基于复合生态系统理论的城市生态空间治理框架构建

■ 袁轶男 YUAN Yinan 金云峰 JIN Yunfeng 王淳淳 WANG Chunchun 谢子杰 XIE Zijie

1 背景

我国城市生态空间发展在城市空间发展的进程中长期处于被动的位置，导致城市发展进程中出现了生态空间发展不平衡、不协调、不可持续等一系列问题。城市生态空间的稳定与否决定了城市发展过程中的安全底线。王如松等[1]认为城市生态管理不是单纯的保护城市中的动植物和生态环境，而是对城市涵养、调节、流通、供给和支持五大生态服务功能的调节、修复和建设。在国土空间规划的背景下，对于城市生态空间的治理是城市空间可持续发展的必要保障。然而，目前我国对城市生态空间治理的研究和实践较少，各专业研究者对生态空间治理的研究侧重点多为分区治理，即以全域视角对城市中的生态用地进行分区治理，达到城市发展和生态环境保护相协调，城市空间可持续发展的目的[2]。因此，以复杂系统学的视角对城市复合生态系统和生态空间的基本特征和演变规律进行分析，以复杂、复合、综合的角度建立城市生态空间治理的框架，对于生态安全保障和城市可持续发展至关重要。

2 治理的概念与内涵

2.1 治理的概念

1995 年， 全 球 治 理 委 员 会（Commission on Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighborhood）[3]研 究 报 告中，将治理（governance）定义为“个人与公私机构管理自身事务的各种不同方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程”。当治理作为学术概念时，其内涵和用法则相对宽泛，往往涵盖政府和社会各个不同的层面。Pierre[4]认为城市治理注重的是过程，即地方当局协同私人的利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造，强调决策以不同层面的关系为基础。根据城市管理的参与方、方法策略和结果模式的不同，Pierre 将西方城市治理模式归纳为4 种，即管理、设摊、支持增长和福利[5]。可以看出，治理在概念上对治理主体提出了更加广泛的要求，同时弱化了强制实施的含义。

2.2 城市生态空间治理的内涵

城市生态问题是城市发展的底线，因此，对城市空间进行科学治理是城市空间健康发展的必要条件。城市生态空间治理不仅仅涉及生态空间本身，还涉及到经济、社会等多个层面以及不同的利益相关者，需要以复合生态系统的视角思考城市生态空间问题；同时，在管制的强制实施基础上，通过治理手段突出治理主体的广泛性和管理的过程性，探讨社会各利益层面的权利平衡，协调多个组织层次和决策者的共同作用，为多元广泛的公众参与提供条件，以符合“十四五”规划对生态环境管理提出的精细化管理、系统性监管效率提升和保障城市安全的指导思想。

关于城市生态空间治理的内涵，需要从城市中复合生态系统运行的根本原理出发，以复合生态系统的整体规律、人地协调发展为内在制约，并以城市可持续发展的价值取向为前提进行实践研究活动[6]。从根本上讲，城市的发展变化均需要与自然生态系统产生关系，因此城市生态空间治理在广义内涵上即城市复合生态系统的治理[7]，需要考虑城市问题成因的复杂性和决策的综合性。叶立国[8]认为，实现城市生态空间科学治理的前提是正确认识城市中的生态系统是复合生态、经济、社会层面的复杂系统，“人”只是城市生态系统的一部分；王如松[9]也指出，只有把“人”放回到生态系统之中，才能正确理解人类行为在社会、经济、生态不同层次冲突融合的内在逻辑，从而合理规范人类的生产生活行为，对城市生态空间进行科学治理。

