观念、农民角色与农地制度变迁——基于农地正式制度与非正式制度隐性互动的分析框架

韦彩玲 黄 仪 李茜宁 庞 怀

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

一、问题提出与研究进展

农民是农地制度的重要主体，农民的观念和行为选择在农地制度变迁中发挥着举足轻重的作用，同时，农民作为微观个体在制度所营造的宏观环境下组织生产活动和维系社会关系，农民的观念在某种程度上难免受到农地制度的塑造，可见观念与农地制度共演。而观念与行为是定夺农民角色的依据，“如果我们动态大跨度地观察制度变迁和制度变迁主体，就会发现不同主体的角色是变化或可转换的”①黄少安.关于制度变迁的三个假说及其验证［J］.中国社会科学，2000（04）.。从这个意义出发，在农地制度演进中亦可窥见农民角色的嬗变。观念、农民角色与农地制度变迁随着时间推移呈现出一个复杂的动态关系，就此初步锁定三者的历时性动态演变这一规律并试图对其进行深入剖析。在此过程中，我们致力于解决以下问题：观念、农民角色和农地制度发生了什么样的变迁？观念、农民角色与农地制度变迁是否存在关联？存在什么样的关联？如何产生关联？正是基于以上问题，本文在相关理论基础之上构建农地正式制度与非正式制度隐性互动的分析框架，以解释观念、农民角色与农地制度变迁的内在关联及三者互动共演的深层逻辑。

近年来聚焦于探讨农地制度变迁的机制、动因、路径的研究成果丰硕。早期学者更多关注正式制度本身蕴含的制度要素对农地制度变迁的影响，如农地制度执行的绩效差异①陈志刚，曲福田.农地产权制度变迁的绩效分析——对转型期中国农地制度多样化创新的解释［J］.中国农村观察，2003（02）.、资源相对价格或相对稀缺程度等因素②North D.C.，Thomas R.P..The Rise of the Western World： A New Economic History［M］.Cambridge：Cambridge University Press，1973：pp237-239.，认为中央或地方政府的决策等作为正式制度的要素决定了农地制度变迁③Hayami Y.，Ruttan V.W..Agricultural Development： An International Perspective［M］.Baltimore：The Johns Hopkins Press，1971：pp512.。21世纪初有学者关注到了非正式制度因素的作用④朱冬亮.社会变迁汇总的村级土地制度［M］.厦门：厦门大学出版社，2003：121.，但持有较片面的观点即认为非正式制度中的一隅如农民观念⑤徐美银，钱忠好.农民认知与我国农地制度变迁研究［J］.社会科学，2009（05）.、行为选择⑥李绍龙.基本农地制度与农民行为选择分析［J］.广东农业科学，2010（06）.、村俗民约⑦洪名勇，施国庆.外在农地制度、内在农地制度及适应性［J］.社会科学研究，2006（05）.决定着农地制度的变迁路径和方向。与上述将市场和政府割裂开来讨论或是陷入“诱导性制度变迁”和“强制性制度变迁”二分困境不同⑧林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁［M］.上海：上海三联书店，1994：167.，近十年的研究成果一致持有这一观点：正式制度与非正式制度及其实施特征三者彼此协调适应是推进产权制度改革成功和农地制度变迁的关键力量⑨Atwood D.A..Land Registration in Africa： The Impact on Agricultural Production［J］.World Development，1990（18）：pp659-671.⑩Feng L.，Bao H.X.H.，Jiang Y..Land reallocation reform in rural China： A behavioral economics perspective［J］.Land Use Policy，2014（07）：pp246-259.，当正式制度和非正式制度发生双向阻碍作用时表现为二者的对抗状态，消磨制度的绩效；当非正式制度与正式制度产生推动作用表现为二者的协调状态，能提高制度的绩效，推动制度向不断完善的方向发展，这就从显性角度把握了制度变迁中正式与非正式制度的互动机理⑪Deininger K.，Ali D.A.，Holden S.et al..Rural Land Certification in Ethiopia： Process，Initial Impact，and Implications for Other African Countries［J］.World Development，2008（10）：pp1786-1812.⑫Joireman S.F..The Mystery of Capital Formation in Sub-Saharan Africa： Women，Property Rights and Customary Law［J］.World Development，2008（07）：pp1233-1246.。总之，农地制度变迁的研究趋势是逐渐摆脱路径依赖对于农地制度变迁的决定论，人的因素及能动作用被予以重视，根据历时性和动态性把握农地制度变迁，这对于研究历久弥新的中国农地制度而言是寓意深远的。

非正式制度与正式制度共同作用于中国农地制度的存续和变迁是经学界研究后反复证实的结论，此后孙丹单独讨论了制度变迁中的非正式制度层次对农地制度变迁的差异性影响效应①孙丹，韩松，江丽.非正式制度的层次和作用——基于农地制度变迁的动态演化博弈模型［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2021（02）.。诸如以个体认知、社会认知为代表的非正式制度层次变量②丰雷，江丽，郑文博.认知、非正式约束与制度变迁：基于演化博弈视角［J］.经济社会体制比较，2019（02）.，或是以价值观念、习俗惯例和村规民约构成的非正式制度，都是抽象的、易变的，很难考量其在制度变迁中发挥助推作用的表现和具体路径，因此本文引入观念的外化表征——农民角色。“角色转换是指相关主体对于制度变迁的态度以及在变迁中的作用、地位、行为等方面在原有基础上发生了变化”，农民作为制度变迁中的相关主体之一，其角色与制度变迁互伴共演不言而喻。近年来虽没有针对二者的动态性进行研究，但证实了农民角色变迁在宏观层面上受到社会环境变化（如工业化、城镇化）以及政策性力量的影响③向丽.农村产业转型与农民角色变迁实证研究——以湖北高家堰土家族为例［J］.广西民族研究，2010（03）.，微观上较大程度上受个体思想观念保守、文化知识和职业技能匮乏，以及心理和行为的边际性等因素阻碍④（美）乔纳森·H·特纳.社会学理论的结构［M］.杭州：浙江人民出版社，1987：217.。可见，制度环境和思想观念是影响农民角色变迁的两股力量。

