行政首长出庭应诉制度的价值目标与现实定位

吴 琛

(上海大学,上海 200444)

2014年《行政诉讼法》(以下简称《行诉法》)之于1989年《行诉法》已历25年之久,其间审判实务不断发展,行政审判“三难”问题(立案难、审理难、执行难)逐渐显现。借此《行诉法》修订亟以解决“三难”问题为改革导向,将一些经长期司法实践检验行之有效的审判经验上升为国家法律的强制性规定[1]。行政首长出庭应诉制度正是其中典型代表。在1989年《行诉法》实施后行政首长很少出庭应诉,有的委托工作人员出庭,有的只委托律师出庭,不利于化解矛盾[2]。为切实破解这一诉讼难题,2014年《行诉法》正式确立行政首长出庭应诉制度,嗣后通过《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《解释》)、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(下称《行诉解释》)及最高人民法院《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(下称《应诉规定》)等文件,具象化的行政首长出庭应诉制度已然形成。价值目标作为最高的指导思想必须有一个科学定位,如此方可引领正确的改革方向、引导具体的立法工作流程顺利实现[3],明确行政首长出庭应诉价值目标及其现实定位,对于正确认识、深刻把握行政首长出庭应诉制度具有积极作用。

一、行政首长出庭应诉制度的价值目标

(一)实质性化解行政争议

1.在立法目的中增设

2014年《行诉法》针对立法目的进行修改,新增“解决行政争议”并置于另两项立法目的之先。2014年全国人大宪法和法律委员会《行诉法修正案(草案)》汇报中提及“行政机关负责人出庭应诉,有利于解决行政争议”。人民法院多将《行诉法》第一条中的“解决行政争议”解释为“行政争议实质性解决”,以回应人民群众对行政诉讼程序空转的诘问[4]。“解决行政争议”与“实质性化解行政争议”实则是一组相近概念,故将“实质性化解行政争议”视作行政首长出庭应诉制度的价值目标是恰当的。

2.在后续修改中说明

行政首长出庭应诉制度修改皆以“实质性化解行政争议”为价值目标。最高人民法院在《解释》答记者问中谈到“行政机关负责人出庭应诉更能够实质解决纠纷”。《应诉规定》明确“始终坚持以实质性化解行政争议为重要目标”“这部司法解释的发布,将对促进实质性化解行政争议产生积极影响”“行政机关负责人出庭应诉,发挥了实质性化解行政纠纷的作用”等。在后续制度修改中均以“实质性化解行政争议”为价值,可见其对该制度的引导功用。

(二)缓解行政首长出庭应诉压力

因全国人大常委会很多委员对该制度寄予厚望,甚至认为需要辅以更加严厉的措辞和要求迫使行政机关负责人认真对待出庭应诉,以避免该款规定的虚化[1]。故2014年《行诉法》设定行政首长以广泛且强制性的出庭应诉义务,但对于行政机关而言显然负担过重。且行政机关已承担日益增长的行政复议这一主要纠纷化解任务,若对其在行政诉讼中仍课以如此强制义务,不利于行政管理以及行政效率的实现。故在实质性化解行政争议这一目标外,最高人民法院《解释》答记者问中谈到“就行政机关所承担的广泛、繁重的行政管理职责来看,要求每一个案件都由行政机关负责人亲自出庭,现实不可能完全做到”。《应诉规定》明确了“合理减轻行政机关负责人出庭应诉负担,节约有限的行政资源”及“相关部委反映,行政机关负责人出庭应诉压力较大”,需在制度设计中相应缓解行政首长出庭应诉的压力。

二、以“实质性化解行政争议”为价值目标名不副实

(一)内容架构中难以体现

实质性化解行政争议作为反复提及的价值目标却直到《应诉规定》中才在正文中予以体现,之前至多在新闻发布会、答记者问等场合对外宣扬。以《应诉规定》为例,有关于实质性化解行政争议的内容仅三条,分别对应第二及第十一条前三款,而关于“缓解行政首长出庭应诉压力”的内容设计足有六项,分别对应第二、三、七、九条。由二者对比可看出在制度内容设计中,实质性化解行政争议并不如对外宣称的那样备受重视。

