东北黑土区保护性耕作生态补偿机制优化路径

2023-12-29周颖杨鹏王立刚雷秋良张雅南

中国农业科学 2023年22期

周颖，杨鹏，王立刚，雷秋良，张雅南

周颖1，杨鹏2，王立刚1，雷秋良1，张雅南3

1中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081；2中国农业科学院，北京 100081；3北大荒集团黑龙江闫家岗农场有限公司，哈尔滨 150078

新时期，筑牢国家粮食安全的“压舱石”，巩固提升东北地区粮食综合生产能力，应以黑土区耕地质量保护为首要任务。保护性耕作技术作为黑土地质量保护与提升的关键技术，其规模化应用在政策和主体层面存在现实约束。科学认识东北黑土区保护性耕作生态补偿政策存在的问题，以问题为导向，探索保护性耕作技术补偿政策优化路径，为补齐制度短板、实现精准施策提供科学依据。综合运用文献分析、规范分析及归纳演绎法结合实地调研，全面总结东北黑土区玉米秸秆还田技术补贴标准，定性分析补贴政策面临的现实约束，理清目前保护性耕作支持政策的主要障碍因素：一是补偿政策指向性不明确；二是补偿标准定价依据不科学；三是补偿管理机制不健全。针对黑土区保护性耕作生态补偿面临的现实困境，提出政策机制优化路径：一是强化赋权和组织化激活保护性耕作的主体性路径，从完善赋权定位和培育新型经营主体两个层面建立配套政策；二是构建环境-经济属性协同定量的补偿标准评估方法，以技术产生的外部效应和主观效用作为补偿标准定价的理论依据，建立由替代市场技术、假想市场技术及计量经济学统计分析等多方法融合的评估方法体系；三是创设高质量数字化管理及差异化的生态补偿制度，构建开放、共享的大数据管理平台，打造多主体协同互利的市场生态图景，建立保护性耕作多主体协同差异化生态补偿机制。适应保护性耕作技术创新与组织方式变革的新要求，建立科学的保护性耕作农业绿色技术应用评价体系；优化垂直管理纵向补偿机制，引导企业与社会资本参与市场调节，构筑黑土区耕地质量保护与提升的生态管理制度屏障，为生态补偿政策优化提供参考借鉴。

保护性耕作；生态补偿机制；补偿标准；外部效应；秸秆还田；黑土区；东北

0 引言

东北黑土区是中国最大的商品粮基地，也是国家粮食安全的“压舱石”。当前，国家大力推广保护性耕作技术模式，实施生态补偿政策并取得显著成效。保护性耕作要依靠现代化机械装备，还要多主体共同承担环境保护的社会责任。小农户受生产规模、环保意识及经济收入等制约，很难主动进入现代农业轨道，而新型主体带动小农户对接农机大市场的扶持政策并不完善，技术规模化拓展陷入困境。从理论和方法层面解析技术推广的瓶颈，探索保护性耕作补偿政策优化路径，有利于缓解黑土地保护的压力，为科学决策及指导实践提供重要参考。2015年以后国家逐步确立以技术和制度守护黑土地的战略方向，保护性耕作的农业支持政策取得阶段成效：一是建立区域适宜的保护性耕作技术体系，各地确立不同的保护类型区并推广不同的技术模式；二是建立健全黑土地保护利用的长效机制，探索保护性耕作补贴制度和多主体协同工作机制；三是明确补贴政策支持重点和补助标准，实施差异化补助政策。现行的黑土地保护政策制度激励效应出现一定程度的弱化，完善保护性耕作生态补偿政策设计是推进黑土区农业绿色发展及农业政策与制度创新的重大需求。本研究科学认识当前保护性耕作技术支持政策面临的现实约束和技术推广瓶颈，以实现保护性耕作技术外部性内部化为切入点，从“人-技-政”多要素协同互促视角，探索黑土区保护性耕作生态补偿政策优化路径，以激活主体活力、完善评价体系及创设高质量管理机制为重点，搭建补偿政策理论框架并细化实施内容，为精准施策指明方向。破解保护性耕作补偿政策在补偿标准定价及管理机制存在的短板问题，构建环境-经济属性协同定量的补偿标准评估方法，确定以技术外部效应和主观效用价值评估为补偿标准定价依据，建立多主体协同互利的数字化管控机制和差异化生态补偿制度。