总之，从当前农地制度演变和农民角色变迁的研究进展中可以总结出几点内容：第一，农民观念的重构既是农地非正式制度变迁的原动力，也是引起农民角色转变的关键因素。第二，当前针对观念更新与角色转变、农民观念与农地制度变迁的研究较多，但对于农地制度变迁和农民角色变化的研究一般都是单独论之，缺乏联动性讨论。第三，既有文章对观念更新与互动的描述是模糊且抽象的，以及未指明观念更新的具体表征。基于此，本文联动性讨论观念、农民角色与农地制度变迁的关系，直观展现抽象观念的变化，从隐性层面解释农地制度变迁的机理，并分析农民角色转变在农地正式制度与非正式制度隐性互动中发挥的桥梁作用。

二、理论基础与框架构建

角色理论注重将个人行为放置于社会意识和社会结构中思考，诺斯的“心智模式”强调个体认知在社会互动下形成社会认知并表现为非正式制度。正式制度与非正式制度彼此协调适应是推进制度变迁顺利进行的关键力量。在农地制度变迁中，农民观念是农地非正式制度变迁的内核，观念既是农民角色变迁也是农地制度演化的内生源头，农民角色发挥农地正式制度与非正式制度互动的桥梁作用。

（一）角色理论与共享心智模式

角色理论是从社会意识和社会结构中揭示个体社会职能本质以及个人社会行为规律的理论，又可划分为结构角色理论和互动角色理论两个分支⑤（美）乔纳森·H·特纳.社会学理论的结构（下）［M］.北京：华夏出版社，2001：45.。结构主义角色理论侧重于将个体行为放置于社会结构中思考，认为在社会网络中包含个体人与社会地位，人一旦占据某一地位实现对应的权利和义务时，就相当于在扮演某种角色。互动角色理论则侧重于处在社会网络中的人会彼此发生互动，从而根据他人的态度和行为调整自己所扮演的角色⑥张杨波.西方角色理论研究的社会学传统——以罗伯特·默顿为例［J］.国外理论动态，2014（09）.，目前国内主要将角色理论应用于分析乡村治理的村干部的角色分析①罗博文，吕悦，余劲.村干部角色与乡村治理有效性——基于秦甘滇三村的案例分析［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2022（04）.、乡村致富带头人的角色冲突②邓国彬，张晴.乡村社会企业家和双重“经纪人”：致富带头人的角色冲突及调适策略——以广西Y村为例［J］.当代青年研究，2022（06）.以及构建“乡村精英——农民”的互动视角下的农民角色转型模型③周立，庞欣，马荟等.乡村建设中的农民主体性提升——基于角色互动理论的Y 村案例分析［J］.行政管理改革，2021（04）.。在农地制度演变中，农民角色同时受到制度结构和社会互动的双重塑造，一方面，农地正式制度以及农地非正式制度通过赋予农民的权利和义务，将农民角色框定于一定范围内，另一方面，农民在农村人情社会网络中活动不可避免发生观念、行为上的交互作用，互动中促成农民行为模式的固化，进而塑造农民各阶段角色特征，采用角色理论分析农地制度演变中的农民角色变迁符合逻辑自洽原则，利于综合定夺农民的角色定位、转换和变迁。

诺斯的贡献是将认知引入制度变迁研究框架之中，使制度变迁的研究视野扩大化并逐渐摆脱路径依赖的局限，随之提出“共享心智模式”的理论主张——个体能根据外部环境的变化调整自己的认知、观念和态度，在不断的互动中更新或创造个体主观模型，个体认知来源于心智模式且在模仿、学习或者适应的“学习效应”作用机制下形成广泛的共同认知，广泛的共同认知在社会中显化为行为准则、习俗、规范等非正式制度，诺斯将制度变迁理解成共享心智模式和环境互动调整的过程④Denzau A.T.，North D.C..Shared Mental Models： Ideologies and Institutions［J］.Kyklos，1994（01）：pp3-31.。后期，诺斯在强调人类认知的内生作用的同时将正式制度纳入制度变迁框架中，开始关注到以国家政府、权威决策、机制设计者为代表的正式制度来源的作用⑤North D.C.，Wallis J.J.，Weingast B.R..Violence and Social Orders： A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2009：pp752-756.⑥North D.C..Understanding the Process of Economic Change［M］.Princeton：Princeton University Press，2005：pp119-122.，正式制度反应的是规则制定者的信念，正式规则是对非正式约束的认可和规范，非正式约束又是对正式规则的延伸、补充和修正，制度变迁是正式制度和非正式制度的互动演化的结果。诺斯的制度变迁理论已被众多学者应用于分析我国经济制度改革⑦王磊，赖石成.中国经济改革过程中的制度分析——以诺斯的制度理论透视当下中国经济改革［J］.现代管理科学，2015（03）.、农地制度变迁⑧陈世香，邹胜男.制度变迁视角下中国制度改革研究：一个整合性分析框架［J］.求实，2022（06）.等制度问题。我国农民受传统观念影响较为深远，在宗族制度长期作用下衍生出大众默守的行为准则，农地制度改革不免受到以农民思想观念为内核的农村非正式制度的影响。换个角度来说，农地制度改革一方面受制度语境的激励和约束，另一方面农民本身也对制度发挥构建性作用。

（二）农地正式制度与非正式制度隐性互动的分析框架

综上，本文认为观念既是农民角色变迁，也是农地制度演化的内生源头，因此本文在结合角色理论和诺斯的“心智模式”的基础之上，构建一个囊括观念、农民行为、农民角色、非正式制度、正式制度在内的农地制度变迁分析框架（如图1）。农民既有观念是当前制度语境之下的产物，观念对行为发挥驱动和指导作用，促成行为模式的产生，农民行为模式在实践互动中固化为习惯、惯例和村规等形式的非正式制度，而既有农地非正式制度反过来对行为模式起到约束作用，行为模式对农民角色和农民观念产生调节作用，此时完成从隐性到显性的农地非正式制度建构。农地正式制度的建构源头为权威决策者的观念，经过政策制定的一系列过程，最终形成以政府权威文件为代表的正式制度。农民角色是农民集体认识、行为模式、权利义务的综合反应，同时决策者通过农民角色对正式制度的执行获取反馈和形成初步制度评估，农民角色是正式制度和非正式制度在隐性层面上互动的中介和产物，即农民角色是权威决策者观念和农民观念的互动桥梁。正式制度和非正式制度互动不仅发生在显性层面，探讨隐性层面的互动机理势在必行，有助于全面、深入地审视农地制度变迁问题。

