安徽省政府债务风险:评估、成因与防范化解

杨 彤,邢承冉,傅丹丹

(安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030)

随着中国财税改革的不断推进,地方政府债务风险问题逐渐显现。地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面,地方政府适度融资举债有利于缓解地方财政压力,促进地方经济发展[1];另一方面,若债务增速过快、债务结构不合理,则可能会引发地方政府债务危机,进而影响地方财政的正常运转,降低政府公信力,对地方经济发展产生负面效应[2]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出,要“完善债务风险识别、评估预警和有效防控机制”。安徽省地处华东,是我国实行中部崛起发展战略和承接长三角产业转移的重要区域。分析安徽省政府债务风险现状与成因,研究其风险防范及化解举措,对促进安徽省经济高质量发展具有重要意义,同时,也有助于为其他地区政府债务管理及风险防范提供参考。

一、文献综述

地方政府债务风险问题一直是学界重点关注的问题之一。梳理现有文献发现,国内外学者主要从以下四个方面对地方政府债务风险进行研究。一是地方政府债务风险的成因。王俊认为,地方政府债务风险是由财政体制、金融体制、政治体制以及宏观政策等四个方面因素引致[3];Liu等认为,地方政府腐败是债务风险产生的主要原因之一[4]。二是地方政府债务违约风险评估。何德旭和王学凯通过KMV模型对我国31个省区市(不含港澳台地区)地方政府债务违约风险进行测算,发现政府债务违约风险总体而言属于较低水平[5];而孙睿和葛扬则认为,未来三年我国东北以及中西部省份政府债务风险较大。如果没有中央财政支持,未来债务难以偿还[6]。三是地方政府债务风险的溢出效应。Li等通过空间计量模型证明地方政府债务风险具有空间溢出效应[7];沈丽和范文晓同样认为,地方政府债务风险会对本地区以及邻近地区的金融风险产生负面效应[8]。四是地方政府债务风险防范化解的措施。张曾莲和岳菲菲通过实证得出,政府审计有助于降低地方政府债务风险[9];周世愚提出,要深化债务风险评估预警机制、硬化专项债市场约束机制以及显性化表外债务风险来源[10]35。另外,还有少数学者对省级政府债务风险进行研究,何涌和陈梦颖基于QCA模型对影响湖南省政府债务风险的因素进行实证分析[11];林世权通过构建评价指标体系对广西政府债务风险进行评估[12]131等。

综上所述,学术界对地方政府债务风险进行了多角度的研究,但现有研究主要以全国总体地方政府债务风险为研究对象,而对省级债务风险的研究相对欠缺。基于我国地方政府债务风险具有的显著区域差异性,对具体省份政府债务风险进行研究具有重要实践价值[13]70。鉴于此,本文以安徽省为研究对象,通过评估安徽省政府债务风险,深入研究其债务风险的形成原因并提出防范化解债务风险的相应对策。

二、安徽省政府债务风险评估

地方政府债务风险是指承担债务的地方政府无法按期偿还到期债务本息的可能性及随之引发的负面影响[14]4,包括显性债务风险和隐性债务风险。2015年1月1日起正式实施的最新版《中华人民共和国预算法》赋予了地方政府举债的权利,基于数据可得性,本文主要从债务规模、债务结构、偿债压力以及债务层级分布等方面对安徽省显性债务风险进行评估。

(一)专项债务增速过快

债务增速过快是政府债务风险产生的直接原因之一[12]131。由表1数据计算可得,“十三五”期间,全国政府债务余额平均增速为10.28%,而同期安徽省为13.61%(1)数据来源:整理自中国地方政府债券信息公开平台。,债务余额增速高于全国平均水平。政府债务包括一般债务和专项债务。2016年以来,安徽省新增专项债务规模持续扩大。中国地方政府债券信息公开平台数据显示,截至2020年底,安徽省专项债务余额为5 783.42亿元,占安徽省全部债务余额的60.24%;而同期,全国专项债务余额仅占全部债务余额的50.35%,安徽省专项债务占比较高。且除2020年外,安徽省其余年份专项债务余额增速显著高于全国平均水平,专项债务余额增长过快。专项债务是安徽省支持重点领域发展、拉动有效投资的重要手段,但其规模的快速扩张亦可能导致相应风险的积聚,增加资金闲置和挪用等潜在风险[15]。

