滨州市水土保持全链条监管的探索与实践

李苗苗，曹 敏，张红梅

（滨州市城乡水务发展服务中心，山东 滨州 256600）

党的十九届五中全会将“生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”纳入2035 年基本实现社会主义现代化远景目标，将“生态文明建设实现新进步”确立为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，明确提出“科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”，为水土保持工作指明了方向[1]。滨州市将水土保持工作作为国土整治和江河治理的根本、国民经济和社会发展的生命线来抓，围绕“走在前、开新局”重大主题，切实把生产建设项目水土保持监管作为打破水土保持工作瓶颈的重要突破口，从创新监管思路、完善监管流程、提升监管成效上做文章，探索建立事前、事中、事后次序推进与遥感监管强力清零相结合的生产建设项目水土保持全链条监管模式。

1 滨州市概况

滨州市位于山东省北部、黄河三角洲腹地、渤海湾西南岸，辖7个县（市、区），总面积9 660 km2，人口393 万。全市地势南高北低，大致上由西南向东北倾斜，渐次过渡到大海，以小清河为界，南部为低山丘陵区，北部为黄河冲积平原，海拔高程一般在1～20 m，总体上地势低平。全市属暖温带半湿润大陆性季风气候，四季分明、降雨集中。随着全市经济建设的快速发展和各项基础设施建设的蓬勃开展，工业化和城镇化进程不断加快，受地形地貌、气候、水文等因素综合影响，人为水土流失防治压力日益增大，尤其是生产建设项目水土保持监管工作面临巨大挑战，人为水土流失监管成为水土保持工作的第一要务。自2019 山东省水土保持监管元年以来，滨州市通过广泛开展生产建设项目现场监管、集中进行遥感监管项目整改、开展水土保持专项整治行动等一系列措施，积极探索生产建设项目水土保持全链条监管模式，实现全市水土流失面积、强度“三连降”。截至2021 年，全市水土流失面积下降到171.18 km2，占总面积的1.87%，从土壤侵蚀类型看，风力侵蚀约占2∕3，水力侵蚀约占1∕3；从土壤侵蚀强度看，轻度侵蚀167.47 km2，中度和强烈侵蚀3.71 km2，极强烈和剧烈侵蚀已清零。经过多年的宣传和集中整治，全市不断凸显推进人为水土流失监管工作的信心和决心，社会认可度也不断提升。

2 滨州市水土保持监管工作做法及成效

2.1 构建事前监管联合推进机制

（1）建立沟通机制。滨州市立足自身实际，将生产建设项目立项后、审批前的事前监管作为提升监管效能的发力点。通过积极对接审批部门，提前监管切入点，在发放施工许可证的同时发放生产建设项目水土保持工作告知书，提醒、督促建设单位主动履行水土保持审批、缴费义务，从源头上挤压未批先建和不依法缴费等违法行为的滋生空间，釜底抽薪地减轻遥感监管项目查处整改压力。部分县区对事前监管机制做了进一步明确，如阳信县出台《关于联合开展违法违规生产建设项目水土保持专项整治工作的通知》，建立水务、审批、发改、执法多部门的联动机制，根据发改、审批部门提供的立项和施工许可清单制定完善监管台账，对拒不整改的项目移交综合行政执法局。在审批阶段，市、县两级水务部门全面参与审批部门组织的生产建设项目水土保持方案评审会，并提出水土保持监管意见。针对滨州化工项目越来越多的实际情况，市水务与审批部门加强沟通，对所有化工项目方案审查全部查看现场，切实提高化工项目水土保持方案的科学性和可实施性。2021年至今，全市不予许可数量达到7项。

（2）建立严格考核制度。加强与考评办对接，将水土保持工作纳入市对县综合绩效考核内容，倒逼各县（市、区）加大对水土保持监管责任的落实，切实减少违法违规项目。

（3）建立示范引领机制。全市水务系统刀尖向内、自我革命，要求水务项目法人做到“三带头、两主动”，即立项后带头编方案、带头缴纳补偿费、带头接受监管，主动报告开工时间、主动开展后续设计，发挥好水务行业的示范带头作用。

