组建社会工作部推动城市基层社会治理法治化

周翔宇 董 宇

（1.云南省委党校/云南行政学院 法学教研部，云南 昆明 650111；2.中共云南省委党校/云南行政学院 社会和生态文明教研部，云南 昆明 650111）

2023 年3 月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，提出组建社会工作部。社会工作部把分散在国家信访局、民政部、国资委等部门的相关职能都整合在一起，能够加强党对全部社会工作的领导。更深一步，作为党中央职能部门的社会工作部其目的在整合多元社会力量，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设。①赵亚楠，樊士博，徐敏.统合治理与团结意蕴：组建社会工作部的逻辑理路探析［J］.统一战线学研究，2023（03）.社会工作部的组建将给我国社会治理带来新局面，或能以此为契机加快城市基层社会治理法治化进程。

一、中国基层社会自治演变

传统农业中国时期，绝大部分人口生活在农村，据赵冈估算，1893 年中国城镇人口占全国总人口的7.7%，这已经是开埠数十年后城市逐步工业化的状况，有理由相信，在1850 年前后，中国城镇人口比率降到最低点。②赵冈，陈仲毅.中国经济制度史论［M］.新星出版社，2006：331.因此，这一时期讨论基层社会更多是指农村。建国之后，伴随着工业化发展，城市人口逐渐增多，但真正迈进城镇化轨道已经是改革开放后了。

（一）没有自治权的传统中国社会

“皇权不下县，县下惟宗族”是大家比较熟悉的对中国古代乡村的描述，但是对于我国基层社会的秩序形式一直以来存在着争议。吴晗将绅权和皇权的关系划分为三个演变阶段，即共存、共治、奴役。但总归绅权在基层承担一定的公共事务，即“绅权和官权的合作而相得益彰”，①费孝通，吴晗.皇权与绅权［M］.天津：天津人民出版社，1988：48-54.近些年来对基层秩序形态比较有影响的描述是温铁军提出的“皇权不下县，”②温铁军.半个世纪的农村制度变迁［J］.战略与管理，1999（06）.其实质类似于早年费孝通所描述的“双轨政治，”③费孝通.乡土重建［J］.岳麓书社，2012：52.即一面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成“皇帝无为而天下治”的局面。当然这一说法存在很多争议，如秦晖通过史料研究认为在我国历史上大部分时期，血缘共同体（所谓家族或宗族）并不能提供，或者说不被允许提供有效的乡村“自治”资源，更谈不上以这些资源抗衡皇权。④秦晖.传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织［J］.中国乡村研究，2003（01）.简单地来讲，在传统中国社会并没有形成真正意义“自治”秩序。笔者认为，虽然传统中国县级以下在相当长的历史时期内没有正式行政机构，或偶有设置但未形成较稳定的行政运作体制，⑤胡恒.“皇权不下县”的由来及其反思［N］.中华读书报，2015-11-04（05）.但是国家政权在县以下的活动与控制却十分突出，其表现就是广泛存在的乡吏和乡、里、丘组织。⑥秦晖.传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织［J］.中国乡村研究，2003（01）.

从秩序层面看，传统基层社会秩序由“乡绅自治”所代表的“自发秩序”与国家权力的“组织秩序”两种组成。在这套秩序体系中，存在三个主体，一是家族或宗族为基层秩序的自组织形式；二是乡绅阶层；三是代表国家权力的官吏。乡绅群体作为特殊的存在源于其和国家权力有密切的联系，事实上在政府和农民之间扮演着“中间人”的角色，吴晗对于绅士的身份有着生动的描述：“绅士的身份是可变的，有尚未作官的绅士，有作过多年官的绅士，也有作过了官的绅士，免职退休，不甘寂寞，再去作官。”⑦费孝通，吴晗.皇权与绅权［M］.天津：天津人民出版社，1988：48-54.

因此，乡绅阶层可视为基层社会的“准正式结构”，是皇权政治在基层的非正式制度形式。⑧周庆智.中国基层社会秩序变迁及其建构涵义［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2018（01）：而“双规政治”实则体现的是传统国家治理中正式与非正式制度间的组织关系：两者各有边界，各行其是，在正式制度上相互分离但在非正式制度上又相互关联。⑨周雪光.论中国官僚体制中的非正式制度［J］.清华社会科学，2019（01）.

综上，我们对于中国传统基层社会形态有以下几点认知：一是乡村社会存在各种发达的制度化的社会控制组织和控制形式；二是“乡绅群体”是国家权力在基层的“非正式制度形式”，补充和辅助国家在基层社会的管理；三是“双轨政治”目的具有一致性即管理地方事务，区别在于存在形式和运转方式；四是没有社会自治但有基于“礼法”的“自发秩序”；五是赋役和靖安之外，国家较少干预基层秩序。⑩周庆智.中国基层社会秩序变迁及其建构涵义［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2018（01）.据此，笔者认为，中国古代基层自治实质是依附于国家权力，是国家在基层社会的非正式制度体系，抽象概括为有自治传统，但不具有现代意义自治权的涵义。⑪周庆智.基层社会自治与社会治理现代转型［J］.政治学研究，2016（04）.