表1 2016—2020年末全国、安徽省债务余额增长情况

(二)政府偿债压力加大

经济发展水平以及财政实力对政府的偿债能力具有重要影响,举债规模和偿债能力相适应是防范债务风险的基本手段[12]137。2018年以来,受经济下行等因素影响,安徽省地区生产总值及财政收入增速显著下降,远低于同期政府债务余额增速,且差距不断扩大,如表2所示。财政收支缺口率(即财政收支差额/地方财政收入)不断上升,财政自给率(即一般公共预算收入/一般公共预算支出)持续下降,显著影响了安徽省政府的偿债能力,加大了其偿债压力。另外,2018年以来,作为专项债务主要偿债来源的政府性基金预算收入增速显著低于专项债务余额增速,举债规模未能与偿债能力相适应,债务偿还阶段风险集聚[10]133。从债券还本支出来源看,2020年安徽省再融资债券(即地方政府为偿还到期债券本金而发行的债券)发行额占债券还本额的比重达到97.48%,说明安徽省政府主要通过发行新债的方式偿还旧债。然而,借新债还旧债仅是一种应急措施,随着债务还本付息额的不断增加,这种“借新还旧”的偿债方式将进一步扩大政府债务规模、加大政府偿债风险[12]135。

表2 2016—2020年安徽省经济财政状况及借新还旧率

(三)市县级债务余额占比较高

政府债务层级结构与债务风险之间存在密切关联。受责权时空错配等因素影响,市县级政府债务余额占全省债务余额的比重越高,存在的债务风险越大[16]。安徽省财政厅数据显示,2019年和2020年安徽市县级债务余额分别为7 421.6亿元及8 903.8亿元,分别占安徽省全部债务余额的93.51%及92.75%。而与安徽省经济发展水平较为接近的湖南省2019年和2020年市县级债务余额占比分别为81.61%及83.20%(2)数据来源:湖南省财政厅。,安徽市县级债务余额占比相对较高。对于财政实力较弱的市县级政府尤其是基层政府而言,过大的债务规模与吃紧的政府财力形成倒挂的局面,较大程度地制约了基层政府事权责任履行[17]。

(四)区域债务风险差异较大

地方政府债务风险具有明显的区域特征[13]71。目前,学界普遍以偿债率(即债务还本付息额/当年综合财力)(3)《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2011〕6号)指出偿债率超过20%(国际常用的偿债率指标控制上限),表明该地区到期债务的偿债压力较大,风险较高。基于地市级数据可得性,各地市偿债率以当年各地市财政收入代替综合财力进行衡量。、债务率(即年末地方政府债务余额/当年综合财力)(4)2015年财政部在债务限额议案中提出“参照国际通行做法,结合具体国情拟将债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线”。基于地市级数据的可得性,各地市债务率以当年各地市财政收入代替综合财力进行衡量。以及负债率(即年末地方政府债务余额/当年地区生产总值)衡量地方政府债务风险。安徽省各地市债务风险存在一定差异,如表3所示。首先,从财政实力看,2020年安徽省除合肥市、芜湖市以及马鞍山市财政收入大于财政支出,铜陵市财政收支基本持平外,其余12个地市均存在收不抵支的情况,其中阜阳市、六安市、宿州市财政收支缺口率超90%,且财政自给率低于30%,财政自给能力较弱。其次,从偿债压力看,宣城市、铜陵市、淮南市、池州市、宿州市、亳州市以及六安市偿债率均高于国务院规定的20%的风险警戒线,偿债压力较大。再次,从债务率看,黄山市、阜阳市、六安市、宿州市、池州市以及亳州市债务率超过200%,远高于100%的国际标准。由于这是用财政收入代替综合财力所得到的数据,会使债务率比实际值偏大,但仍能说明安徽省部分地市存在一定债务风险。最后,从负债率看,安徽省各地市负债率均低于《马斯特里赫条约》规定的60%警戒线,风险可控。