图1 农地正式制度与非正式制度隐性互动的分析框架

三、新中国成立以来农地制度演变中的观念更新

观念包括决策者观念和农民观念，观念与农地制度共演，参照王敬尧等权威学者的研究结果，将农地演变划为六个阶段，深入讨论农地制度演变与观念更新的互动逻辑。

（一）恢复发展农业生产与耕者有其田

新中国成立初期（1949-1952 年），农地制度变革便在全国范围内展开。《中国人民政治协商会议共同纲领》对新生政权统领下的农地制度进行了设计，提出通过对土地的重新分配，继续推进农村土地改革，以此实现农民“耕者有其田”的朴素愿望①刘刚.新中国70 年的农地制度变迁与农民主体地位［J］.西部论坛，2019（05）.。1950 年6 月颁布的《土地改革法》明确规定从地主、富农等人的手中剥夺其曾经剥削占有的过量土地，按人口数均等化地向少地无地的贫雇农及部分中农进行分配。到1952 年底，土地改革在我国大部分地区基本完成。这次土地改革构建了“农民所有，农户经营”的农民土地所有制，农地正式制度规定了农民对自己所分配得的土地拥有完整的所有权和绝对的经营使用权。

届时全国人民精神焕发，人民深切认识到中国共产党成功带领人民打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，并由此开始“迈向新生活”，由于长期经受地主的剥削而十分渴望重获土地权利，即农民此时坚守的是“土地均分”“人人有份”的观念。在行为表现上，在政府推进土地革命的过程中，农民积极配合，贫雇农拥有的耕地占比从14.28%上升到42.2%②刘文瑞.建国初期中共农村基层政权建设的理论与实践（1949-1958）［D］.中国社会科学院研究生院。2013.，农民分到农田进行自主生产经营，不再需要为地主卖力。在土地农民所有制下，农民的生产积极性高涨，1949 年我国粮食总产量为11318 万吨，农业总产值为326 亿元，1952 年我国粮食产量达到16393 万吨，农业总产值提升至461 亿元，土地改革促进了我国农业生产力的提高。但是不可否认的是新中国成立之初，国家百废待兴，生产力水平落后的村庄，部分农民尚且无法依靠掌握土地权利而实现自足自给。

（二）社会主义改造与农业合作思想

农业合作化运动时期（1953-1956 年），1953 年2 月《关于发展农业生产合作社的决议》发布，中国开始由新民主主义社会过渡到社会主义社会。由于传统的土地经营方式存在“小农生产”弊端，同时，“集中一切力量开展工业化”的口号响彻全国，在广大农村地区实行“集体所有，集体经营”的生产经营和组织方式。农业合作化运动制定了“互助社—初级社—高级社”的发展蓝图，1953—1956 年期间推行的是互助组和初级社，合作社为20 至30 户的小规模特征，且农民遵循“入社自愿、退社自由”的原则①陈锡文.中国农村制度变迁60 年［M］.北京：北京大学出版社，2009：26.，互助组和初级社仍将土地所有权留存于农民手中，农民按照土地经营权入股享受分红②郭冠男.农民在市民化过程中的土地权利研究［D］.中国农业大学，2016：51.，不再具备对土地的“绝对掌控”，而作为集体土地的提供者和集体生产的贡献者参与到农业合作化活动中。

前后经历互助组、初级合作社，农民“耕者有其田”的思想观念调整为“社会主义思想”。一方面，国家提倡树立社会主义理想并进行社会主义思想教育，加之农民切实体会到了新中国成立之初的农业政策改革赋予其“翻身做主”的权利，对新政权产生信任，进而坚定社会主义思想，另一方面，土地改革分配给农民的土地并未实现物尽其用，部分农民因缺乏农资产品无法扩大再生产，因此农民期待加入合作社共享农业生产工具和收益分配，能享受到统一经营和分配带来的收益，农民对于农业合作化政策的推行具有一定的热情。在行为表现上，农民加入合作社的人数和速度不断攀升，各地掀起了“社会主义的高潮”，1955 年入社农户占全国农民比例为32.5%，1956 年为96.2%，1956 年底在全国范围内基本实现了农业合作化③王敬尧，魏来.当代中国农地制度的存续与变迁［J］.中国社会科学，2016（02）.。

（三）“左”倾思想与满足温饱

人民公社化运动时期（1957-1977 年），受“左”倾思想的影响，“加速建设社会主义”、“跑步进入共产主义”战略引领了农地制度改革的整体速度和方向。1956—1957 年推行涉及150 至200 户的大规模高级社，中央为了进一步提高农业生产，1958 年发布了《关于在农村建立人民公社的决议》，标志着人民公社制度的建立，“大跃进”运动开始蔓延，土地集体所有的产权形态发挥到极致。自高级社及人民公社实施后，土地所有权、处置权和收益权都交还集体，农村土地、农业生产资料乃至农户家庭的部分生活资料全部实行公有化，农业生产经营安排、管理、收益分配，全部由人民公社统一控制，真正实现了绝对意义上的公平和公有制政策指向。农民在人民公社的统一管理和监督下共同劳动，接受人民公社的收益分配，农民不再拥有“退社权”。

在绝对公平的分配制度下，激励不足问题暴露，农民的懈怠行为开始出现，农业产出水平低，并在1959—1962年演变为严重的粮食危机④国家统计局农调队.中国农村贫困监测报告2000［M］.北京：中国统计出版社，2000：87.，徘徊于生存线边缘的农民衍生出新的思想观念——相比于潜在利润的追求，农民首先考虑的是满足生存需求。农民由此产生的社会平等观念并非是绝对平均主义，而是希望有权依靠本村的资源维持生计⑤丰雷，江丽，郑文博.农户认知、农地确权与农地制度变迁——基于中国5 省758 农户调查的实证分析［J］.公共管理学报，2019（01）.。在行为表现上，农民有“拉牛退社”、谎报产量和私藏粮食、消极怠工以减少劳动力的投入等情况，以及包产到户的“三起三落”。但是总体而言，大部分农民心中存在怨言，却只有少部分农民采取行动表明自己的不满，大多数农民在更为集中、严厉的生产环境下，仍然坚持在公社化体制下劳作，农民此时承受着自身生存和国家生产的双重压力。

