水环境治理中的公众参与问题研究

王祎菲

（天津市南开区生态环境监测中心，天津 300100）

1 公众参与水环境治理的必要性

水环境是人类生存和发展所必需的公共资源。目前，水环境治理主要由政府部门负责，这种职能划分增加了政府部门的压力，同时也降低了治理效率。水环境污染治理的本质在于解决人民群众所面临的生产、生活和生存方面的污染问题，是一个涉及整个社会的重大问题。公众作为利益相关者，既是污染的受害者，又是间接的污染者，在解决环境污染问题上扮演着关键角色。研究公众参与的现状、问题并提出对策建议，可以提高社会各界对水环境治理中公众参与的认识程度，解决公众参与不主动、水平低的问题，强化公众的参与能力和意愿，从而有效地推进水质改善，优化人们的居住条件，提升人民群众的满意度［1］。

2 公众参与水环境治理的现状

2.1 法律体系的现状

与西方国家相比，我国在公众参与水环境治理方面的立法相对滞后，但总体来说已初步建立了相应的法律体系，特别是环评、排污许可等方面的法规正在逐渐完善。然而，目前我国关于公众参与的具体法律、政策、规章等方面的规定还相对不足，公众在水环境治理中的作用也较为有限。虽然我国的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》和《环境影响评价公众参与办法》等法律文件中都包含了公众参与相关的法律条文，但可惜的是，对于公众的参与权、参与途径和法律救济途径等内容并没有明确的界定［2］。

2.2 参与主体的现状

公众自发参与治理是指个人独立、灵活地参与治理，而不依赖政府或非政府组织的介入，例如对环境侵害进行投诉。这种治理行为非常灵活，公众可以根据自己的意愿，将问题及时反馈给相关政府部门。然而，目前我国公众参与水环境治理尚未从观念上的参与转变为行为上的参与，同时还表现出高关注度和低参与性并存的特点。一是由于传统的官本位思想阻碍了公众的参与意识，导致了搭便车现象泛滥。二是由于公众缺乏环境保护的基本常识，导致在面临具体的环境问题时无法找到一种制度化、合理化的方式来维护自己的权益［3］。尽管我国水环境治理中存在多种形式的公众参与，但仍然停留在政府主导的象征性参与水平。

2.3 信息公开的现状

环境信息公开是公众获取政府、企业信息并进行社会监督的一种重要途径，其对于公众参与水环境治理具有积极作用［4］。信息公开既有助于公众了解政府和企业的日常工作内容，也有助于规范政府和企业行为，提升政府法治化水平，打造透明型政府并提高企业的亲民性。目前，政府通过报纸、电视、广播、网络等多种方式，在街道、社区、学校等不同场所发布海报、广告牌和阅读指南，向公民宣传普及水环境治理相关知识和理念。此外，政府还通过综合运用官方微博、微信公众号和新闻发布会等形式，对各种社会环境治理热点问题进行了回应。但部分政府进行信息公开只是为了完成任务，治理所需要的信息并未完全向社会公布，这是一个需要解决的问题。

3 公众参与水环境治理中存在的问题

3.1 公众参与缺乏法律保障

尽管目前相关法律在一定程度上规范了公众参与水环境治理的行为，但在法律执行过程中的监督权、知情权、诉讼权、索赔权等保障机制方面仍未得到充分健全，因此公众没有得到应有的法律保障，不能有效地监督政府行政和企业污染行为［5］。在公益诉讼中，缺乏技术和资金等方面的支持，这会对公众参与水环境治理产生不利影响。例如，公众在参与司法程序时可能会面临技术问题，如环境污染程度的判定等，还可能需要支付高额的取证费用和在原告败诉时承担法律费用。这些问题将直接影响公益诉讼的执行效果。

3.2 公众参与不积极不主动

目前，公众普遍认同政府在水环境治理中负有首要责任，但对自身的环境治理主体意识和参与意识还不够强，这严重影响了水环境治理的效果。尽管污染治理可能在短期内取得显著效果，但如果没有全民参与，很难维持其治理的成效。相反，如果公众积极参与治理，河湖的治理效果就更容易长期保持。