1 东北黑土区保护性耕作支持政策亟待完善

保护性耕作是一种以农作物秸秆覆盖还田、免（少）耕播种为主要内容的现代耕作制度，具有防治水土流失、减少秸秆焚烧和温室气体排放、蓄水保墒、培肥地力等作用[1]。从20世纪30年代发展至今，保护性耕作已经成为国际农业技术发展的重要趋势[2]。保护性耕作涉及大量秸秆还田，一方面能有效改善土壤结构、蓄水保墒、提高有机质与矿质营养水平及作物产量，技术应用改善农田生态环境而具有显著的正外部性；另一方面解决焚烧引起温室气体排放、抑制土壤养分淋溶损失、缓解地表水富营养化，有效降低环境负外部性影响[3-4]。

东北黑土区包括辽宁省、黑龙江省、吉林省及内蒙古自治区部分地区，总土地面积124.86万km2[5-6]。由于长期以来不合理的开发利用，黑土土壤有机质含量下降达70%、黑土层厚度减少了近一半[7]。为了保障供给，长期不合理的生产方式打破了黑土原有稳定的微生态系统，土壤生物多样性、养分维持、碳储存等生态功能退化[8-10]。随着东北黑土地保护上升为国家战略，保护性耕作成为黑土地保护的主推技术。2009年以后，国家陆续出台保护措施构建起完善的支持政策体系。一是推广适宜的保护性耕作技术模式。各地探索以“肥沃耕层构建”、“障碍性土层消减”和“控蚀固土增肥”为核心的优化技术路径[11-12]。黑龙江省以培育增肥、保育培肥、固土保肥、改良培肥为主攻方向[13-14]。吉林省实施科技支撑、创新引领、数字赋能和项目带动的四元驱动机制[15]。辽宁省稳定技术推进县14个，推广11种技术模式[16]。内蒙古自治区建设20个监测点，主推3种技术模式[17]。二是建立黑土地保护利用的长效机制。2017年以来，各地建立起多部门联合的补贴制度和多主体协同工作机制[18]。中央财政以“大专项+任务清单”管理方式实行统筹管理[19]，涉及的保护性耕作补贴政策有农机购置补贴、有机肥施用补贴、种植收入保险补贴、耕地地力补贴及轮作休耕补贴等五类[20]。四省区选择实施统一标准补助或差异化补助政策[21]。

近年来，黑土地保护行动取得显著成效，土壤质量和地力水平稳步提升。随着中国农村经济社会加速转型和经营方式的变革，多主体协同参与耕地保护成为必然。现行的保护性耕作补贴政策是对于技术过程的部分生产成本，以及损失的部分收益进行补助，不是真正意义的生态补偿，因此政策的激励效应正在弱化。农业绿色技术的生态补偿是对于生产者降低环境负外部性的成本或提升环境正外部性的收益进行补偿，是技术外部性内部化的一种政策手段，及调节利益相关者关系的制度安排[22-24]。尽快完善保护性耕作生态补偿制度，才能让农田环境保护的外部效益内部化，实现农田环境保护行为的自觉自愿自利；才能够增强生态产品的供给能力，实现农业产业增效、民生福祉提升。新时期，建立适应中国特色市场规律与生产方式变革的补偿政策，是推进黑土区农业绿色技术及政策和制度创新的重大需求，也是东北粮食主产区实行生态安全管控的迫切需要。

2 保护性耕作生态补偿政策面临现实约束

保护性耕作技术为了保育优质健康黑土地而主推的重大关键技术，由于缺乏市场竞争力，持续推广要依靠生态管理手段强化政策引领[25]。近年来，地方落实以生态为导向的补贴制度，完善耕地地力保护补贴政策[26-27]，但从实施效果来看，难以调动生产主体参与耕地保护积极性，补偿政策现实约束依然存在[28]。

2.1 补偿政策指向不明确导致农户的主体性缺位

保护性耕作生态补偿是要求社会各界对耕地保护承担社会责任的一项制度[29]，即：政府通过经济激励手段，鼓励应用保护性耕作技术及参与农田环境保护而丧失发展机会及私人利益的经营主体，给予经济或政策的奖励[30]。生态补偿政策目标是使生态环境保护的贡献者得到相应的报酬，解决农业生态产品消费中的“搭便车”问题，受偿主体是农户及新型经营主体，以生产行为的外部性环境贡献为补偿依据。然而，现行的保护性耕作补贴政策的对象为生产、流通、贸易等环节的经营主体，政策范围包括农业生产技术服务补贴、生产投入与市场调节补贴等，补贴标准以政府对市场判断和生产成本为依据。系统梳理黑土区各地玉米秸秆还田技术补贴政策（表1），补贴对象多为农机作业者、耕地承包经营者及新型经营主体，很少涉及到小农户及小规模生产经营者。