（四）“解放思想，实事求是”与耕种以维生

HRS 探索确立阶段（1978-2000 年）①由于家庭联产承包责任制（HRS）时间跨度较大，从解决温饱和谋求发展的目的出发，以2000 年、2014 年为两个界线将其划分为“探索确立期”、“稳步发展期”和“改革创新期”三个阶段进行分析。2000年我国农村居民恩格尔系数首次降至48.3%，此后取值小于50%，所以2000 年为中国农村从解决温饱转向谋求发展的一个时间点。2014 年农地“三权分置”改革正式提出，我国家庭联产承包责任制迈入新的改革创新阶段。，1978 年冬，以安徽省凤阳县小岗村为代表的贫困地区不堪忍受集体生产所带来的饥饿，偷偷地决定分田单干：在履行生产队的农业税以及粮食征购义务后，各户可以保留自己的全部收成②李飞龙，梁宏志.农民主体地位与农地制度变革的路径选择［J］.云南行政学院学报，2020（02）.。农民冒着风险采取生产责任制的自发性制度创新，一开始中央对生产责任制是“不许包产到户，不许分田单干”的禁止态度，但随着参与的人数的增多，中央及地方政府对此的态度发生“不许—默许—支持—推广”的变化，1983 年家庭联产承包责任制（HRS）被确立为我国农村的一项基本经济制度。1983-2000 年，政府致力于稳定HRS③1985 年及1986 年的中央一号文件都强调要“长期稳定”，HRS 还被写入《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》以及《中华人民共和国宪法修正案》等法律文件中。土地承包关系与承包期经历从“15 年不变”到“30 年不变”的发展历程，土地调整也经过了从“允许调整”到“允许小调整”的发展历程。，严禁侵占、买卖、出租或非法转让农宅农地，宪法及中央一号文件一致规定土地使用权可以依法转让，但具体办法并未出台，而对农村集体土地使用权流转的管理并未有所松懈，经历从禁止走向限制。

在HRS 探索确立期，农民仍然持有发挥土地的生产功能以维持生计的生存观念，农民自发探索“包产到户”的制度创新是出于解决温饱问题。1978 年我国农村居民恩格尔系数为67.7%，此后连续下降，1985 年的农村居民恩格尔系数降为57.8%，全国农民总体上迈入温饱线内，2000 年恩格尔系数降至48.3%，我国农民从解决温饱迈入谋求发展的步道④联合国粮农组织对恩格尔系数的划分标准：59%以上为绝对贫困；50%-59%为温饱；40%-49%为小康；30%-39%为富裕；30%以下为最富裕。。在行为表现上，尽管中央于1980 年9 月之后出台的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》才默许了生产责任制的推行，但在此之前各种形式的生产责任制已经在全国遍地开花⑤据统计，1979 年全国生产队的基本核算单位为479.6 万个，其中实行生产责任制的基本核算单位数占比84.9%，全国实行双包到户的生产队占比1.1%，后续4 年提升为14.4%、45%、89.7%、99.5%，1984 年共569.2 万个生产队已全部采取双包到户（黄道霞，1992）。。总之，“包产到组”、“包产到户”等生产责任制实际代替人民公社制度成为了主要的农业生产责任制形式，可见农民的生存观念强烈驱动着农民采取各类生产责任制的行为选择。

（五）“以经济建设为中心”与维持土地保障作用

HRS 稳步发展期（2001—2013 年），中央及地方政府进行的制度设计主要围绕保持土地承包关系不变、土地权属明确化，同时探索土地使用权依法自愿有偿流转、宅基地有偿退出、农村集体经营性建设用地同权入市流转。2002 年《中华人民共和国农村土地承包法》明确指出承包期内发包方不得调整承包地，2008 年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首提“土地承包关系长久不变”，2008 至2013 年土地登记经历了“明确提出—开启工作—划拨工作经费并进行试点—在期限内落实全国集体经济组织的土地所有权证—扩大试点规模”的历程。此外，国家致力于引导农民以多种方式流转土地承包经营权，建立健全土地流转市场，允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场。

改革开放解决了农民的温饱问题，农民转向寻求生活水平的提高，但此目标在城市化工业化的发展背景下转变为依托务工实现，而并非以流转土地使用权为代价谋求财富，在此背景下，农民的观念是长久拥有自己的一片土地，发挥农地的生产及生活保障功能。新中国成立初期频繁变动的土地政策及人民公社化运动时期的大饥荒让农民产生畏惧心理，当农户真正成为农业经营主体时便将土地承包经营权牢牢抓住①根据2011－2012 年对全国28 个省、直辖市和自治区共10257 个农户家庭的调查数据，客观层面上236 个村庄中共5920 个农户已经明确农地确权信息，占比达到57.72%（程令国，2016）。。另外，1978 年至2008 年，我国工业化和城市化的发展吸纳了3 亿多农村剩余劳动力，但仍然有2 亿多农村剩余劳动力依靠农业维持生存②许庆.家庭联产承包责任制的变迁、特点及改革方向［J］.世界经济文汇，2008（01）.，由于户籍、就业、社保等宏观制度层面的不完善，以及中微观层面城市居住成本高、社会地位“边缘化”、个人素质能力低等阻碍因素的限制，农民工与城市市民的福利待遇和社会保障水平存在差距，农民难以完成市民化的身份转化以落户城市，土地不仅是维持家庭生计的资本，还发挥着农民工的失业保障、返乡的兜底生活保障和养老保障等功能，因此，农民获取稳定产权保障的需求占据上风。

（六）“实现中华民族伟大复兴的中国梦”与发挥土地财产功能

HRS 改革创新期（2014 年至今），随着我国城市化、工业化的不断发展，农业生产效率逐步落后于我国农业现代化的要求，农地“三权分置”被视为继HRS 之后农村改革的又一重大制度创新。2014 年9 月中央全面深化改革领导小组第五次会议强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局，明确解释了“三权分置”的内涵。2016 年《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》的发布标志着“三权分置”的正式形成。土地承包权的稳定是盘活土地经营权的基础，2014-2016 年“中央一号文件”相继对农地确权登记颁证工作的展开、完善、落实做出部署，2018 年土地确权登记基本完成。“三块地”改革也在同步深入推进，经历了“部署改革试点—启动试点—扩大试点区—全面推广—总结试点工作情况”的系列阶段，政策由强调鼓励宅基地退出转向探索宅基地“三权分置”以盘活利用闲置资源，呈现出集体建设用地利用方式趋于多元化并协调兼顾多方权利与利益的特点，2018 年，“三权分置”改革完成法制化的转变。