3 理论基础与发展趋势

3.1 理论基础

城市作为一个高度耦合的复杂系统，由大量相互作用的子系统组合而成，因此，城市生态空间治理应建立在对城市复杂系统和城市复合生态系统及其关系的正确认识上。1984 年，马世俊与王如松[10]提出“社会-经济-自然复合生态系统”理论，将城市复合生态系统划分为3 个相对独立又相互关联的子系统，即自然生态子系统、经济生态子系统和社会生态子系统，城市和区域的可持续发展以这3 个子系统的平衡与协调为依托，强调城市生态问题的解决不能单一考虑城市生态系统本身，而需要从社会、经济及自然生态这3 个维度理解问题的根源。这一理论被认为是解决城市中生态环境恶化、人地关系紧张、经济社会生态发展不平衡问题的重要方法论。进入21 世纪以来，随着复杂网络研究的深入，Newman[11]从网络科学视角出发，将复杂城市系统理解为以人为节点的复杂城市网络；甘月朗等[12]则认为复杂城市系统是在自然系统基础上构建的包含建成环境、生态环境和社会环境的开放的、复杂的、动态的整体，因此内含多重价值取向——城市既要不断发展繁荣，又需要形成与自然生态系统之间的和谐关系，并同时满足人在物质、精神等不同维度的需求。

3.2 发展趋势

城市生态空间治理的根本目标是实现城市中自然生态子系统、经济子系统、社会子系统的安全、协调、可持续，最终形成高品质的城市生态空间与环境[1]，这需要基于对复杂城市系统和城市自然生态-经济-社会复合生态系统的充分理解。就现阶段城市发展趋势来看，对城市生态系统治理的要求还应从全局视角、国土空间规划传导以及高品质生活空间更新建设的价值导向进行思考。

3.2.1 由要素向系统转变：全空间、全要素、全过程的全局趋势

2020 年1 月17 日，中 华 人 民共和国自然资源部印发《省级国土空间规划编制指南》（试行）[13]，其中对生态空间的定义为：以提供生态系统服务和生态产品为主的功能空间根据。当前的国家标准及相关研究对城市生态空间概念的界定侧重点各有不同，一般多基于生态功能和生态要素两种视角[14]。但城市生态治理的主体不应该局限于“城市生态空间”的狭义概念层面，而应该以全局、全要素视角思考城市发展，以城市生态实体空间为抓手，以城市复合生态系统的提升为目标，以城镇空间、乡村空间和郊野空间“全空间”为载体，实现自然生态要素、社会要素、经济要素等“全要素”统筹治理，城市生态、生活和生产过程中源头、中端、末端“全过程”兼顾的总体可持续发展目标导向[15]。

3.2.2 人民城市建设理念下的城市空间要求

习近平同志关于“人民城市人人建，人民城市为人人”的论述从顶层角度提出了对城市空间治理的本质要求，即人民对城市品质和人本价值提升的需求。从人民城市建设理念内涵的视角理解城市生态空间治理，可以看出当下人们对城市空间的需求，且国家层面对城市的建设更新规划无法从单一的空间规划层面实现。高品质的城市环境和城市空间需要复合生态、经济和社会等多个层面，并以人民福祉和价值实现为城市发展的价值遵循[16]。同时，由政府主导的传统自上而下治理模式也无法满足“人民城市人人建”的价值取向，当前公众参与形式单一、参与效率低下的现状也亟需改变。

4 城市复合生态空间治理的框架体系

城市发展转型中的土地存量管理和政策导向决定了城市以生态保护为基本原则的规划和治理实践，复杂城市系统理论和复合生态系统理论也决定了城市生态-经济-社会系统的交互耦合联系。

4.1 治理原则

在2004 年召开的《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）缔约方第七次会议上，通过了生态空间治理方式的12 项基本原则[17]。这些原则可分别对应生态系统治理的4 个层面（表1）。