3.3 信息公开不及时不充分

政府信息公开的程度是影响公众参与的重要因素之一，也是公众充分知情和充分参与的先决条件。因为水环境治理涉及大量的政府信息且需要一定的治理知识，只有当公众事先了解参与所需要的信息时才能准确、充分地表达自己的观点，为水环境治理提供有益的见解［6］。我国立法对政府信息公开工作已作出规定，虽然在短期内取得了良好的宣传效果，但在后续的宣传和教育方面仍存在不足。例如，在内容方面，政府和企业为保持自身形象往往“报喜不报忧”，存在着选择性公开、信息不充分等问题。政府很少向公众提及制度问题带来的难点和痛点，使得公众对水环境治理工作的动态把握不及时、不精准，降低了公众参与的效果。因此，应加强政府信息公开，提高公民的知情权和参与度，以便更好地推进水环境治理工作。

3.4 公众参与长效性不足

水环境治理工作并非一蹴而就，需要长效维持治理效果。目前情况显示，大部分地方政府在公众参与水环境治理方面尚未建立起长效机制，仅仅是为了配合某项决策，达成短期目标后便不再持续开展。长远来看，唯有建立良好的运行机制才能够确保公众持续参与整个社会公共活动。因此，建立完善的参与机制可以有效引导和发展公众深度地参与水环境治理，并提升我国公众参与的整体水平。

4 完善公众参与水环境治理的对策建议

4.1 健全公众参与法律

4.1.1 补充细化公众参与法律

通过对我国水环境公众参与现状的研究，发现当前公众参与的法律规定仅涵盖特定方面，范围、方式及保障机制存在一定局限性。这说明我国尚未建立全面系统的公众参与机制，不符合当前经济、社会的发展状况。因此，需要完善公众参与的法律制度，加强公众的知情权与参与权。此外，参与主体、范围、渠道和救济等问题需要明确规定。在参与主体方面，法律应明确公众参与的主体标准及各参与主体的权利。在参与渠道方面，各相关部门主要通过参与式调查、听证会、网站留言等形式征求公众意见，但参与时间和方式缺乏明确定义，导致公众难以参与其中，因此需要完善参与治理的渠道。在参与的全过程中，应立法保障公众的参与权，实现公众救济和保障。

4.1.2 完善环境公益诉讼机制

环境公益诉讼机制是指任何公民都有权对破坏环境的个人、企业、社会团体、其他组织，或对环境破坏和环境治理无所作为的行政机关提起诉讼，要求责任人立即停止破坏生态并赔偿所造成的损失、追究刑事责任的程序。《中华人民共和国民事诉讼法》规定，只有受到直接影响的当事人利益受损害方可享有诉讼权利，这限制了公众的参与权。因此，应当借鉴国外的环境公益诉讼立法，将诉讼范围从个人、企业和其他公共组织的“直接利益”扩展到“间接利益”，落实所有公民的诉讼权，从而有效地保护环境损害中的受害者，切实保障公众的权利。此外，在现实生活中，政府在环境领域的不作为也会造成重大的环境破坏。因此，应当扩大环境公益诉讼的适用范围，不仅要涵盖破坏环境的行为，还要涵盖对环境损害不作为的行政行为。

4.2 激发公众参与动力

提高公众的环境认知水平并激发其参与动力，可以促进公众自觉参与到水环境治理中。为此，需要进行多方面的宣传，包括水环境保护的基本知识、水环境治理的原理和相关的法律法规等。通过长期的、多渠道的宣传，逐步提高公众的保护意识，引导公众积极主动地参与到水环境治理中来。宣传方式应该多样化，可以深入社区、政府机关和企业，宣传保护和治理水环境的意义，讲述身边的治水事例，引导公众尊水、爱水、护水。同时，应该将水环境治理知识纳入教学课程，通过课堂教学和知识竞赛等活动，从小培养学生的护水、节水和防污意识。定期开展水环境保护科普讲座和水环境治理教育活动，提高公众对水环境污染的认识和保护环境的能力，同时提升公众参与水环境治理的关注度和热情。此外，借助电视、报纸、微信公众号和官方微博等媒体渠道，及时向公众公开水环境整治工作的新动向，也是重要的宣传手段。