(二)制度发展趋势与价值实现路径间产生割裂

1.行政首长出庭应诉制度处于不断放松之中

(1)义务主体范围放松

在出庭应诉义务主体范围上,由“行政机关正职负责人”扩大到“正职负责人”与“副职负责人”,此后增加“其他参与分管的负责人”“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”,出庭主体不断扩张,对该制度不断作出放松规定。除此之外,实践中的地方处理往往更为宽泛,党组成员、政府法制机关负责人出庭更是不在少数,导致出庭应诉义务主体范围实质上大幅扩张。

(2)“应当出庭”案件类型限缩

在有关“应当出庭”案件的确认上,2014年《行诉法》原初规定中行政首长负有普遍出庭义务。但不到两年时间,国务院《关于加强和改进行政应诉工作的意见》(下称《应诉意见》)的出台即针对“应当出庭”案件进行列举。后续的修改在此基础上不断发展,当下“应当出庭”案件较制度建立之初已放宽不少,如此行政首长仅用在更少的案件类型中出庭应诉,应诉义务不断放宽。

(3)“正当理由”明晰

2014年《行诉法》中仅规定“正当理由”下可以豁免出庭应诉义务,但对于“正当理由”并未给出详细释明,直到《应诉规定》第八条才对正当理由情形进行罗列。如此似乎是规制行政机关假托正当理由逃避出庭,故对正当理由作出法定列举,如《应诉规定》第八条第三项“不得替代的公务”即是针对行政机关脱离出庭应诉义务的利好规定,自此行政机关只需向人民法院提交法定正当理由,行政首长出庭应诉义务更是被进一步松解。

综上所述,可看出行政首长出庭应诉义务历经修改后呈现不断放松趋势。

2.实质性化解行政争议需行政首长出庭应诉以实现

在放松趋势下,行政首长更少出庭也可达到实质性化解效果吗?为解决这一问题应当分析“实质性化解行政争议”这一概念的内涵或实现途径。

(1)实质性化解行政争议需通过调解等方式得以落实

《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》(下称《工作意见》)规定:“根据行政争议实质化解工作的需要,对诉前调解或其他非诉讼机制解决争议的案件,人民法院做好指导、协调工作。”行政首长出庭应诉制度正是对调解、和解等补充机制的有力补足。《应诉意见》规定:“被诉行政机关出庭应诉人员要积极协助人民法院依法开展调解工作,促进案结事了。”伴随行政案件越发复杂多样,现行法定判决方式已经难以适应行政争议实质性解决需要[5]。合意终结模式是在传统实体裁判模式之外、当前司法实践推动实质化解行政争议所采用的进路模式[6]。行政首长出庭应诉制度对于调解、和解、协调化解具有优益性,是对传统裁判模式的有益补充,行政首长基于其行政地位,出庭与行政相对人当面交流,就争诉焦点开展纠纷化解,有助于展示行政机关诚意、平复相对人怨气,使得纠纷迅速、妥善处理,一揽子化解行政争议。

(2)实质性化解行政争议需适当考虑被诉行政行为合理性

《行诉解释》发布会上谈及:在司法实践中,既要坚持行政诉讼合法性审查原则,又要确保行政纠纷实质性化解。既然合法性审查与实质性化解纠纷是兼取的关系,如此说明仅采取合法性审查标准并不足以实质性化解行政争议。坚持行政诉讼合法性审查要求人民法院在司法审查中不得超过合法性界限,但却并未阻断通过其他方式实现合理性的释明,其中一大途径即是行政首长出庭应诉。首长出庭于庭审中详细阐述、充分证明被诉行政处罚的合法性与合理性,使得涉诉行政行为合理性有论证可能性,帮助人民法院在受限于合法性审查标准时可以有效回应合理性争议。

(3)实质性化解行政争议需将所涉及纠纷一并化解

当代社会司法服务难度加大,纠纷往往复杂交织,单纯处理一类争议而并不对整体矛盾进行全盘纾解,即使解决某一类纠纷也徒劳无功。尤其是涉及错综复杂的行政—民事纠纷时,单纯依靠人民法院进行纠纷化解有时并不见成效,例如涉及政策变迁而导致历史遗留或导致社会影响等案件,相比法院的裁判方式和裁判内容,居于优势地位掌握充分资源的行政机关更能满足相对人多元的解纷需求[7]。引入行政首长出庭应诉制度给府院互助协作化解纠纷、促进行政机关自我纠错提供了桥梁。行政首长基于其行政职权,对于附带的纠纷化解具有超越人民法院的优势,行政诉讼中法院裁判方式受法定严格限制,而行政自我纠错较司法裁判而言在内容上更为彻底、程序更为简便,有助于纠纷迅速、全面化解。