（二）旧秩序的崩溃和新制度的构建

晚清中国在国家转型中，中国古典政治秩序、古代典章制度和社会风俗发生了结构性裂变，是一个古典帝国向现代民族国家转变的天崩地裂的过程。⑫任剑涛.在“国家－社会”理论视野中的中国现代国家建构［J］.天津社会科学，2012（04）.此时中国面临的现代国家构建的任务是，与已完成现代化的西方国家相比，用更短的时间完成新国家体制的建构，更积极的政治手段介入和推动经济和工业化的发展，更强有力的政府政策实现社会资源在各个社会集团间的再分配。但面临的现状是一个组织资源的匮乏或低组织化的弱小社会无法支持中国现代民族国家的构建，更何论强大的国家。①陈明明.党治国家的理由、形态与限度——关于中国现代国家建设的一个讨论［J］.复旦政治学评论，2009（01）.

辛亥革命后，孙中山代表的革命党致力于中国现代国家的建设，然而，中华民国的建立仅仅确立了现代国家的形式，只是现代国家建构的开端，并随时有崩溃的可能。②徐勇.“回归国家”与现代国家的建构［J］.东南学术，2006（04）.孙中山对于现代民族国家尝试遭遇了挫折，进而转变为“中国式”现代国家——政党——国家的兴起做好了观念与体制筹划。③剑涛.政党、民族与国家——中国现代政党—国家形态的历史—理论分析［J］.学海，2010（04）.中国共产党接过了这一伟大历史使命，以其政党组织（如党的支部）为因子，以党的组织网络为体系，借助各种形式的集体化运动，对中国社会进行组织化改造，从而使原先如散沙般分散的社会迅速变成一个高度组织化的社会。④林尚立.两种社会建构：中国共产党与非政府组织［J］.中国非营利评论，2007（01）.党通过其强大的体制力量和组织力量，实现了中国共产党对国家、社会的全面整合和领导。

新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。⑤何海兵.我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制［J］.管理世界，2003（06）.在农村，在革命和乡村改造后，乡绅阶层主导农村秩序解体，“政社合一”的人民公社体制建立。国家权力实现了直接延伸到基层社会，甚至“进村入户”。⑥徐勇.“防震圈”、自治秩序与基层重建［J］.探索与争鸣，2011（07）.

“党领导国家”的体制就此确立，在结构上形成了党、国家和社会三位一体的格局。在这一体制下，新中国在政治社会经济建设上取得了空前的成效，也为日后的改革开放提供了稳定的政治制度构架。⑦贺东航.新中国现代国家构建的经验、特征与核心动能［J］.南京大学学报：哲学.人文科学.社会科学，2019（04）.

（三）改革开放后城市基层社会秩序的再探索

改革开放后，中国国家社会关发生了大的变动，国家—社会理论研究也伴随时代变革而逐步发展起来。国家与社会之间关系作为一种基础理论一直被讨论，西方市民社会的出现打破了国家社会一体化状态，开始走向二元分离，据此，国家与社会之间关系以此为基础，进而产生了国家中心论、社会中心论等多种理论、国家—社会合作主义等多种理论。

结合中国实际，唐士其认为，改革开放后的中国如果仍要构建一个独立于国家的“市民社会”，学习早期西方现代国家发展之路去实现现代化，在理论上没有依据，在实践中可能是有害。现实的做法是采用“国家—社会合作主义”，建立符合中国实际的“强国家—强社会”模式，即国家在尊重社会相对独立性的前提下积极介入社会生活，国家与社会，尤其是各种社会组织之间的一种协同合作、互相监督的良性互动机制。⑧唐士其.“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系［J］.北京大学学报：哲学社会科学版，1996（06）.景跃进提出了“党—国家—社会”三分法的理论构架，政党存在极大的灵活性，既可以通过政府渠道来治理社会，也可以对社会发挥直接的影响。同时，基于中国共产党在社会上的极大影响力，渗透于整个社会的基层党组织发挥着政治领导、组织动员和落实政策的作用。

图1 “党—政府—社会”三分法理论构架图

改革开放的现实是，伴随着计划经济向市场经济切换，中国社会建构方式再次经历了大的转换，同时也不断地推动相关理论研究。此时中国社会开始从国家的权力控制和计划安排中独立出来，并接受了市场机制的作用。从客观上看，市场经济的发展推动城市社会发生了显著的变化：一是多元经济结构形成，社会分层明显；二是社会组织涌现，社会主体多元化；三是城市化进程改变城市结构带来流动人口；①杜德印，李强：市场经济下社会管理体制研究——对北京市基层社区管理体制的调查研究［A］.2012.四是居民权利意识和自主观念提高。

在这一大变革时期，国家与社会关系展现的是在全能政府“失效”和万能市场“失灵”，国家与社会分离、作为国家与社会联结点的“单位制”解体。综上多种因素，此时城市社会建设的目标之一就是重新进行社会整合和社会再造。90 年代末，在社区建设的探索中，出现了两种模式，一种以自治导向，即强化基层社区的功能，主要通过政府下放权力，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参与进行社会整合，并形成“社区制”社会。②徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2001（03）.另一种即上海探索出“两级政府三级管理”模式，并在日后向全国推开。在这种模式中，社区组织开始承担政府管理任务，另一方面，社区也要直面居民多样化的现实需求，在此境况下，社区不断行政化和社会不断增强的自主性冲突于城市社区组织。