表3 安徽省各地市2020年财政实力及债务风险

(五)债务风险总体可控

从债务规模看,根据安徽省财政厅数据,截至2020年底,安徽省政府债务余额为9 600.1亿元,未超过债务限额10 691.0亿元。2017—2020年,安徽省偿债率、负债率以及债务率(5)安徽省总体综合财力包括一般公共预算收入、政府性基金收入以及上级政府补助收入。均不断上升。截至2020年底,安徽省偿债率为9.61%,低于国务院规定的20%警戒线,负债率为24.82%,远低于《马斯特里赫条约》规定的60%警戒线,债务率为95.02%,尚未超过财政部规定的100%警戒线,风险总体可控,如图1所示。

数据来源:整理自安徽省财政厅官网、安徽省2017—2021年国民经济和社会发展统计公报。

三、安徽省政府债务风险的形成原因

通过对安徽省政府债务风险进行评估,发现安徽省政府债务风险总体可控,但仍需关注专项债务增速过快、政府偿债压力加大、市县级债务余额占比较高以及区域债务风险差异较大等可能带来的风险隐患。为切实有效防范政府债务风险,本文对安徽省政府债务风险的形成原因进行深入分析。

(一)财力与支出责任不匹配导致专项债务规模快速扩张

近年来,安徽省政府快速推进新型城镇化建设,全面实施乡村振兴,产生了大量配套资金需求,支出压力加大,政府有限的收入难以承担全部的支出责任,收支显著不对称。《安徽统计年鉴 2021》数据显示,“十三五”期间,安徽省财政收支差额从1 149.77亿元扩大到1 783.00亿元,财政自给率从48.89%降低到43.03%,财政自给能力下降。基于契合政府发展目标的需要,安徽省专项债券主要用于城市轨道交通、农田水利、老旧城区以及棚户改造等基础设施及社会公共服务项目。为保障资金供给,安徽省政府尤其是市县级政府往往通过举债的方式来增加政府资金收入,弥补财政收支差额,以维持地方政府工作正常运行,从而导致专项债务规模快速扩张[14]7。

(二)地方财政收入增速趋缓削弱政府偿债保障能力

受减税降费等多重因素影响,近年来安徽省财政收入增速大幅下降。2020及2021年安徽省政府工作报告数据显示,2019和2020年安徽省分别新增减税降费813.6亿元和672.0亿元。减税降费虽然减轻了企业负担,但同时也导致安徽省财政来源收紧、收入下降,在一定程度上降低了地方政府财政收入筹划预期。另外,专项债务主要以政府性基金收入作为还款来源,而政府性基金预算收入主要来自国有土地使用权出让收入。受近几年经济结构调整及房地产政策变化等因素影响,土地需求减少,土地财政不可持续,以土地出让为核心的偿债机制难以维续[18]。专项债务规模增长过快而政府性基金预算收入增速趋缓,加大了专项债务还本付息压力,安徽省政府不得不通过发行新债的方式偿还旧债,进一步增加了政府的偿债压力,导致债务偿还阶段风险聚集[10]133。

(三)专项债务管理体系不健全

首先,近年来安徽省专项债务规模快速扩张,但截至2020年底,安徽省尚无地市出台相关管理办法,将专项债务“借、用、管、还”纳入统一管理体系。其次,在债务信息披露方面,安徽省财政厅对专项债券后续资金使用效率方面披露较少,存在重发行、轻后续的情况。安徽省审计厅2021年第2号公告明确指出,安徽省存在新增专项债券资金支出进度较慢的问题,专项债券资金使用绩效有待提升(6)安徽省审计厅2021年第2号公告:“关于安徽省2020年度省级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的通报”。。再次,受政府债务隐蔽性与交叉性较强、债务风险评估与预警指标体系有待完善等因素影响,目前安徽省尚未建立健全的债务风险评估与预警机制,未能及时公开安徽省总体及地市级政府债务风险评估和预警结果,信用评级与信息披露有待加强[19]。最后,虽然安徽省地方政府举债规模、债务收支和举债项目要报本级人大批准,接受人大监督,但由于地方人大在政府债务方面存在专业程度的限制,因此,政府债务的监督效率仍有提高的空间[20]。