表1 城市生态空间治理基本原则

（1）自然生态-经济-社会复合性：基于城市复合生态系统的城市空间治理在目标、过程和反馈的各个阶段都需要综合考虑城市的生态、经济、社会层面。

（2）过程性与系统性：系统性是城市生态系统和城市复杂系统的本质内涵，因而在进行治理决策时，需要从系统的特征出发而非某一单一要素或过程。

（3）广泛参与性：治理从定义上就决定了不同利益群体的参与，因此其过程需要尽可能全面地将不同群体、部门纳入其中。

（4）可持续性：这是城市空间发展最终的目标，城市生态空间治理需要将可持续作为目标导向。

4.2 治理实施者

当前，我国在生态空间治理方面的实践基本以政府主导为主，有关生态保护、生态管理的行为在政府的强制力下进行，这是由城市生态空间和生态环境建设的公共性所决定的。政府主导的治理模式保障了生态文明建设的有序有效进行，政府强制力及“一票否决权”更是对城市生态红线和生态安全强有力的保障。但这种模式也存在一定的问题，如“政府失灵”现象的频繁发生。虽然近年来市场和公众的重要性在城市生态空间治理过程中已逐渐受到重视，但两者的参与力度较弱，政府仍是目前城市生态空间治理实践过程中的主导，这种利益相关者单一的治理方式导致城市生态空间治理在生态建设与经济建设、政治建设、文化建设及社会建设发生错位和冲突时处于被动地位。因此，发挥市场能动性和公众参与作用对于综合多方利益相关者至关重要[18]。

城市生态空间治理的实践过程中，发挥市场能动性可以通过市场化方式，在一定限度内由政府引导，允许私人组织参与生态生产与治理，并在此过程中明晰产权与责任，建立经济主体激励机制和约束机制，以保障城市生态空间和城市生态系统保护与治理市场化的有效运作[19]。国际上关于社会公众参与的有效方式多为非政府组织（non-governmental organizations，简称NGO）参与生态治理。环保NGO 等公民团体参与城市生态空间治理的优势在于社会公众代表了最广泛的利益方，他们更加关注自己工作生活的环境，并由足够的原动力去推进城市生态空间治理工作的进行。公众参与的本质是要对公共决策一贯的自上而下方式进行突破，让社会公众有途径决定自己的生活环境，从而担任其社会生态责任。这一点在新加坡的生态治理实践中得到了充分验证：新加坡在生态环境建设实践中取得的有效成就，很大程度上得益于其从政府单一主体治理到政府、国民、环保NGO 合作治理的转变以及从“环境权威主义”到“环境民主”理念的转变。无论是在指导理念上还是实践上，新加坡都充分动员社会力量参与生态治理过程。一方面，充分的公众参与很大程度上化解了政府主导导致生态环境保护让位于经济发展的被动局面；另一方面，开放合作性的治理方式有助于充分理解生态环境问题的复杂性与多变性，公民对生态环境政策的知情权、决策权和监督权力的提升也增强了全民的环保意识[20]。

“政府主导—市场能动—公民参与”的城市生态空间治理实施者结构首先需要依靠政府在生态政策决策上的前瞻性、广泛性和强制性，将“生态”这一环节作为城市规划的原则而非附庸，并完善生态空间与生态环境保护的法律法规，用政府的强制力保障城市的生态安全底线；其次，需要充分发挥市场的能动性，利用市场经济以产权私有为基础的社会主义市场化模式，克服单一主体管理过程中的政府失灵，同时充分认识到对公民环保意识和社会责任对解决城市生态问题的关键作用，并鼓励个人环保行为[21]；最终形成政府、企业、非政府组织以及个体优势互补、有效协助的开放系统，完成多利益方共同参与的共同治理[22]。

4.3 自然生态-经济-社会子系统复合兼顾的治理过程

以城市生态复合系统的角度进行城市生态空间治理，本质上是以系统学的视角科学关联自然生态子系统（水、土、气、生、矿等自然生态因子）、经济子系统（生产、流通、消费、调控、反馈等物质代谢和信息交流过程）和社会子系统（本文以科学体制、品质空间、文化自信、公平公正、公众参与的社会生态过程目标体系表征城市的社会生态子系统）[23]。城市中生物环境与非生物环境适应的过程以开放式的能量流动和生态承载力为基础，在环境扰动的情况下维持城市中生态系统的应变能力和新的生态多样性是城市生态空间治理的核心，管理决策者需要从自然子系统、经济子系统和社会子系统三者协同发展演变的角度实现全空间、全要素、全过程的治理实践，最终达到城市生态安全、循环经济、和谐品质的目标[24]（表2）。