“三权分置”时期，农民发挥土地财产性功能的观念比上一时期更为强烈。其一，伴随着脱贫攻坚战略的落实，农村的社会保障制度变得愈发完善，农民逐渐降低对土地的保障性功能的依赖程度，开始注重土地财产性功能的实现；其二，由于产业结构升级以及新型城镇建设等导致土地相对稀缺程度提高，土地相对价格提高，相比于将土地闲置，农民积极释放土地活力，比如进行农地流转、闲置宅基地退出；其三，土地确权登记工作稳住了农民土地承包权，减少农户流转土地后失地的忧虑，农民土地流转意愿得以提高，农地认知对农地流转行为存在正向影响的调节变量中农地确权比重为85.8%①黎毅，王燕，罗剑朝.农地认知、农地确权与农地流转——基于西部6 省（市、区）的调研分析［J］.经济与管理研究，2021（01）.。在行为表现上，农民积极探索土地流转，全国土地流转的面积逐年递增。

四、中华人民共和国成立以来农地制度演变中的农民角色变迁

观念、农地制度赋予的权利义务是塑造农民角色的共同力量，农民角色随时间而不断更新迭代。下文从个人角色和政府角色两个维度衡量农民角色②罗博文，吕悦，余劲.村干部角色与乡村治理有效性——基于秦甘滇三村的案例分析［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2022（04）.，依据是否依靠土地实现个人发展及是否依靠土地耕种谋生来判断个人角色，若两个标准都达成则为完全个人角色，若达成其中一个则为半个人角色，若都未达成则为非个人角色。依据是否助力国家农业经济发展及是否执行政策规定来定夺政府角色，同理则可划分为完全政府角色、半政府角色及非政府角色。政府角色与个人角色的关系判断逻辑如图2。

图2 农民角色的判断逻辑

（一）中华人民共和国成立初期（1949-1952 年）：“完全政府角色≈完全个人角色”

农民土地所有制的农地正式制度为“稳固政权”和“发展农业经济”赋予农民绝对的土地所有权、使用权和经营权，使得农民的社会地位得到提高，此时农民所扮演的角色内涵既符合正式制度追求又符合农民当下思想观念，土地均分同时契合了国家和农民双方的预期，是国家和农民地权思想趋同的具体展示③李飞龙.中国农地制度70 年变革：以正式制度与非正式制度为分析框架［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2019（05）.，农民与政府在此达成一致，农民既能依靠土地所有权、使用权和经营权谋求自身生存和发展，获取自身经济利益——“完全个人角色”，又能执行政府政策规定、授权完成任务，维护国家利益、提升农业经济产值——“完全政府角色”，但由于生产力发展水平的限制，部分农民依靠土地进行耕种还能解决温饱问题，政府角色和个人角色未能实现绝对平衡，即农民扮演的是“完全政府角色≈完全个人角色”。

（二）农业合作化运动时期（1953-1956 年）：“完全政府角色＞半个人角色”

互助组和初级社时期农民自愿携带土地入社，可自由退出合作社，仍拥有一定面积的自留地，整体上未有温饱顾虑，但实行“集体所有，集体经营”的生产经营和组织方式，意味着农民自由进行土地购买、出售、出租等方式以换取收入提高和改善个人生活水平的权利被收回，农民依靠土地获取潜在利益、依靠土地谋求自身发展的需求受到一定程度掩盖——“半个人角色”。另外，农民率先执行政府政策规定、授权完成任务，三年间全国粮食产量由最初的16684.1 万吨稳步提升至19275.6 万吨，农业总产值由510 亿元提升至610 亿元，1956 年的粮食产量比1953 年提升了15.52%，农业总产值提升了33.34%，农业合作化运动促进了国家农业经济的发展——“完全政府角色”，农民在合作化阶段服从政府安排，对社会主义价值目标的追求占据主导地位，以集体目标和利益优先，依靠土地实现个人发展的需求空间被挤压，“完全政府角色”占比越高，“半个人角色”则越低，农民扮演的是“完全政府角色＞半个人角色”，不可否认的是，大规模集体劳作带来的监督成本高及激励不足问题已经崭露头角。

（三）人民公社化运动时期（1957-1977 年）：“半政府角色＞半个人角色”

人民公社化运动时期爆发全国粮食危机，1962 年《关于改变农村人民公社基本核酸单位问题的指示》及《农村人民公社工作条例（修正草案）》明确“三级所有、队为基础”，恢复农民的自留地与家庭副业，将生产大队内的“统一经营”“统一分配”调整为在生产小队内进行，加之采取进口粮食解急、解散公共食堂、动员城市人口下乡支援农业生产等应对措施①贾艳敏.观念、政策与执行力：包产到户与农村改革的起步［J］.江苏大学学报（社会科学版），2021（01）.，制度调整使得农民的饥饿困苦得到缓解，农民在能够勉强维持生计的前提下，依然坚持服从集体，听从中央的政策安排②王敬尧，魏来.当代中国农地制度的存续与变迁［J］.中国社会科学，2016（02）.，扮演“半个人角色”。另外，1957—1965 年间的全国粮食总产量呈现“U”型的变化趋势，1961 年的粮食产量仅为13650.9 万吨，是“U”型最低值且低于1951 年，直至1965 年，全国粮食总产量才赶上农业合作化末期的水平，但也只比1956 年的总产量高出176.9 万吨③数据来源于《2001 年中国统计年鉴》。，而在1966—1977 年，农村的工作和生产秩序受到极大干扰，农业生产总体上发展缓慢且不稳定，此阶段国家农业发展受到重创，农民扮演着“半政府角色”。人民公社化运动时期，农民的“半个人角色”与“半政府角色”为失衡状态，农民执行政策却陷入饥饿，农民扮演的是“半政府角色＞半个人角色”。

（四）HRS 探索确立期（1978-2000 年）：“完全政府角色+半个人角色”