4.3 完善公众参与信息公开机制

《环境信息公开办法》（以下简称《办法》）是目前政府进行水环境信息公开最主要的法律基础。为了更好地保障公众的环境权益、提升政府公信力、促进社会各界参与环境治理，需要从多个方面对《办法》进行补充细化。首先，应通过加强对《办法》的多渠道宣传、加大宣传力度，让公众能够清晰地认识到自己拥有的环境权益以及如何正确地获取环境信息。其次，可以充分借鉴国外现行法律法规，特别是像美国研发的“我身边环境”系统，该系统利用网络技术，实时监测环境指标和环境状况并进行公开，使公众能够实时查看身边的空气、河流、土壤等环境信息。这种及时、全面的信息公开对于保障公民权益、提升政府公信力、促进社会各界参与环境治理具有重要意义。

《办法》在信息公开的主体、层次、渠道、监督等方面应进行进一步的补充细化。首先，应明确信息公开的主体，具体规定各个职能部门的治理工作，并明确需要公开的信息范围，并进行严格执行。其次，应丰富信息公开的层次。规定环境信息的公开不应仅限于水质数据等表面信息，公众的知情权应涵盖水体污染的现状、来源、程度，治理目标、预算、工程设计及执行情况，工业企业具体超标、处罚整改情况等多层次的信息。再次，应畅通公开渠道。在广泛使用传统的政府公报、新闻发布会、报纸、广播、电视等途径的同时，对于技术性较高、专业性较强的环境信息，可以邀请相关专家向公众解释说明，并利用互联网+、微信公众号、官方微博等新媒介，推动政府信息公开跟上时代步伐，以公众乐于接受的方式传播，确保公众的知情权不受侵害。最后，应加强对包括政府和企业在内的信息公开主体的监督，使各级政府和企业主动、全面、及时地公开水环境污染与治理的信息，并通过以人民为中心的服务理念确保公众的知情权和参与权。

4.4 推进公众参与激励机制

综观目前的各项法律法规，在不同程度上均提及了要鼓励公众参与治理。从立法意图来看，奖励并不局限于物质方面，还包括精神奖励。有效的激励机制能够促进公共行为，激发公众的积极性，并分担部分公众的参与成本。因此，应当制定设计合理、科学且可操作性强的激励机制，充分运用精神和物质两方面的利益杠杆，来激发公众参与的动力。

首先，应制定科学的激励标准。如，以现有的奖惩标准为基础，结合当地水质特点，并充分参考专家、从业人员、公民代表的建议，科学地制定奖惩制度，确保奖惩合理、奖罚适度。其次，应丰富激励方法。对不同类型的公众和社会力量，应有针对性地制定不同形式的奖惩方式。对社区居民，可以通过物质奖励、颁发荣誉称号等方式，激发居民参与水治理的积极性；对企业，可以采取减少税收、政策扶持、降低贷款利息等措施，通过市场行为来激发企业参与水环境治理的热情；对于社会组织，可以采取财政补助、有偿承担政府工作内容等途径进行鼓励。

5 结语

近年来，我国在推行河长制、开展碧水保卫战方面取得了显著的成效。随着人民群众对美好生态环境的需求日益增长，其权利意识、民主意识和参与意识逐渐加强，公众参与在各类环境治理中发挥了举足轻重的作用。然而，在我国当前的水环境治理中，公众参与仍存在一些问题，如何引导公众这一水环境治理的最直接利益相关者积极参与治理成为取得实效的关键。进一步建立全民参与的公众参与机制，是实现我国水环境治理管理现代化的重要途径。