施占全县40%，人口占19%的洋山镇、五龙乡、花鸟乡三个乡镇设施占比均不足10%，呈中心到边缘递减的格局。

设施配置：领域之间差异大。文化、体育、卫生设施配置较多，分别有48处、32处、30处，其他领域从高到低分别为养老18处、教育17处、托育5处、助残2处。

居民需求：对养老和优质文体服务有高需求。90%的居民认为教育、医疗领域的设施服务较好；70%的居民认为养老领域设施服务一般；84%的居民对室内外体育场馆、科技馆以及博物馆期待较高。

（三）“资金”一本账

2022年，嵊泗县财政总收入为12.39亿元，一般公共预算支出37.35亿元，其中民生类支出26.4亿元，占70.7%。围绕《嵊泗县基本公共服务标准》中的11个领域98项基本公共服务事项，财政支出情况呈现以下特点：

财政支出集中在3个领域4个服务事项。从11个领域来看，“老有所养”“事有所便”“病有所医”3个领域占了总支出的九成以上。从98项服务事项来看，基本养老保险事项、公共交通事项、职工基本医疗保险事项等3个事项占了98项总支出的93%。

老有所养支出占比最高，待遇低于全国水平。“老有所养”领域的4个事项占全部基本公共服务总支出的63.25%、一般公共预算支出的五分之一，人均养老服务支出约为每年2.69万元。2021年，嵊泗县职工基本养老保险领取待遇为平均每月3490.7元，低于全国每月平均数3577.4元；城乡居民基本养老保险领取待遇为平均每月182.74元，低于全国每月平均数190.95元。

区位条件特殊，建设成本偏高。嵊泗是浙江唯一的悬水岛，易遭气候影响停航，因此导致项目建设时间总体偏长；除小洋山以外，交通依靠轮渡，相比其它地区，车辆摆渡费是项目建设的一笔额外支出。

存在问题

人口规模“收缩”明显，结构失衡将加剧。人口将持续减少。综合过去10年嵊泗的人口生育率、出生率、平均预期寿命、死亡率、机械增长率等数据，采用队列要素模型和比外推法，预计嵊泗县2028年末常住人口总量将减少13.5%，户籍人口总量将减少4.64%。“老龄化”将出现重大拐点。叠加人口外流影响，嵊泗老龄程度和速度更甚于全国。学生数量将持续减少。过去3年，嵊泗县多所学校学生数量持续下降。通过线性回归模型计算，预计到2028年底，嵊泗县幼儿园阶段的学生将比2022年少11.9%，义务教育阶段的学生将比2022年少24.2%。

公共服务供需的结构性矛盾进一步突出。养老领域。老龄化持续加剧，对养老服务设施和服务能力的需求进一步增加。一是从养老床位看，目前全县养老床位601张，每千名老年人拥有社会养老床位仅24.2张，远低于“十三五”规划中55张的标准；二是从护理型床位看，全县345张，基本达到“十四五”规划中的58%的要求；三是从持证养老护理员数看，每万名老年人口拥有持证养老护理员数23人，低于每万名老年人口拥有持证养老护理员数25人的要求；四是从未来5年预测来看，养老床位、护理型床位、持证养老护理员等核心指标差距较大。教育领域。从生源情况看，近3年在小升初阶段，每年约有10%的学生为追求更优质教育资源外流至岱山、定海等地；从教师配备看，幼儿园、小学的师生比已远超全省平均水平，5年后将进一步扩大；从校舍资源看，非泗礁本岛的学校已经开始出现校舍闲置。

公共服务财政负担不断加大。养老财政负担持续加重。一是老年人数增长。结合嵊泗未来5年老龄化趋势预测，预计每年基本养老服务支出将以5%-6%的速度增加。二是养老待遇提高。全国基本养老保险每年平均增加5%，缩小嵊泗县和全国养老金平均水平差距将加重财政负担。三是养老机构运营成本增长。剔除机构维护、建造等刚性支出，每年每个乡镇养老机构运营支出需填补15-20万元，且随着集中供养人数增加，运营成本水涨船高。教育投入产出不成正比。教育领域每年稳定的财政投入和逐年下降的学生数量存在资源错配，财政支付教师工资费用（含五险一金福利等）约为学校运营成本的3.3倍，教师队伍流动较小，但学生数量流失严重。

对策建议

优化生育政策，建立人口发展监测新机制。一是关注人口下行趋势，探索常住人口精细化管理，建立人口发展监测的新机制。二是积极应对人口资源要素向优势地区、优势行业集聚的趋势，对内优化生育环境，对外吸引落地就业。三是立足海岛特征，以船票为切入口，开展人口流入和流出画像分析，以文旅产业为突破口，做好旅游群体服务营销和广告精准投放。

立足海岛特色产业，做大做强嵊泗产业发展版图。一是做强海洋经济产业链，引入浙江省海洋水产养殖研究所等研究型机构，以解决贻贝种苗单一、种苗受制于人、深加工产品较少等问题。二是做大旅游业，加强泗礁本岛与其他岛屿之间的交通调度，解决旺季“一票难求”问题。三是激发海岛服务业活力，做好本地闲散劳动力培训，间歇式充实到旅游旺季服务队伍中。

优化公共服务设施布局，提升海岛数字化服务能力。一是对标“十四五”规划相关指标要求，重点分析“教育”设施充足和“养老”设施缺乏的矛盾，探索融合共享。二是提高公共服务供给灵活性。基于海岛特点，加大公共服务船、输血无人机等可“流动”的公共服务设施供给。三是建立线上线下融合服务。基于嵊泗县基本公共服务标准，融合远程监控、智慧服务、紧急救助等数字化服务，提供一人一单线上服务。

优化财政资金支出结构，科学调整公共服务账本。一是加强老年群体服务资金的预算，保障公立养老设施补短板和运行资金、养老保险金等兜底性资金。二是综合考虑义务教育阶段人数减少的实际情况，适当减少泗礁本岛以外的教育基础设施投入，研究义务教育闲置设施和乡镇卫生院床位转型为医养床位的资金账。三是聚焦群众对高品质文体设施的需求，研究文体设施与人口结构匹配的布局和投入账，不断满足人民群众对美好生活的需求。