1978-2000 年总体上我国的农民人均纯收入处于低水平状态，二十二年的农民人均纯收入的平均值仅为96.36 元，1995—1999 年农民在衣食住行上的人均消费支出仍持续高于农民人均纯农业收入，农民依靠耕种获得的农业收入仅勉强维持食品消费支出，同时，这一时期政府未发布土地使用权有偿转让的具体办法，并禁止土地售卖、出租用于非农建设，限制农村集体建设用地入市，农民难以发挥土地财产性功能谋求发展，因此农民扮演着“半个人角色”。1978 年安徽省委书记万里明确对饥荒采取“将土地借给农民耕种”的措施，这项措施放出的空隙让农民有了探索生产责任制的机会，鉴于政策仍然不许分田单干以及报刊载文对包产到户提出质疑，1979 年在84.9%的生产队中有55.7%实行的是定额包工、24.9%实行的是联产到组、3.2%实行的是联产到劳，仅有1.1%的生产队实行双包④黄道霞，余展，王西玉.建国以来农业合作化史料汇编［M］.北京：中共党史出版社，1992：1390.，农民仍然在执行“不许分田单干”的国家政策。1980 年9 月中央出台文件明确支持双包到户之后，1981 年底实行双包到户的生产队占比45%，可见，农民的创新性行为并未逾越国家政策的划定范围。生产责任制最终经中央确立为一项基本经济制度，极大激发农民农业生产积极性，我国粮食产量从1978 年30476.5 万吨猛增到2000 年的46217.5 万吨，1978 年我国农业总产值仅为0.11 万亿元，2000 年农业总产值提升至1.39 万亿元，HRS 制度变迁对我国农业增长的贡献率为46.89%①Lin J..Rural Reforms and Agricultural Growth in China［J］.The American Economic Review，1992（82）：pp34-51.。农民扮演着执行国家政策并促进国家农业发展的“完全政府角色”。农民“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，“完全政府角色”与“半个人角色”彼此独立，不存在负向影响，所以农民扮演的是“完全政府角色+半个人角色”。

（五）HRS 稳步发展期（2001-2013 年）：“完全政府角色＞完全个人角色”

稳步发展时期，政府解除了对土地流转、宅基地、集体经营性建设用地入市的禁止和限制，引导、鼓励农民主动发挥土地的财产功能，赋予农民更多且更清晰的土地权利，农民跨进依靠土地实现个人发展的准入门槛，如浙江省嘉兴市采取宅基地置换的改革措施，对农民的户籍制度、非农收入、医疗保障等方面产生较好成效②王小来，赵维清.农村宅基地置换改革成效分析——以嘉兴市姚庄镇为例［J］.中国林业经济，2011（04）.。因此，农民扮演的是“完全个人角色”。这一时期农民有较强烈的地权意识，总体上支持“不得调地”政策和土地登记政策，并积极配合落实政策，而对于发挥土地的财产性功能相对慎重，但总体趋势足以说明农民支持当前政策安排③张三峰等人基于2006 年全国24 省、直辖市和自治区的1682 户农户样本数据，统计后发现支持不得调地政策的农户占比52.7%（张三峰等，2006）；张沁基于2013 年广东省佛山市和东莞市的1664 份农户数据，统计发现愿意对土地承包经营权进行确权的农户占比91.22%（张沁2014）；黄振华等人基于2016 年全国25 省、直辖市和自治区的7476份农户样本数据，统计后得到支持对承包地确权颁证工作的农户占比78.9%（黄振华等，2017）。。在HRS 的制度背景下，农民依托稳定的土地承包关系进行农业生产，2001—2013 年全国粮食产量由45263.7 万吨稳步提升至63048.2 万吨，2013 年的粮食产量比2001 年增加了17784.5 万吨，提升了39.3%，农业总产值从2001 年的1.45 万亿元增加到2013 年的4.89 万亿元，全国农业经济得到进一步发展，农民扮演着“完全政府角色”。由于宅基地流转仍然局限于集体经济组织内部、土地流转市场和入市机制不够完善，土地的财产功能未能充分发挥，农民因政策限制稍显约束个人发展，“完全政府角色”与“完全个人角色”相互对立，扮演的是“完全政府角色＞完全个人角色”。

（六）HRS 改革创新期（2014 年至今）：“完全政府角色≈完全个人角色”

我国农村闲置、废弃建设用地资源盘活利用促进了农民增收、助力农业转移人口完成市民身份的转换④周建，施国庆.城乡统筹发展的三种农村土地流转模式及其比较研究［J］.农村经济，2011（08）.⑤杨璐璐，王航航.宅基地整治盘活与乡村产业发展的路径选择——基于两个直辖市七个典型试点村的研究［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2022（03）.。重庆实施的地票模式将户籍制度改革和土地制度改革联动⑥顾汉龙，刘忆莹.土地发展权交易与区域经济增长的时空溢出效应——基于重庆地票交易政策的实证分析［J］.中国人口·资源与环境，2020（03）.，鼓励参与地票交易政策复垦宅基地的农民进城落户，实现宅基地换取城镇住房、承包地换社保⑦据中国土地勘测规划院地政研究中心的统计数据，2010-2018 年重庆已有近500 万符合条件的农村户籍人口进城落户，户籍城镇化率提高了14 个百分点。，2016 年郑州市的“复垦券”政策、鄂尔多斯市的“房票、地票”政策通过实行城乡建设用地增减挂钩达到缩短城乡差距①郑沃林，胡新艳.基于渝川地票制度的土地创新管理制度思考［J］.中国农业大学学报，2019（10）.。此外，我国探索易地扶贫搬迁与增减挂钩政策、宅基地退出政策协同推进，农民离开了生存资源匮乏的山区，在住房安置、货币等多种补偿方式下实现城镇定居②耿敬杰，汪军民.易地扶贫搬迁与宅基地有偿退出协同推进机制研究［J］.云南社会科学，2018（02）.。同时，土地使用权流转在全国各地涌现出土地互换模式、返租倒包模式、土地股份合作制模式和土地银行模式等成功模式③兰勇，蒋黾，何佳灿.三种流转模式下家庭农场土地经营权的稳定性比较研究［J］.农业技术经济，2019（12）.④张本照，谢璇，王梓童.不同主导模式下农村土地流转利益分配差异的比较分析［J］.江淮论坛，2018（06）.，土地流转后用于农业规模经营或发展特色产业，为农民提供工作岗位或集体分红，同时伴随着农村基础设施、人文环境的改善，带动农民收入和生活水准的提高⑤钱忠好，冀县卿.中国农地流转现状及其政策改进——基于江苏、广西、湖北、黑龙江四省（区）调查数据的分析［J］.管理世界，2016（02）.⑥蒋佳佳，张仕超，邵景安，等.耕地流转胁迫下农户生计多元化选择与可持续性水平——基于重庆市合川区188 户的调查数据［J］.中国生态农业学报（中英文），2019（02）.，在农地“三权分置”改革的背景下，农民实现了多层次的发展，在社会地位上加速了农民市民化的进程，在收入上实现持续增收和收入来源的多样化，内生层面上，农民的生计资本和可持续发展能力不断得以强化⑦赵立娟，赵青青，红花.农地转出行为对农民家庭的生计资本有何影响？——来自CFPS 数据的验证［J］.技术经济，2021（03）.，农民扮演的是“完全个人角色”。