农户是技术实际应用主体，也是生态产品价值创造者，农户在保护性耕作推进行动中表现出主体性缺位，生产不积极，成为阻碍保护性耕作技术应用的主要约束。其一，农户文化水平低、环保和产品质量意识不强，加之技术信息的不对称性，使其无法对新技术的有效性和经济合理性做出正确判断，对于技术实施效果持怀疑态度。其二，小规模的生产方式是限制农户合作需求的主要原因，加入农业合作社并不能带来明显的利益，大多数农户更愿意自主经营。其三，从事农业生产收益明显低于非农产业，年轻农民不再以土地为生存根基，更多的人外出务工或背井离乡。其四，农民在农村集体经济决策中处于弱势地位，没有产业选择权及经营活动主导权，难以体现经济决策主体性[31]。

表1 东北黑土区各省（区）玉米秸秆还田技术补贴政策汇总

资料来源：见参考文献[32-36] Source: See references [32-36]

2.2 补偿标准定价依据不科学亟待完善方法体系

补偿标准是补偿机制的决定性因素，也是关乎补偿机制顺利实施和持续运行的核心问题[37]。当前，关于耕地资源保护及环境友好型技术补偿标准研究已形成三大主流观点[38]：一是以耕地资源或技术产生的生态服务价值为评估对象，分析农田物质流、能量流及价值流的变化，测算生态服务价值量并作为生态补偿标准定价依据[39-40]；二是采用意愿价值评估方法或选择实验方法，定量分析受访者对环境物品支付或受偿意愿价值，以补偿意愿价值作为生态补偿定价的主要依据[41-42]；三是运用成本-收益方法以技术的实际成本或从事环境保护生产损失的机会成本为补偿依据[43-44]。从方法特征及评估效果来看，以生态环境服务价值评估为主的核算方法，强调技术的生态功能而忽略了其降低环境成本的贡献；以技术采纳意愿价值评估的补偿标准，揭示生产者偏好却缺乏公众信任；以发展损失机会成本定价的补偿标准，低估了技术产生的外部效益价值而降低结果的准确性。

纵观现行补偿标准评估方法的研究系统性不够，存在两个方面不足：一是评价方法视角单一，科学性不够。现有评估方法多从技术环境属性或经济属性视角，采用实验观测或社会调查手段研究技术的环境效应或采纳行为意愿。从单一视角的研究方法不能真实反映保护性耕作技术的环境和经济属性全貌，对其外部性和公共产品属性协同定量分析研究不足。二是评价方法手段局限，融合性不足。现有评估方法从各自方法论的角度对保护性耕作模式的环境和经济效应价值进行评估，采用单一技术手段的研究因缺少方法间的相互补充和印证，导致评估结果的精准性差、可信度不高。根据“黑土健康培育与增粮关键技术研究与示范”及“东北黑土区保护性耕作”课题组2023年7月在黑龙江省哈尔滨市闫家岗农场开展的小规模农户调查可知：农户享受420元/公顷的粮食直补，以及866.7元/公顷的耕地地力补贴，但仅秸秆还田机械化收割费用就达到825元/公顷，再加上秸秆粉碎及旋耕费用的机械化服务成本不少于2 400元/公顷。可见，现行的补贴标准并不科学，不能真实反映农户采用保护性耕作技术创造的外溢效益。总之，补偿标准定价既要遵循秸秆还田保护耕地资源的客观规律性，又要调动技术应用者农户的主观能动性，两者有机结合才能为补偿标准定价提供更科学的依据[45]。

2.3 管理机制与制度体系不健全亟待补齐短板

保护性耕作技术应用管理始终是“自上而下”的垂直管理体制，中央下达财政补贴资金由地方政府实施项目管理，并由监管机构负责监督任务完成情况。这种垂直管理体制已不适应“万物互联”信息化时代的新要求。全部参与黑土地保护性耕作技术行动的“人-财-物-信息-技术”等要素没有在统一、高效、自动的互联网平台上进行管理控制[46]。一是数字化管理的理念和手段尚未运用到保护性耕作技术应用管理中，以至于经营主体之间的信息交流渠道不畅，政府、企业、农业合作组织、新型主体和农户之间尚未形成信息互联、利益共享的合作机制[47]。二是适应不同技术应用场景的差异化管理机制尚未建立，不同的生产经营主体技术应用场景不同，技术应用场景是决定该项技术持续推广及真正落地的关键，也是管理方式进一步细化的重要内容。管理制度设计要不断调整指向，适应应用场景的变化才能满足多元主体技术服务需求，更好地发挥政策的管控作用[48]。