为解决这一困局，上海确立了自治与党建共生的制度逻辑，通过城市社区党建来实现社会自主参与与国家控制社会的平衡。党、国家和社会三者关系遂从原先在点上集中的一体化结构，转变为三角形结构。③林尚立.领导与执政：党、国家与社会关系转型的政治学分析［J］.毛泽东邓小平理论研究，2001（06）.林尚立对于这一方式路径做出了精辟的总结，并提出了未来发展的重点：

第一，党的领导必须充分尊重和保证社会的发展及其对国家的作用和影响。第二，党的领导和执政必须给国家与社会充分的发展空间，努力通过与国家、社会建立制度化和法律化的联系及合作来主导国家与社会的发展。第三，党应该全面建设国家制度，并在通过全面掌握和运作国家制度来组织和领导社会的过程中，开发党执政和领导的制度资源。第四，党应该保持与国家、社会的相对独立性，从而能够作为相对独立的力量运作国家制度，代表民众利益，参与社会生活。④林尚立.社区自治中的政党：对党、国家与社会关系的微观考察——以上海社区发展为考察对象［A］.组织与体制：上海社区发展理论研讨会会议资料汇编［C］.2002 年：45-55.

二、城市基层社会治理法治化面临的现实问题

1991 年，时任民政部部长崔乃夫指出：“社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措，是建立‘小政府、大社会’的基础工程。”自此，城市基层社区建设探索在全国展开，经过数十年的发展，诸多问题展现迟滞了城市基层社会治理法治建设。

（一）社区自治组织行政色彩浓厚

改革开放后，各地经过探索与实践，最终确立了“两级政府三级管理”模式，作为派出机关的街道办事处被视为一级管理。早在这一模式确立之初，浦兴祖就认为有悖于 “小政府，大社会”的理念，并指出，政府只承担必要的职能，同时还应尽可能地培植社会的自我管理能力。并随着社会这种能力的增强，政府应逐步地将某些职能交回社会，由社会自己去执行。如果政府依旧事无巨细包揽一切事物，即使街道办事处成为一级政府，也是“管不了、管不好”。①浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向—兼谈“两级政府、三级管理”之提法［J］.政治学研究，1998（03）.随着城镇化进程的加快，街道事务愈发繁重复杂，并直接传导于城市社区。街道把社区自治组织当成是政府的延伸，使其承担了太多的政府职能，促使城市社区行政化成为我国社会转型、经济转轨前期为了控制社会稳定而运用较为普遍的一种基层管控的方式。②郭德海，刘鑫渝.行政化与内生性：社区发展动力浅析［J］.伊犁师范学院学报：社会科学版，2011（03）.

我国行政体制的运行一直遵循归口管理与属地管理相结合的原则，地方行政机构既要接受“条状”结构上各上级职能部门的领导，又要听从“块状”结构上当地党委和政府的指挥，即俗称的“上面千条线，下面一根针”。在“条条领导，块块负责”的体制中，无论是上级职能部门的专业事项，还是本地区正在开展的“中心工作”，最终都会落到基层政府身上。如，“东部某省一街道粗略统计，2019 年共有工业、文教卫、城建等14 条线79 项。而西部一乡镇干部则反映，平均1 周至少有1 次上级督查检查，甚至出现一项督查、检查还未应付完，后面的督查、检查已在工作计划中。③杜晓光，郭妙兰.一拨拨检查督导让基层苦不堪言［J］.中国纪检监察，2020（22）.这些繁多检查、督查折射的是基层权少事多、钱少事杂的治理困境。因为“中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级官员政府官员的任命、考核和管理委托给其直接或隔级上级部门”④周雪光.中国国家治理的制度逻辑—一个组织学研究［M］.生活.读书.新知 三联书店，2017：30.。客观上存在的“权责倒挂”，与此同时，项目下乡的体制下导致上级政府掌握大量的资源和话语权，基层政府在项目权责配置中的弱势地位进一步凸显，工作任务不断加重。在“条块”体制下，居委会事实上已成为政府在基层的代理人，⑤卢汉龙，李骏.中国城市居民委员会的工作比较研究：上海与沈阳［J］.中国社会科学：英文版，2008（01）.具有较强的行政色彩。

此外，在属地管理责任不断强化的背景下，越来越多的事项下放基层，处于压力体制末端的基层政府既要完成上级下达的各项指标和考核，又囿于人力、物力、权力、资源所限，无法有效履行各项指标和任务，便将许多行政事务转移给居民委员会，成为事实上行政管理的末梢。如政府将专业性较强的经济普查、人口普查等工作下放到社区。近年来，随着痕迹管理的推行，“凡事留痕”俨然成为社区工作者的“首要任务”，填写台账成为社区治理的“新常态”，繁重的行政事务占用了社区大量的时间和资源，使社区自治的空间遭到挤压。从另一个角度看，行政权扩张导致与自治空间界限不明，越俎代庖事件时有发生。以杭州白马公寓事件为例，2013 年11 月，白马小区业务会换届被居委会叫停，同时居委会“代行”业委会职责，并批准动用维修基金，引起了公众质疑。①小区居委会顶替业委会动用维修基金引质疑［EB/OL］.央广网，（2013-11-05）［2022-09-15］http：//finance.cnr.cn/315/gz/20131105/t20131105_514041714_2.shtml（2022-09-15）.