综上,实质性化解行政争议的路径实现基本都是基于行政首长出庭应诉才能达到其实效,但当下出庭应诉义务处于放松当中,事实上制度发展趋势与价值实现路径已然产生割裂,如此无助于价值实现。

(三)“实质性化解行政争议”概念的模糊性、开放性

实质性化解行政争议肇始于2010年,由时任最高人民法院副院长江必新在全国法院行政审判工作座谈会讲话中首次提及:树立在不创造违法先例前提下力求实质解决行政争议的观念[8]。实质性化解行政争议作为一项行政审判新理念在实践中广泛开展,仅2011年各地实践即已蓬勃展开,如上海市高级人民法院出台《关于建立行政争议实质性解决机制的若干意见》[9]132、天津市高级人民法院下发《关于学习贯彻市领导重要批示努力实现行政争议实质性解决的通知》[9]134。但行政法学理对行政争议实质性解决的理论内涵和实现路径还缺乏深入系统的专门研究[10]。如此则直接导致针对实质性化解行政争议的概念内涵存在多角度理解,对这一概念的贯彻、执行造成滞涩。实质性化解行政争议这一概念的内涵解读呈现模糊、开放特点,直接导致实践中制度设计同样模糊不清,难以系统落实实质性化解行政争议这一价值目标。

三、完善行政首长出庭应诉制度的建议

在行政首长出庭应诉制度中,“实质性化解行政争议”与“缓解行政首长出庭应诉压力”都是应保障的价值目标,但当下存在的问题在于实质性化解行政争议并未获得其应有内容的设计,价值目标上呈现头重脚轻的态势。达到两者价值平衡的关键,其一在于什么类型的案件中行政首长应当出庭应诉,保障在行政首长出庭有利于纠纷实质性化解时才需其出庭;其二是应当出庭应诉时由谁来出庭应诉,出庭应诉范围的大肆扩张导致出庭应诉压力得以充分释放,但泛化的负责人出庭导致出庭质效得不到有效保障。

(一)善用人民法院书面建议权

按照现今的规定来看,应当出庭案件划定仍是法定列举为主,辅之以人民法院书面建议。《应诉规定》针对书面建议权作了细化规定,分为“应当通知”与“可以通知”,实际上赋予人民法院之于行政首长是否出庭应诉裁量权。因在目前具体个案情况各异、当事人诉求不同的情况下,通过事前简单机械的案件列举完全覆盖行政首长应当出庭应诉范围是比较困难的,容易挂一漏万,故在把控行政首长是否出庭时,司法在个案中的自由裁量应被授予更大空间、占据主要地位。同时行政首长出庭应诉是人民法院在诉讼过程中寻求行政帮助,那么是否寻求外力帮助应由人民法院自我判断,毕竟在纠纷化解过程中,人民法院的依法裁判仍是最广泛的适用方式,应坚持以审判为中心,过度寻求行政帮助不免将司法裁判陷于被动局面。如此来看,赋予人民法院司法裁量属正确之举。

人民法院应妥善利用案件受理到开庭审理这一段准备时间,在此段空窗期针对案件积极进行自我评估,即在传统诉讼进程中是否可以一次、有效地化解纠纷。人民法院应对具体案件内依法判决的成效进行评估,而非单纯依靠事前规定案件类型通知应诉,应持更为积极态度,针对案件类型、争端情况、当事人诉求等作系统考察,而非在受案后即等待庭审。若确有人民法院可能无法达成实质性化解行政争议的案件,则需积极行使书面建议权使行政首长出庭应诉。

(二)限缩行政机关任意指派人员出庭应诉

在出庭应诉范围扩大的趋势下可出庭人数增多,而选择出庭权把握在行政机关手中,行政机关大可以选择一名持有正当理由的负责人以脱离出庭应诉义务或在广泛的出庭应诉主体范围内选择边缘负责人出庭应诉,实践中诸如法制办主任出庭应诉亦不在少数,对此人民法院只能被动审查,不利于实质性化解行政争议。如此则需要限制行政机关任意委派负责人以应付出庭应诉义务,在广泛的可出庭主体之中,应当对某些重大案件中的出庭应诉范围进行限定。出庭应诉主体范围可以扩大但绝不能降低实质性化解行政争议效果,在某些特殊、重要的案件中要限缩出庭应诉主体范围,否则出庭应诉制度将无法发挥应有的作用。