尽管国家已初步构建起黑土地保护利用的长效机制[49]，但从技术推广应用及政策实施效果来看，保护性耕作尚未形成协同扶持的制度合力，全社会共同参与黑土地保护制度并不完善，在应对粮食安全及重大公共事件的绿色农产品供给保障机制仍不健全。主要表现在三个方面：一是尚未健全从源头到末端、从田间到餐桌的全链条粮食绿色低碳生产制度，包括农业投入品减量使用制度、秸秆和畜禽粪污等资源化利用制度及黑土地培肥固碳的生产制度；二是尚未建立粮食产业内部面向多主体的保护行为外部性环境贡献评价制度，包括保护性耕作技术生态外溢效应评价制度、多元经营主体共赢的协同机制；三是尚未形成以正向补偿和负面约束的双向管控激励制度，包括差异化保护性耕作技术补偿制度、黑土区耕地质量监控制度、农田培肥固碳技术准入负面清单等。由于黑土地保护的生产机制、评价制度和激励制度不健全，导致补偿政策激励效应减弱，保护性耕作技术规模化拓展陷入瓶颈。

3 保护性耕作补偿政策机制优化路径

3.1 强化赋权和组织化激活保护性耕作的主体性路径

发挥农民主体作用是践行以人民为中心发展思想的本质要求。农民是乡村生活和农业生产的主体，自然也是生态价值的保护主体。东北黑土地保护利用进程中，由于政策执行及农民自身的一些原因，导致农民主体作用的发挥受限，成为制约保护性耕作顺利推进的重要因素。激活农民的主体性路径，实现政府主导与农民主体的良性互动，应从完善赋权定位和培育新型主体两个层面建立配套激励措施。一是通过规范法律、制度赋予核心主体平等的权利。如图1所示，政府、市场、社会三方应充分赋权，激活小农户、种植大户及农民合作社等黑土地保护的主体性。通过赋予多元主体政府生存保障权、市场发展选择权和社会组织参与权，提高农民身份认同和职业认同[31]，激发新一代农民对农业事业的情怀。二是通过培育新型经营主体提升农民主体能力和组织化程度。新型经营主体是先进生产要素的有效载体，能为农户提供技术指导和支持；通过农民专业合作社等经营主体，实现农民组团式发展、农业规模化经营，提高农民的组织化程度，用共同的利益来引导和培育农民的主体性，以共同的价值认同来调动和发挥农民的主体积极性[50]。

图1 生态补偿政策下激活农户主体性路径

3.2 构建环境-经济属性协同定量补偿标准评估方法

保护性耕作改善农田生态环境和促进产能提升的外部性已得到广泛的科学验证[51-53]。我国“大国小农”的基本国情农情决定，保护性耕作技术的规模化应用必须依靠多元经营主体共同参与。因此，生态补偿标准确定应统筹兼顾技术潜在的环境影响及生产者主观效用最大化。保护性耕作生态补偿是对生产者降低环境负外部性付出的成本及提升环境正外部性损失的收益给予报酬，应以技术产生的外部效应和主观效用评价作为补偿标准定价依据，在科学辨识利益相关主体、生态环境产品及技术经济属性的基础上，创新提出基于多要素经济效果评价的补偿标准定价思路（图2）：①以保护性耕作技术产生的外部效益为补偿标准的理论上限，以技术应用的外部成本为补偿标准的理论下限，其差值为农业生态补偿标准的理论价值；②以技术采纳的受偿意愿价值为应用上限，以支付意愿价值为应用下限，以受偿意愿和支付意愿的比值为修正参数；③以中央政府及地方政府实际财政支付能力为基本遵循和制定补偿标准的重要依据[30]。具体方法步骤如下。首先，构建外部效应价值评估指标体系，包括：生态服务功能指标、生产者效用指标、环境成本指标及成本收益指标等四类，确定指标实物量及价值量的计算方法；其次，精准测度外部效应价值，运用替代市场技术、假想市场技术评估方法，测算“生态服务-行为意愿-环境成本”多要素价值，探明技术采纳行为驱动机制和环境质量改善的潜力；第三，基于评估结果推荐合理的补偿标准，基于外部效应和行为意愿价值评估，分别确定补偿标准的理论价值和参考阈值，根据财政支付能力确定最佳补偿标准。