2018 年底我国完成承包地确权登记面积14.8 亿亩，全国农村承包地颁证率已超过96%⑧农业农村部.农村承包地确权登记颁证工作基本完成［EB/OL］.（2021-11-03）［2023-02-13］中华人民共和国中央人民政府网.https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/03/content_5556878.htm.，全国33 个试点县（市、区）已按新办法实施征地1275 宗、18 万亩；集体经营性建设用地已入市地块1 万余宗，面积9 万余亩，总价款约257 亿元，收取调节金28.6 亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228 宗、38.6 亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14 万户、8.4 万亩，办理农房抵押贷款5.8 万宗、111 亿元⑨吴迪，祁宝平，韩凌月.集体经营性建设用地入市的法律困境和治理路径［A］.《上海法学研究》集刊（2020 年第24 卷 总第48 卷）——上海市法学会农业农村法治研究会文集［C］.上海市法学会，2020： 14.。农民主观意愿的逐年提升、客观确权登记面积和土地流转面积的逐年攀升，“三块地”改革成效等资料都充分证实了农民在执行国家政策。我国粮食产量从2014 年63964.8 万吨增加到2021 年的68285 万吨，农业总产值从2014 年的5.19 万亿元增加到2021 年的7.83 万亿元，我国农业的发展呈现稳步提升的特征。因此，农民扮演的是“完全政府角色”。

“三块地”改革的深入推进、政策的不断完善不仅是农民发挥土地财产功能的先决条件，更是其实现个人发展的助推剂，然而由于现实情况的复杂性，如农业生产易受气候灾害影响，土地流转市场规则未健全，由人才、资金、技术及政策等因素造成的经营主体不规范⑩罗敏，陈宝玲，蒋慧琼.迈向互惠共生：乡村振兴战略下的农村土地流转复合型模式——来自西北民族地区X 县W 乡的地方性经验［J］.东南学术，2021（06）.，农民利益仍然存在受损的情况，部分农民存在意愿与行为相背离的情况⑪钟晓兰，李江涛，冯艳芬，等.农户认知视角下广东省农村土地流转意愿与流转行为研究［J］.资源科学，2013（10）.，当下政府角色与个人角色未能实现完全平衡，因此，农民扮演的是“完全政府角色≈完全个人角色”。

五、农民角色在农地正式与非正式制度隐性互动中的中介作用

共享心智模式强调非正式约束和正式规则在不断互动中促成制度的变迁，而农地正式制度与非正式制度之间的互动在隐性层面上的互动具有抽象性，探索二者隐性互动的路径，须通过引入农民角色并分析其中介作用。具体来说，农地正式制度即以中央政府和地方政府为首的权威决策者经过一些列政策制定行为发布的权威政府文件，在历史长河的演进中是可追溯的，各农地正式制度根源于权威决策者的观念；农地非正式制度即一定区域的农民群体在日常互动中形成的价值观念、习俗惯例和村规民约，但是由于我国农村各地的风土人情和传统文化不一，农地非正式制度难以追寻物化结果，农民观念是非正式制度的内蕴。在显性层面上，制度延续和变迁是农地正式制度和非正式制度互动的结果，在隐性层面上则归结为决策者观念和农民观念的互动，由于观念的互动具有抽象性、发展性的特点，农民角色便发挥二者隐性互动的中介桥梁作用。

中华人民共和国成立初期（1949—1952 年），决策者观念是巩固新生政权，恢复和发展农业生产，决策者的观念是农地正式制度形成的根源，同时，对翻身获得解放的农民而言，实现耕者有其田是其最大夙愿，农民的观念经过互动形成了非正式制度。事实上，农户的角色是正式制度和非正式制度的综合作用之下的农户整体态度的反映，农户角色发挥信息传递和反馈的中介作用。一方面，对于农民而言，在正式制度的强制性约束下，农民表达诉求或意愿的途径是树立起自身的农户角色，以向决策者传递农民对于土地农民私有制的积极态度，决策者通过对农民“完全政府角色≈完全个人角色”的角色判断得出农民对于当前土地政策持正向的态度，于是发布更多补充政策和措施，决策者的这一政策行动给予农户正向反馈，决策者观念和农户观念的互动通过农民角色进行，使得土地农民私有制的变革得以顺利推进和延续。

农业合作化运动时期（1953—1956 年），新中国正处于百废待兴、百业待举的状态，在生产力水平落后的村庄，部分农民因缺乏农资产品导致无法扩大再生产，尚且无法依靠所掌握土地权利实现自足自给，此时这部分农民会将土地出售以维持生活，长久以往，富农和贫农的差距便会再次拉开。因此，农业合作化成为促进国家经济的发展、解决农民无法扩大再生产的方法。此时，决策者的观念是社会主义改造战略，表现为过渡时期总路线的提出以及国家对非社会主义经济的改造、对社会主义思想的宣传。在社会主义思想的教育和熏陶下，农民对合作化运动持有一定热情，互助组和初级合作社时期，农民的积极配合以及我国农业总产值的提升给予决策者正向的信息传递，农民因执行农业合作化的政策安排而失去土地租赁、买卖等依靠土地实现个人收入或家庭经济提升的可能，当然，在取舍之间成就了我国农业经济的发展——“完全政府角色＞半个人角色”，这为后续决策者加强农业合作化改革力度做出铺垫。

人民公社化运动时期（1957—1977 年），浅尝到农业合作化的“甜头”，决策者的观念调整为加速社会主义改造，即“左”倾思想，此观念表现为决策者对“跑步进行共产主义”战略的实施。人民公社便是此战略的推行的具体表现，农民的“退社权”被没收，土地及地上生产资料尽数充公，极度平均主义导致激励不足，部分农民出现消极怠工以减少劳动投入，但是在社会主义批判教育的压力之下，整体上农民的观念是服从集体劳动，以解决温饱、维持生计。1959-1962 年爆发粮食危机，国家粮食总产量在1961 年达到近十年最低，决策者逐步意识到农民此时扮演着“半政府角色＞半个人角色”，这警示政府亟需解决农民的温饱问题，进而1961 年后中央采取“进口粮食”、“三下乡”等系列措施缓解饥荒问题，并试图将人民公社调整回初级社的合作水平，明确“三级所有、队为基础”，恢复农民的自留地与家庭副业。中央政策调整对于农民而言是一次正向的反馈，饥荒问题得到缓解，但是农民仍然徘徊在温饱的边缘线上。