总之，过度的行政化将会导致权力过于集中、降低了公众参与、阻碍了法制的适用完善、压缩了社会自治发展空间。

（二）社会自治能力不足

在前文回顾中国传统社会其特点是“有自治，无自治权”的有限自治，而当下现状亦如此。周安平曾详细阐述了社会自治权的内涵，社会自治权是人民在将国家必要的权力交给国家后，由自己保留行使的权利。是共同体组成成员的自治而非该共同体机关的自治，自治权是自治体组成成员的权利而不是自治机关的权力。②周安平.社会自治与国家公权［J］.法学，2002（10）.此外，在前文国家-社会关系的回顾中得知，现代法律源于市民社会发展，国家与社会的良性互动是良好法治的根基。马克思在其市民社会理论中也有相关论述，市民社会是政治国家的根基，市民社会对于政治国家来说是内容，而政治国家则是市民社会的正式表现。③俞可平.马克思的市民社会理论及其历史地位［J］.中国社会科学，1993（04）.市民社会和政治相分离普及了代表制，实现了政治平等、使权力分立成为必要以及确立了人权和公民权的基本原则。现代政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。④何增科.市民社会概念的历史演变 ［J］.中国社会科学，1994（05）.因此，社会自治能力的实质是自治权，根基是社会独立性。

从国家社会关系角度分析，对社会自治体构成威胁主要来自国家公权力的扩张、介入和干涉。国家公权力如果趋于强大，那么社会自治的空间就会不断萎缩，导致社会创造的积极性窒息。⑤周安平.社会自治与国家公权［J］.法学，2002（10）.基层社会治理行政化的背后是国家权力不断下沉，行政权力过于集中，行政决策和执行过程缺乏广泛的参与和监督，降低了公众在治理决策中的参与机会，进而压缩了社会自治能力发展空间。

此外，社会自治能力不足另一表状为社会组织发展程度低。公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织。⑥俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境［J］.中国社会科学，2006（01）.社会组织参与社会治理能够有效地限制国家权力过分扩张而带来的社会自主空间和社会自治能力的弱化，能够明晰国家、市场和社会的边界和责任划分，进而有力地推进社会自治。⑦姜艳.社会组织参与社会治理：机会、实践困境及优化路径西华师范大学学报［J］.西华师范大学学报（哲学社会科学版），2022（03）.改革开放以来，社会组织得到蓬勃发展，首先，经济体制改革释放的红利为各类社会组织的生长提供了必要土壤；其次，政治体制改革外溢出来社会管理和公共服务事项为社工组织、志愿者组织的成长了提供重要平台。另一方面，由于社会组织的发展直接关系到中国共产党执政的社会基础，因此执政党对社会组织确立了规范、控制、领导和引导、整合的行动框架。⑧林尚立.两种社会建构：中国共产党与非政府组织［J］.中国社会科学（英文版），2007（02）.基于此，在现实中，社会组织在方方面面对国家有所依赖，但同时依然可能享有各种实际的自主性，呈现“依附式自主”特性。⑨王诗宗 宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思［J］.中国社会科学，2013（05）.尽管中央出台了一系列政策措施，鼓励社会组织蓬勃发展，与目前我国的经济发展水平相比，社会组织的发育和发展程度仍然很低，功能单一、专业化程度不强，参与到基层社会治理中的能力有待提升。

（三）城市基层社会治理法治建设滞后

随着数十年的发展，关于社区治理的法律建设取得了一定的成就，基本由以下构成，法律依据有《城市居民委员会组织法》、《中华人民共和国民法典》，行政法规有《物业管理条例》、部门规章《业主大会和业主委员会指导规则》以及地方立法和国务院及其组成部门的规范性文件。

从法律层面看，《中华人民共和国民法典》的出台意义重大，其以私法规范彰显自治的治理理念，而在具体的条文中通过社会自治主体的法律地位、“法律行为制度”自治行为规则的确立实现了自治理念的落地，①郭洁，佟彤.《民法典》推进国家治理现代化的法理阐释［J］.政法论丛，2020（04）.为基层社会治理提供了民事法律上的依据。但是《中华人民共和国民法典》毕竟不是专门的基层社会治理法规，而真正作为我国城市基层社会的“基本法”的是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，已严重滞后于城市社会治理发展的形势。该法施行于1990 年，数十年没有变化，仅2018 年进行了一次修订，修改内容仅限于将居民委员会每届任期改为五年。民政部2004 年曾公布过《城市居民委员会组织法（修订稿）》，对社区居民会议的职权、居民委员会的性质、居民委员会与社区党组织及城市基层政府的关系、居民委员会在社区服务中的地位和作用、居民委员会选举的组织机构、居民委员会的选举和罢免程序、居务公开制度等方面的内容进行了增删，但之后就没了下文。②李国祥.关于《城市居民委员会组织法》修订的若干思考［J］.广西社会科学，2006（01）.2021 年7 月，党中央出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出要修订《城市居民委员会组织法》，随后，民政部发布了《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》，该法修订再次提上了日程。当下《城市居民委员会组织法》存在诸多问题，亟待修订。如受时代所限，当时立法角度倾向国家管理，没有体现社区自治；没有满足社区治理和服务的新需要；有关社区治理和服务有关的立法空白等，③胡承武.依法治国亟需加强社区自治立法——以《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为视角［J］.领导科学论坛，2014（12）.最主要是没有体现党的领导核心要义。