2.2 大力开展在建项目事中监管

滨州市始终将在建项目作为人为水土流失防治的重中之重来抓，在建项目事中监管率达到100%。

（1）连年开展“五主动”服务。在项目建设中，水务部门向建设单位主动告知防治责任、主动讲解法律法规、主动介绍水土保持流程、主动提醒方案落实重点、主动督促自主验收，提升生产建设单位对水土保持责任的认识，增强建设过程中履行水土保持义务主动性和科学性。

（2）做到“四勤监管”。在对项目进行监管过程中，做到嘴勤、腿勤、眼勤、手勤，即密切调度项目开工情况、对在建项目开展现场监督检查、详细查勘施工现场水土保持措施、检查后出具水土保持整改意见指导项目整改，通过积极监管，督促建设单位严格落实水土保持方案，切实起到水土流失防治效果。

（3）抓好“三项重点”。针对汛期雨水大、冲刷程度大的情况，对项目取土场、弃土场、高陡边坡3 个重点区域进行全面排查，要求建设单位落实好防范措施，切实消除汛期水土流失隐患。2021 年以来，市级累计对151 个生产建设项目开展事中监管，下发整改意见书91份。

2.3 始终保持事后监管高压态势

事后监管作为生产建设项目水土保持监管的最后一环，滨州市明确监管职责，一以贯之地做好水土保持方案实施情况的跟踪检查，以查促改。

（1）规范程序。在贯彻落实“放管服”要求的基础上，对水土保持设施自主验收报备相关材料开展形式审查，严格档案管理，从而规范项目水土保持设施验收程序，提升第三方机构验收服务水平。

（2）严把质量。对已报备项目开展抽查，严格对照水土保持设施验收标准和条件，重点检查建设单位是否落实各项水土保持防治措施，严把验收质量关，营造水土保持责任不能逃、不敢逃的高压氛围，督促生产建设单位落实主体责任。2021 年至今，接受验收报备93 项，对22 个项目开展事后现场核查，下发核查意见17份，因不符合条件而责令整改并重新验收的项目1个。

2.4 攻坚推进遥感监管项目整改

2.4.1 严格执法检查，确保取得实效

滨州市城乡水务局党委会多次专题研究水土保持监督执法问题，对违法行为铁腕执法，严肃追责，同时携执法记录仪对拒不配合整改工作的违法违规项目进行现场查处。目前，滨州市城乡水务局正在整合滨州市水利资源开发建设中心执法力量，加强监管队伍建设，提升水土保持监管能力。

2.4.2 探索协作机制，确保统筹推进

受机构改革影响，滨州市经济技术开发区、北海经济开发区职责划分模糊，监管工作进展滞后。市级对2个开发区的遥感监管项目查处整改工作高度重视，探索建立市级、开发区所属县区、开发区管理机构三方协作机制，由市级牵头统筹，安排专人驻扎跟进，对个别项目进行约谈、督办；所属县区集中力量集中时间，负责建立项目清单和工作台账、录入监管系统；开发区相关部门分类负责，主动认领排查、核实、查处、整改任务。通过三方协作，滨州经济技术开发区、北海经济开发区遥感监管项目系统销号率达到100%。

2.4.3 严格督办约谈，确保强力清遗

建立约谈通报机制，市级水务部门主要负责同志对整改进度慢的县区、单位和项目负责人进行约谈，并印发专题通报15 期，报送至市政府分管副市长，通报至县区主要负责同志。对拒不配合整改的项目，实行水土保持信用监管“两单”制度，并向社会公开。通过强有力的督办，历史遗留问题全部清零，2019—2021年6批遥感监管项目销号率100%。

2.4.4 严格考核运用，确保责任落实

根据省对市高质量发展考核办法，将水土保持工作纳入市对县综合绩效考核范围。另外，从今年开始，全市年度水土保持目标责任考核的重心向日常工作转移，重点考察各县（市、区）违法违规项目查处和整改工作是否按时间节点完成，是否按时、规范报送项目台账等。再结合年底总结材料和现场抽查情况，形成年度水土保持目标责任考核结果。通过市对县高质量发展考核和全市水土保持目标责任考核评估双“指挥棒”同频共振，指引遥感监管工作打开新局面。