HRS 探索确立期（1978-2000 年），农民饥饿问题迟迟得不到根本解决，以至于自然灾害的发生割断了“在坚持人民公社制度之下维持温饱”这最后一根稻草。农民的观念依然是发挥土地的生产功能以维持生计的生存观念，不同的是大部分农民开始采取行动去践行此观念，安徽省凤阳县小岗村的村民首当其冲抓住政策空隙推行生产责任制，1978—1984 年间政府和农民之间频繁互动，在最新政策允许的范围内谨慎推行的各种形式生产责任制的生产队数量也不断攀升。最终，生产责任制的推行实现了1978—2000 年间全国农业经济水平的逐年拔高，制度变迁的贡献率高达46.89%，决策者认识到农民实行HRS 既可以解决温饱问题，也能促进国家经济发展——“完全政府角色+半个人角色”，决策者“左”倾思想观念在与农民的不断互动中演变成“解放思想，实事求是”的观念，最终将包产到户命名为“联产承包责任制”并在全国推行，之后持续强化HRS 和稳定土地承包关系，但土地使用权有偿转让的政策缺位及政府严管农村集体土地使用权流转，令农民难以发挥土地财产功能，预示着后续政府将通过渐进式改革解决农民发展难的问题。

HRS 稳步发展期（2001—2013 年），决策者观念是“以经济建设为中心”，但是受制于我国实际情况，制定了“以工促农、以城带乡”的发展战略，在农地正式制度上围绕稳定HRS和保持土地承包关系长久不变。农民的观念转向寻求生活水平的提高，囿于农地生产价值有限，农民在衣食住行上的人均消费支出持续高于农民人均纯农业收入，农民寻求收入增长的目标在城市化工业化的社会发展背景下转变为依托务工实现，但农民市民化道阻且长，农民倾向于稳定土地承包经营权以抓牢土地的兜底保障功能。与上个时期不同，此时依靠土地进行生产的成本降低，农业生产获得的收益全归农民所有，同时政府解除土地财产功能发挥的政策限制，农民跨进了依靠土地实现个人发展的准入门槛，加之粮食产量和农业总产值的稳步提升，这让决策者清晰地发现农民在此阶段扮演“完全政府角色＞完全个人角色”，受到正向反馈后，政府逐步扩大确权登记政策的试点范围，明确提出在2018 年底于全国范围内完成土地确权登记、颁证工作，同时在稳定土地承包关系下积极探索发挥土地财产功能的制度设计。

HRS 改革创新期（2014 年至今），决策者的观念是“实现中华民族伟大复兴的中国梦”，绝对贫困问题得到根本解决，我国从第一个百年奋斗目标向第二个百年奋斗目标迈进。在农地正式制度上，农地承包权的稳定为盘活农地经营权提供了坚实基础，2014 年中央全面深化改革领导小组明确提出在坚持农村土地集体所有的基础上，实现所有权、承包权、经营权的“三权分置”，改革的红利得到释放，农民既关注土地的生产、保障功能，也重视财产功能的发挥，在政策的引导和规范下，我国农村建设用地入市、流转的面积逐年增加，农民实现了多层次的发展，但受制于流转市场不健全、风险保障体系不够完善、政府监督力度不足导致部分地区农地流转效益较低，部分农民因察觉利益受损的风险而止步不前。不容置疑的是，农地流转促进规模经营和产业发展，对我国的粮食产量增长产生一定的积极作用，2021 年我国粮食产量比2014 年提高了6.75%，国家农业生产总值提高了51.08%，“三权分置”改革既满足农民发挥土地三重功能的愿望，又促进了农业经济发展水平的提升——“完全政府角色≈完全个人角色”，当前国家大力推动乡村振兴战略，后续国家政策着力规范土地流转交易市场、助力土地财产功能的发挥，实现政府角色和个人角色的平衡，是可以预见的情境。

六、结论与对策建议

本文结合角色理论以及“共享心智模式”，构建农地制度变迁的分析框架，并探讨农民观念的外在表征——农民角色在不同农地制度演变时期的特征，直观展现决策者与农民六个阶段的观念：决策者“恢复和发展农业生产”观念与农民“耕者有其田”观念，决策者“社会主义改造”观念与农民“农业合作思想”观念，决策者“左”倾思想与农民满足温饱的观念，决策者“解放思想，实事求是”的观念与农民“耕种以维生”的观念，决策者“以经济建设为中心”的观念与农民“维持土地保障作用”的观念，决策者“实现中华民族伟大复兴的中国梦”的观念与农民“发挥土地财产功能”的观念；梳理出农民角色转型的六个轨迹：新中国成立初期的“完全政府角色≈完全个人角色”，农业合作化运动时期的“完全政府角色＞半个人角色”，人民公社化时期的“半政府角色＞半个人角色”，HRS 探索确立期的“完全政府角色+半个人角色”，HRS 稳步发展期的“完全政府角色＞完全个人角色”以及HRS 改革创新期的“完全政府角色≈完全个人角色”，农民角色在农地正式制度与非正式制度的隐性互动中发挥的中介作用。对此，提出以下建议：

第一，将农户认知观念为主的非正式制度因素纳入分析体系。当前世界经济贸易逆差频发、政治局势动荡不安，农民面临的环境仍然具有动态不稳定性和不确定性，同时我国正向第二个百年奋斗目标迈进，随着“三权分置”制度下相关政策和法律的不断叠加和深入推进，农民认知观念必然随制度语境的变化而转变，须注重察觉农户认知观念的更新变化，及时采取措施引导农民认知观念朝着正确的方向发展，确保在农地制度设计中将农户认知观念为主的非正式制度因素纳入分析体系，以促使农地制度设计朝着合乎农民正确认知和意愿的方向发展。

第二，利用农民角色转变所蕴含信息指导农地制度补充调整。观念具备抽象性与发展性的特点令决策者难以观测，农民角色的引入补充了这一缺口，对过往农民角色的总结能达到读史明鉴的效果，对未来角色的预测有助于规避改革风险，在洞察农民角色变化的过程中，捕捉政策对象的反馈信息，以不断补充调整当前制度，使农地制度趋于完善。