在当下基层社会治理中，政策、文件发挥了很大作用，这虽然缓解了城市基层社会治理法律供给不足、立法滞后等矛盾，但并不符合社会治理法治化的内在要求。最重要一点是对于社区治理主体、组织形式、各主体之间的权责边界、参与社区治理途径等社会治理关键问题缺乏法律规定。

三、党领导下的城市基层社会治理法治化

党的十八大以来，基层社会治理法治化不断被提出，党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”2021 年印发的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“推进基层治理法治建设”。党的二十大报告再次强调：“加快建设法治社会，推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”在党的领导下不断推动法治化进程是基层社会治理的根本路径。

（一）城市基层社会治理的两段论

基于中国社会实际，笔者认为，可以将城市基层社会治理分为两个阶段，第一阶段是通过党的领导实现构建基层社会治理基本秩序；在第二阶段目标有两个，即培养社会自治力和不断加强制度、法治建设。在这两阶段任务中，党的领导是核心，社会自治是基础，制度化是关键，法治化是目标。

第一阶段其实是指改革开放以后，基层社会秩序再次进入一个围绕（党政）权威重建秩序的过程。①周庆智.中国基层社会秩序变迁及其建构涵义［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2018（01）.这一历史阶段发展契合了亨廷顿的政治秩序模型，②（美）塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华等，译.三联书店，1989：51.其实质是重构了国家和社会关系。从上世纪末期上海探索，到2015 年“两会”期间，习近平参加上海代表团的审议时指出，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线；再到十九大报告明确提出，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享社会治理格局的战略举措；直至二十大报告明确指出，推进以党建引领基层治理。这一秩序业已确立，并不断发展完善，成为国家治理的基本内容构成。

在第二阶段中，主要任务是加强制度、法治建设和培养社会独立性，这两个关键点也是相辅相承的。回顾中国基层社会的发展，新中国成立前，社会没有能力自治，之后，社会没有自治能力。因此，在改革开放之前，中国社会是不存在真正意义上的独立性。改革开放后，四十多年的市场经济巨变为社会自治发展创造了条件，但现实是社会自治仍然没有获得实质上的发展。周庆智认为这一状况的根源是社会主体性并未构建起来，社会自治仍是国家权力框架下的社会自治。不过周庆智为基层治理提供了另一种思路，他认为，当下三种治理模式（科层治理、市场治理、社群治理）其实质是政府全能型治理主导，市场治理或社群治理处于从属地位。因此，现如今面临的问题不是去彻底改变这一境况，而是如何处理好政府与市场、政府与社会的关系，亦即基层政府所进行的实践或创新应该集中在政府与社会、政府与市场的权利关系的法治规范领域当中。③周庆智.基层社会自治与社会治理现代转型［J］.政治学研究，2016（04）.苗延义认为，我国的社区自治并非纯净自治，而是国家深度介入、以社区发展需求为取向、以居民广泛参与为表征的集体性行动。从我国行政性和自治性关系角度看，去行政化实质是在追求一种纯净自治，在现有体制下，关键问题在于实现行政性与自治性的有效对接，促进两者间的互促循环。④苗延义.能力取向的“行政化”：基层行政性与自治性关系再认识［J］.2020（01）.

笔者认为，中国基层社会已经确立了“党、国家和社会”三角结构，短期内不会有大的变动。顶层设计已经为基层社会治理指明了方向，结合现状，路径已经很清晰，即在党的领导下不断推动基层社会治理法治化。因此，在实践中的当务之急是以明晰政党、国家、社会三者之间权责目标，不断推动以法律、党内法规、自治章程为代表制度建设。

（二）社会工作部主导城市基层社会治理法治化

2023 年3 月16 日，《党和国家机构改革方案》全文公布，组建中央社会工作部提上日程。社会工作部的出现为基层社会治理法治化带来了极大的可期待性，原因如下。

首先，社会工作部资源整合力决定了其是基层社会治理法治建设主导力量。社会工作涉及社会治理和基层政权建设、城乡社区建设、社会组织发展、社会工作者队伍建设、社会志愿者队伍建设等诸多方面。以往，相关工作职责分散在不同党政部门，缺乏集中统一领导和高效统筹协调，社会工作力量没有得到有效整合，难以形成合力并发挥有力作用。近些年来，北京市、上海市、广东省等不少省市都成立了社会工作委员会，并实行党政合署办公，逐步探索出了一些有效整合社会工作职责的改革办法。组建中央社会工作部，将地方经验总结提炼并上升到中央层面，有利于进一步自上而下地全面推动社会工作。与此同时，省、市、县三级党委也将组建社会工作部门，并相应划入同级党委组织部门的“两新”工委（非公有制经济组织和社会组织工作委员会）职责。这将使社会工作可以上下一贯地全面协同推进，并使地方社会工作得到更好的统筹协调。①社论.组建中央社会工作部，打开基层治理新局面［N］.新京报，2023-03-17（A02）.