3 存在问题

3.1 水土保持监管未形成合力

生产建设项目立项后、开工前，水土保持事前监管没有合适的着力点，无法高效督促项目法人及时编制水土保持方案。水土保持涉及的水务、审批、发改、税务、执法等部门之间存在职能不明确、信息共享力度不足，无法形成监管合力，影响了事前监管工作的推进。水土保持“三同时”制度无法得到全面有效落实，生产建设项目“未批先建”“未缴纳补偿费”等问题找不到有效的解决办法。相当数量的生产建设项目水土保持责任的履行依赖于水行政主管部门查处，造成遥感监管项目查处整改压力较大。

3.2 水土保持执法力度不强

滨州市市级由市城乡水务局负责执法，但不具备专门执法队伍。执法环节是生产建设项目水土保持监管的底线，目前市县两级的执法力度都较弱，导致水土保持监管缺乏威慑力，日常监管工作事倍功半。

3.3 事中事后监管未做到全覆盖

目前，生产建设项目单位忽视水土保持工作的现象不同程度存在，水土保持方案批复后束之高阁，项目建设现场没有采取相关的水土保持措施，人为水土流失隐患依然存在。各县（市、区）侧重于遥感监管项目的查处，对已批复水土保持方案并且在建的项目事中监管不到位，监管发现的问题未及时反馈项目单位和督促整改；项目验收报备后，对项目现场情况不了解，验后核查未开展，监管职能未有效落实。

3.4 水土保持补偿费未实现专款专用

《山东省水土保持补偿费征收使用管理办法》（鲁财税〔2020〕17 号）第十八条规定：水土保持补偿费主要用于水土流失预防和治理，支持被损坏水土保持设施和地貌植被的恢复治理工程建设，以及水土流失监督管理。目前，各县（市、区）均未实现水土保持补偿费的专款专用，导致水土保持工作经费不足、人员不足、没有专门监管车辆等，造成遥感监管项目查处、整改和生产建设项目监管工作无法正常开展，水土流失防治项目数量少、规模小、标准低。加之受疫情影响，各级财政收入降低，水土保持治理资金投入愈显不足。

4 建议

4.1 加强组织领导

水土保持监管涉及多个部门，必须摒弃水务部门单打独斗现象，进一步明确发改、财政、水务、税务、审批等部门职责，建立协同高效的管理机制。通过各司其职、强化责任、加强沟通、通力合作，综合防治水土流失。运用好考核指挥棒，压实县（市、区）级人民政府的水土保持主体责任。应当结合市对县级高质量发展综合绩效考核、水土保持目标责任制考核及监管履职督查，建立对地方政府管理部门的追责制度[2]。推进各级征收的水土保持补偿费做到专款专用，保证水土保持监管工作经费。国家税务总局山东省税务局、山东省水利厅2022年7月联合印发了《水土保持补偿费征收管理流程》，制定了水土保持补偿费征收流程，明确了水务、税务、审批各部门职责，共同推进水土保持补偿费征收工作，亟需推进落实。

4.2 增大水土保持监督执法力度

从用好制度、用好手段、用好“处”和“罚”等方面开拓性做好水土保持强监管工作。建立水务系统专业化监管队伍，配备专用执法车、摄像机、执法记录仪、GPS等装备，从人员和设备上为提升监督执法水平提供保障。积极开展水土保持监督执法培训，做到以案释法，不断提升水土保持执法人员工作能力和素质，有效维护法律尊严，树立水土保持行政执法的权威性[3]，筑牢水土保持监管底线。对重点领域典型水土保持违法违规项目采取法律手段，依法进行水土保持行政处罚，配合做好宣传报道工作，着力提高生产建设项目水土保持方案“三率”（编制率、实施率、验收率），形成不能违法、不敢违法的良好水土保持法治环境[4]，推动水土保持监管水平更上一层楼。

4.3 加强水土保持宣传

多渠道、多形式宣传水土保持法律法规，宣传水土流失危害和水土保持成效，特别要加强对生产建设项目和生产建设活动落实水土流失防治责任的宣传引导，提高全民的水土保持观念和生态文明意识。积极推动水土保持进党校活动，强化中小学水土保持科普教育，积极推动国家水土保持科技示范园和生态文明示范工程创建，扩大水土保持的社会影响力[5]。