(四)预算软约束加强地方政府投资冲动

受预算编制和执行缺乏法治等因素的影响,我国存在预算软约束问题。一方面,出于避免系统性金融危机发生的考虑,存在中央政府对部分地方政府债务予以兜底的现象,下级政府对上级政府存在会得到其救助的预期[21]97。另一方面,我国官员政绩考核的标准主要是官员在职期间的经济增长率,中央对地方的绩效考核以GDP为重要标准,地方官员的政绩也通过GDP来体现,这种长期以GDP为核心导向的政绩观激发了政府非理性投资的冲动[22]。而财政预算缺乏严格约束,可以导致政府官员通过提高本地GDP来获取政治晋升的激励,而不充分考虑当地实际经济情况、偿债能力及发展需要等情况,盲目通过借债投资的方式来促进GDP增长,从而降低投资经济效益及资源配置效率[21]108。且现行《安徽省省级预算管理办法》中缺乏详细且明确的关于预算执行方面的规定,使得部分市县级政府未能从整体角度考虑债务资金的举借、使用及偿还问题,进而影响债务资金的举借规模、使用绩效及偿还压力。

四、防范化解安徽省政府债务风险的对策建议

目前安徽省经济发展仍面临较为严峻的压力,政府债务风险问题凸显。为有效防范化解安徽省政府债务风险,本文立足安徽省实际情况提出以下4点对策建议:

(一)完善财力与支出责任相匹配的财政体制,提升财政自给率

财力与支出责任不匹配是安徽省政府债务风险产生的最主要原因。对此,一方面,中央政府亟需完善地方税体系,加大地方政府财政收入,提高地方政府可使用资金;另一方面,应科学划分责任,明确地方政府职能范围,合理确定中央与地方间财力与支出责任的划分规则。同时,安徽省政府还应科学划分省级和市县级政府的财力与支出责任,完善财政体制,明确各级政府间责任与权力的关系,并结合基层政府实际情况,以法律形式确定各级政府的支出责任,优化支出结构。另外,省级政府需进一步规范和加大对市县级政府的转移支付力度,提升财政自给率,实现财力与支出责任相匹配。

(二)多渠道增加财政收入,提高政府偿债能力

合理增加政府财政收入对于减少政府举债行为、提高政府偿债能力以及化解债务风险意义重大。首先,安徽省各地市尤其是阜阳市、宿州市、六安市等财政自给水平较低、债务风险相对较高的地区,可充分利用自身资源优势培育特色产业,调整产业结构,形成产业集群,最大限度地利用生产要素,发展特色经济[23]。譬如,在传统农业的基础上打造特色农产品及延伸产业,从而带动区域经济增长[24]。其次,应根据实际情况积极培育新税源,加强税收征管力度,优化征管手段,保证依法增收与应收尽收。再次,对于非税收收入,如罚没收入等,要进行精细化管理,完善管理制度,强化非税收收入的规范性。最后,安徽省政府可以进一步在医疗、环保、城市交通建设等多领域推广政府与社会资本合作(PPP)模式,鼓励社会资本参与,减轻政府财政压力。

(三)严控专项债务增量,加强专项债务管理

安徽省政府要完善政府债务限额确定机制,充分根据市县级政府的经济发展、债务风险及项目需求等情况合理确定各级政府当年债务限额,严格控制债务增量,尤其是专项债务增量,确保各地市专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。同时,将专项债务“借、用、管、还”纳入统一管理体系,加大专项债务资金使用情况等相关信息的披露程度,建立完整、可行的绩效指标体系,加强专项债务全过程绩效管理以及风险防控。另外,要完善专项债务监管体系,除地方人大外,还要加强财政部门、审计部门、金融部门以及社会公众等主体对专项债务的监管,加大监管力度,形成多方协同监管体系[25]。

(四)硬化预算约束,健全考评机制

安徽省政府要进一步硬化预算约束,严控预算追加,并要求市县级政府增强责任意识,积极采取措施,如规范政府举债行为、控制项目规模、完善风险预警机制、增强债务信息透明度等,加强对债务风险的管控。同时,还要完善官员政绩考核体系,加大债务率、负债率及偿债率等债务指标所占权重。对于指标过高的地区,要对相关负责人进行约谈,将政府干部任期内债务与其政绩相关联,从而抑制地方政府非理性投资冲动,防止地方政府为完成GDP指标盲目举债而引发政府债务风险。另外,建立追责问责机制。要求政府官员对任期内的债务问题终身负责,将违法违规行为追究落实到个人,加大违法违规举债及使用债务资金行为的惩罚力度,并及时向社会公众公开问责结果,以有效遏制违规举债等情况出现[26]。