总之，这一改革把分散在国家信访局、民政部、国资委等部门的相关职能都整合到中央社会工作部，能够加强党对全部社会工作的领导。从治理的角度看，徐勇认为这次改革反映的是“大治理观”，“大治理观”一是强调国家对社会治理的主导性，二是强调社会参与的基础性，社会工作部正是因应共建共治的要求而设立。②徐勇.再谈以“大治理观”看社会工作部［EB/OL］.（2023-03-28）［2023-05-06］.田野政治学，https：//mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1685500025&ver=4561&signature=I27TMKWDFFfC A8IeoiURgerrmwRSwx1BHEH45jqNc*mCV4ZUFsXj762outeI0tqSjrtZavbYgqZVSXdo71HxpVyH7zLPrjp1-uuUfcEW4Q7Gf98oeMPHFLApy1HB4-wU-&new=1（2023-05-06）.

社会的培养或许要经历是一个长期过程，但法治化的进程则可以尽快制定并完善相关法律制度取得形式上的成果，并逐步实现形式法治向实质法治的转变。笔者认为，社会工作部的成立极大的整合了社会治理的资源，可以主导同步推动第二阶段两个任务进程，即一手培养社会自治，一手推动制度建设。

四、城市基层社会治理法治建设途径

中国法治建设包含了党内法规和国家法律建设。首先，党的十八届四中全会正式确定“完善的党内法规体系”为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，明确了党内法规是法治建设的重要组成部分。其次，从党内法规和国家法律的关系来看，党内法规和国家法律在价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性等。③付子堂.法治体系内的党内法规探析［J］.中共中央党校学报，2015（03）.第三，从根本看，二者的法治精神是一致的、相容的，都发挥制度的规范作用。④王勇.再论党内法规与国家法律间的关系［J］.理论与改革，2017（03）.最后，从社会治理角度看，业已确立了国家政党社会三角关系决定了政党深度参与社会治理。因此，由社会工作部一体推进党内法规、国家法律等制度建设，更能做到全面统筹，实现党内法规和国家法制的有效衔接。

（一）加快基层社会治理专项党内法规出台

在当下的基层治理的结构中，基于党的领导地位，党内法规作用必将凸显出来，这也要求城市基层社会治理相关党内法规内容涵盖到强化党组织的领导、加强组织建设、规范党员干部的行为、促进群众参与，提高治理效能等方面。当下有关基层社会治理的党内法规也不在少数，陈光根据党内法规在基层社会治理功能将不同党内法规划分为四类，即法律性、道德性、政策性、政治性。⑤陈光.论社区治理多元格局中的党内法规［J］.上海政法学院学报：法治论丛，2019（01）.如《党章》第33 条明确了党组织在基层社会中的领导地位，《中国共产党农村基层组织工作条例》第10 条则规定了村党组织的主要职责，这些都起到基本的规范性作用；又如《中国共产党统一战线工作条例》26 条规定，“宗教工作任务重的乡（镇、街道），党委应当有领导干部分管宗教工作，并明确专人负责。”这一规定也凸显了宗教工作的政治性。但由于这些条文分散于不同的法规当中，在立法主体、目的、出发点都存在较大差异，并未形成党内法规对于基层治理的合力作用。

近些年来，已有地方党委开始尝试制定关于基层社会治理的专项党内法规。2016 年12 月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。2017 年5 月，中共中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7 个副省级和省会城市开展党内法规制定试点工作，允许试点城市党委围绕基层党建、作风建设等方面制定地方党内法规。自此，试点城市党委具备党内法规立法主体资格。武汉市委充分利用党内法规的立法权，在2018 年6 月就出台了《武汉市社区党组织领导社区治理若干规定（试行）》。《规定》明确了社区大党委的定位，将党的领导、社区治理、基础保障等方面贯通起来，作出了整体性部署、制度化安排，《规定》还提出了培育引进枢纽型社会组织，通过引进专业化的社会组织，培育孵化社区生活服务类、公益慈善类、文体活动类社会组织，在社区党组织的领导下服务群众，社区党组织从“服务供给者”转变为“服务引领者”。①王雪.武汉社区治理党内法规，为全国城市社区治理提供制度样本［EB/OL］.（2018-06-21）［2023-05-04］.大武汉，http：//www.app.dawuhanapp.com/p/30313.html.2020 年4 月，市委办公厅、市政府办公厅印发《武汉市社区工作者管理办法》，该《办法》以职业化为目标，开辟了社区工作者的上升途径，为社区工作提供了人才支持和保障。