图2 保护性耕作技术生态补偿标准评估方法理论框架

3.3 创设高质量数字化管理及差异化的生态补偿制度

借鉴国外成功经验，基于“万物互联”的信息化理论，创设适应中国特色市场规律的多主体协同互利的高质量数字化管理制度体系。生态补偿管理制度体系架构如图3所示。①组织机制包括：组织机构构架、行政职能划分两部分，位于整个制度体系的顶层；②管理流程是技术推广应用的管理操作流程，主要包括：功能识别、价值评估、政策实施、调控改进、监督管理等5个环节；③数字化管理平台通过数字化、智能化数据采集系统，将生产主体、生产要素、生产管理等各类信息资源进行分析、整合与优化，构建开放、共享的大数据管理平台；④制度体系是保障主体利益和保护环境质量的核心制度，围绕着多主体利益联结制度，加快建立生态补偿制度、监测管理制度、绩效考核制度及市场准入制度等。同时，适应保护性耕作技术多主体、多场景应用实践需要，明确受偿主体为新型农民（职业农民、种植大户、家庭农场主及农机合作社带头人），制定与保护性耕作面积、耕地保护成效相挂钩的差别化生态补偿标准，保护不同生产经营主体的利益；将培育新型主体的支持政策与黑土地保护行动紧密结合，探索新型经营主体帮扶小农户对接农机化大市场的激励机制，鼓励将带动实施秸秆还田的农户数量和成效作为财政支农资金下达的重要参考依据；从受偿主体、补偿手段、资金渠道等多方面进行调整，建立保护性耕作多主体协同差异化生态补偿机制，让农民共享发展收益和生态福利。

总之，要适应保护性耕作技术变革新要求，通过数据分析构建智能模型、优化技术手段，建立科学的保护性耕作农业绿色技术应用评价体系，定量化判断技术应用的环境、经济效应影响；以技术经济评价为支撑，优化垂直管理纵向补偿机制，引导企业与社会资本参与市场调节，构筑黑土地地力提升生态管理制度屏障。

图3 保护性耕作技术生态补偿数字化管理体系构架

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Optimization Path of the Ecological Compensation Mechanism for Conservation Tillage in the Northeast Black Soil Region

ZHOU Ying1, YANG Peng2, WANG LiGang1, LEI QiuLiang1, ZHANG YaNan3

1Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;2Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;3Beidahuang Group Heilongjiang Yanjiagang Farm Co., Ltd., Harbin 150078

In the new period, the protection of cultivated land quality in the black soil region should be the primary task to strengthen the “ballast stone” of national grain security, and to consolidate and to improve the comprehensive grain production capacity in Northeast China. Conservation tillage, while being a key technology for protecting and improving the quality of black soil, has practical constraints on its large-scale application at the policy and subject levels. The aim of this study was to understand scientifically the shortcomings of ecological compensation policies for conservation tillage in the black soil areas of Northeast China and to explore the optimization paths for the compensation policies for conservation tillage technology with a problem-oriented approach, which could provide a scientific basis for making up for the shortcomings of the system and achieving precise policy implementation. The subsidy standard of corn straw returning technology in northeast black soil region was summarized, the practical constraints of subsidy policy were qualitatively analyzed, and the main obstacle factors of current conservation tillage support policy were clarified by comprehensively utilizing literature analysis, normative analysis, and inductive deduction methods combined with field research. Three core issues were included the unclear direction of compensation policy, the unscientific basis for standard compensation pricing, and the incomplete management mechanism and institutional system. In response to the practical difficulties that ecological compensation for conservation tillage faces in black soil areas, three paths for optimizing the policy mechanism were proposed: first, the empowerment and systematization were strengthened to activate the subjectivity path of conservation tillage, and the supporting policies were established from two levels: improving empowerment positioning and cultivating new business entities. Second, a collaborative, quantitative, and standardized compensation evaluation method was constructed for environmental-economic attributes, external effects and subjective effects generated by technology were used as the theoretical basis for pricing compensation standards, and then an evaluation method system was established with integrated multiple methods, including alternative market technology, hypothetical market technology, and econometric statistical analysis. Third, a high-quality digital management and differentiated ecological compensation system was prepared for building an open and shared big data management platform, creating an ecological market picture of multi-agent collaboration and mutual benefit, and establishing multi-agent conservation tillage collaboration and a differentiated ecological compensation mechanism. In order to adapt to the new requirements for technical innovation and organizational changes in conservation tillage, a scientific evaluation system was established for the application of green technologies in conservation tillage agriculture, and optimizing the vertical management and vertical compensation mechanism, guiding enterprises and social capital to participate in market regulation, and building an ecological management system barrier for the protection and improvement of cultivated land quality in black soil areas, which provided references for optimizing the ecological compensation policy.

conservation tillage; ecological compensation mechanism; compensation standards; external effects; straw return; black soil region; Northeast China