武汉市党内法规落地城市基层社会治理为全国城市社区党组织建设和社区治理提供了制度样本，同时也为社会工作部出台专项党内法规提供了制度实践经验。但当下绝大部分地方依然没有党内法规立法权，难以出台专项的党内法规。而社会工作部组建后，作为党中央职能部门是党内法规中央制定主体，可以针对基层社会治理出台专项党内法规。因此，当下比较可行的做法是有中央社会工作部出台城市基层社会治理专项党内法规，由省级、直辖市党委结合本地实际以党内法规或规范性文件的方式出台实施意见，而具体到设区市党委，若没有被赋予党内法规立法权，可以出台实施意见。

（二）城市社区自治立法设想

此次社会工作部的组建可以说为城市基层社会治理法治化提供了很好的契机，一方面由社会工作部牵头可以打破民政部单一部门主导立法的惯例，在一个更宏观的角度上平衡多方利益，回应多元诉求。另一方面，可以统筹多方资源，更快推进旧法的修订和新法的落地。当今许多国家和地区都制订了城市社区自治的法律法规，在经历过一定时期的社区治理后，形成了各国立法特色。②刘志鹏.城市社区自治立法：域外比较与借鉴［J］.国家行政学院学报，2012（03）.

笔者认为，法治建设方面，不必只拘泥于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的修改，大可借鉴他国立法经验，结合中国城市基层社会治理实践加快出台中国的《城市社区自治法》 （以下简称《自治法》）。以下就《自治法》原则性规定提出几点构想。

第一，坚持党领导下的基层群众自治制度。党的十九届四中全会首次提出要构建基层社会治理新格局。这一新格局的构建，不仅需要从理论上清晰厘清党和政府在基层社会治理中的角色和功能、政府与社会在其中的权力边界和职责范围，而且还需要从体制机制上给予保障。就我国基层治理实践，中国共产党在领导人民建设现代国家的过程中，不仅确立中国的基本政治制度，而且把自身嵌入国家政权体系之中，“占据了核心位置，履行着重要的政治和行政功能”，①景跃进，陈明明，肖滨主编.当代中国政府与政治［M］.北京：中国人民大学出版社，2016：1-7.在国家政权无法到达的地方充分动员社会、组织社会、服务社会。在基层社会治理中，不同利益诉求相互交织、不同价值观念相互碰撞、不同组织形式相互转化，这其中必然需要一个公信力极高的公共权威进行协调，承担元治理的任务。基于此，党的基层组织在社会治理中就是要依托自身良好的群众基础，搭建一个平等对话的“公共空间”，促进基层社会各治理主体在其中理性交流、协商互动，走出理性经济人的束缚，寻找公共利益的最大化。因此党领导下的社区自治必须作为核心价值体现在立法当中，这既是历史发展的必然，也是当下构建现代化治理体系的必然要求。

在坚持党的领导同时应该明确自治组织和党组织的关系。2019 年中共中央印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，要求“全面推行社区党组织书记通过法定程序担任社区居民委员会主任、“两委”班子成员交叉任职。”在加强党对于社区治理全面领导的大背景下，社区党组织和居委会两者融合符合当下三角结构关系，在实际工作中形成了合力、提高了决策效率，但在实践中也存社区党组织只有领导或以党代居的情况，两者在功能分野上存在不清。导致社区治理工作缺乏专业性，更多地是依靠社区两委共同负责人进行工作分配，影响社区治理的效率②王浦劬，李天龙.中国城市社区党组织与居委会相互关系研究——基于 C、N 和 B 市的社区案例分析［J］.2021（07）.因此，《自治法》应增加党组织和居委会职责划分相应条款，当然也可以通过地方出台具体的《实施办法》，或以规范性文件来细化居委会和党组织的权责界限。如2015 年，武侯区出台了《关于进一步明确社区两委职责依法推进社区治理创新的通知》，制定了社区两委职责清单，明确了社区的事项清单，力争促进基层自治组织自治功能回归。③彭文春.武侯区创新社区治理改革 “三社联动”成新常态［EB/OL］.（2016-02-16）［2023-03-11］.四川在线，https：//cd.scol.com.cn/qxxw/201602/54318964.html（2023-03-11）.而2020 年成都市出台的《成都市社区发展治理促进条例》第十九条规定：社区治理应当在基层党组织领导下，构建自治为基础、法治为根本、德治为支撑的共建共治共享机制，注重发挥居民和社会力量作用，推动各类主体参与社区公共事务，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。至于党的领导怎么体现、党务和自治事务如何划分并没有相关规定。

第二，明确居民委员会的法律地位。2017 年10 月1 日施行的民法总则，明确了村（居）民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格。《中华人民共和国民法典》在次确认了这点，第96 条规定基层群众性自治组织法人为特别法人；第101 条也规定了居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。《中华人民共和国民法典》中也多涉及居民委员会在监护、业主的建筑物区分所有权、遗产的处理等方面承担比较多的私法角色功能。

因此，《自治法》应明确基层群众性自治组织法人资格。居民委员会法人地位的明确将极大的促进自治能力发展。居民委员会作为基层群众性自治组织，在为社区提供公益服务，从事社区建设中需要进行大量的民事活动。如建设社区公益设施，代表村集体或者居民社区签订公益用品的买卖合同等，部分居民委员会还涉及集体经济组织管理集体资产的职能，总之明确的法人资格、法人组织机构代码促进了居民委员会开展社区公益事业的发展和建设、独立进行经济活动等，毕竟，真正的自治要在公民自我管理、自我教育、自我服务以及自我负责的实践中不断养成。

第三，增强基层社区自治效能。首先要明确基层政府与基层群众性自治组织的关系，可以直接规定为“基层政府对基层群众自治组织的指导支持和帮助”的关系，为增强自治能力提供了法律依据。其次，要明确建立社区工作事项准入制度。《居组法》规定了居委会“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。”但至于如何协助，没有具体规定。这就导致了在实践中居委会没有办法杜绝基层政府部门变相转嫁政府职能、执法职责的做法，加剧了行政化倾向。2023 年《中华人民共和国立法法》修订后，设区的市可就城市建设、市容卫生、环境保护、基层治理事项制定地方性法规的权限。基于此，地方政府要充分行使其行政立法权，以地方法规的形式明确基层治理的中政府与居委会的权责划分。因此，在《自治法》中先明确建立准入制度，再结合地方实际，由地方立法细化权责，通过外部法律制度来厘清居委会的权责。具体看就是明确社区居委会不得承担涉及政府职能部门执法职责相关事务；将那些原本属于区政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，清理出社区居委会的工作范围；明确居委会协助政府职能部门事务范畴，细化协助事务的方式方法；对委托给居民委员会办理的有关服务事项，实行“费随事转、权随责走”。

此外，《自治法》应加入“监督”内容，在居民自我监督的原则下，政府应该有限度的参与居务监督。虽然现行法律下，基层政府不具有监督居委会的法定职责，但由于社会分工专业化，部分居委具有较高的专业门槛，因此需要政府职能部门介入予以支持，如财务审计、建设项目审计等。

第四，培育人民群众公共精神。公共精神是指公民在基层治理中更为积极主动，具有一种“公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。①（美）罗伯特·B.登哈特.公共组织理论（第五版）［M］.竺乾威校，扶松茂，丁力译.北京：中国人民大学出版社，2011：147.因此，《自治法》对民主决策制度、选举制度、议事协商制度、居务和财务公开制度、自治章程等，特别是居民会议和居民代表会议规定的细化，为居民自治的实践提供了制度资源。

首先，明确居民代表产生程序。比如居民代表由社区、企事业单位、社团组织推荐，也可以由社区居民5 人以上联名推荐。推荐名社区居民会议、或代表会议通过后进行公示。其次，对于居民代表的任期、资格终止和罢免做出规定，如居民代表任期与居民委员会成员任期相同，可连选连任。居民代表如调离、迁出和发生其他情况，代表资格自行终止。此外，应增加对于社区工作人员的监察管理的相关制度。社区工作人员是社区公共服务人员，所用经费来自财政资金、社会捐赠或者居民集资，在依法接受法律监督的同时，也应同时接受社区群众监督，也拓宽了人民群众参与公共事务监督方式。通过法律形式明确公民在基层社区事物中的权利和义务，引导广大人民群众积极有序参与社区事物，构建社会治理共同体。

第五，推动社会多元主体共同参与。基层社会治理在实践中存在着资源和能力有限与民众需求无限间的张力之间的矛盾，推动企业、社会组织、公民等多元主体参与社会治理，释放社会活力，以破解政府资源不足的境况。从社会自治能力的角度看，社会组织本身就是公民参与社会治理的有效载体，公民通过加入社会组织或者参加社会组织举办的活动，参与社会治理，践行自治习惯，推动社会的自我运转能力逐渐提高。②马立，曹锦清.社会组织参与社会治理：自治困境与优化路径——来自上海的城市社区治理经验［J］.哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2017（02）.《自治法》确认要支持和引导多元主体参与社区治理，但更应该出台更细化的可操作性制度，就几个主要问题进行规定，包括居民委员会和社会多元主体合作事务范围、合作方式；社会组织进入社区途径；社区组织工作监督及效果评价等。以制度的形式引导和推动社会多元主体参与社区事务，形成居委会和社会组织资源共享、优势互补，进而达到社会组织通过运用参与式方法提供社区公共服务、化解社区冲突、解决社区问题，以及在此基础上促进基层协商民主制度建设，实现社区层面的参与式治理局面。

结 论

社会与国家的有机二元互动是现代法律制度根基。回顾传统中国社会，所谓社会自治实质依附于皇权的有限自治。改革开放后，大变革中城市社区治理的探索确立了“两级政府三级管理模式”，虽然重构基层社会运转秩序，但是“行政化”趋势下，并没有给社会自治能力发展留下太多空间。而社会工作部的组建将开启城市社会治理的新局面，更多有效资源将投入其中。但我们也应认识到，城市基层社会治理法治化是最终目标和根本方式，这也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。