表2 基于复合生态系统的城市生态空间治理框架表

4.3.1 自然生态子系统

自然生态子系统层面，需要从系统和过程的角度去进行决策。①所有的系统都具有一定的承载能力，因此管理者的决策行为必须以城市生态系统的承载力为限制，并在保护与利用之间寻求平衡统一，以维护城市中自然生态系统的稳定性和持续提供自然生态系统服务的能力。②城市生态空间治理的实践行为需要充分理解复合生态系统运行、发展过程中基因、个体、种群与生态系统间的相互作用和整体性特征，把保护生态系统结构和功能完整性作为城市生态空间治理的优先目标，并维护和提升生态系统服务功能，明确生态系统保护和社会经济发展需要协同进行并以此指导决策。③城市生态空间治理实践行为应综合考虑城市生态系统发展演变的时间与空间尺度，并考虑生态过程的时空变化与结果滞后性特点，进行长期目标设置和决策。这就要求管理决策者遵循生态系统演变的时空规律，规避行政管辖与生态资源客体分布不匹配等问题；并且在代际公平问题和生态系统服务功能可持续问题的解决上，也需要充分考虑生态系统的时空尺度演变特点，加强监管职责力度。④决策者需考虑到自然生态系统变化难以预测的特点，并培育适应变化与干扰的能力，包括自然变化规律和非自然环境对自然生态系统带来的干扰。其适应性管理需要建立起必要的社会经济监测系统和生态监测系统，以提升对风险和不确定性的敏感度；同时，应充分理解系统的开放性结构和系统间的关联性，并考虑到决策对临近生态系统及其他生态系统的即时或潜在影响[17]。

4.3.2 经济子系统

经济子系统层面，需理解城市生态空间治理行为带来的收益，并在经济运行规律下治理城市生态空间和城市生态系统。①生态系统服务价值的实现是经济成本效益背景下对生态系统保护的重要举措，需要实现生态产品价值的转化并将其纳入到市场管理体系中。②建立完善的生态补偿机制，在明确落实政府履行生态补偿责任的同时，积极引入其他NGO、社会公众组织和其他收益主体进行责任分摊，通过主体多元化形式推动单一政府公共财政补偿转向政府补偿、市场补偿和社会补偿的相互耦合。以政府补偿为主导，出台相关规章制度规范补偿体制；以市场补偿为支撑，充分发挥市场经济规律在生态空间、资源保护和生态补偿机制中的作用；以社会补偿为补充，为社会公众组织参与生态补偿提供灵活便捷渠道，形成长期共赢、稳定和谐的生态补偿机制[25]。③推动传统经济方式向循环经济、绿色经济转变。目前，提升我国的循环经济主要遵循3R（Reduce、Reuse、Recycle）原则，从物质流通的全过程减少资源的损耗和污染物的产生以提升生态效率[26]。

4.3.3 社会子系统

社会子系统层面，需要以理解城市生态空间治理的本质是一种社会实践行为为前提，且该层面的实践行为需要广泛的参与。①科学的治理机制需要包容不同社区、不同人群及不同利益代表的价值观，尤其是确保边缘化全体、弱势群体的平等化对待，应基于城市复合生态系统的城市生态空间治理决策，吸收与之相关的任何形式的信息，包括科学知识、在地文化和经验、新兴科技等，在保障治理、决策行为科学的同时，促进社会的公平公正、和谐统一。②城市生态空间相关决策需要所有相关社会部门和科学部门的参与。以可持续发展为目标的城市生态空间治理需要整合不同利益代表，让不同地区乃至不同国家的专业研究者共享资源信息并参与规划和治理；同时，需要制定高效的规制，让相关者参与治理决策更加便捷。

4.4 基于复杂城市系统的反馈调节机制

城市生态系统的复杂性与复合性决定了决策过程中系统内的因子会随着运动规律和干扰不断变化，因此反馈调节机制的构建在城市生态空间治理过程中十分重要。欧洲环境局在综合PSR 和DSR 两种模型的优势后，提出一种能综合考虑环境生态问题和经济社会发展的模型工具DPSIR，由 驱 动 力（Driving Force）、 压 力（Pressure）、状态（State）、影响（Impact）和响应（Response）5 个环节构成。其中：驱动力为城市经济、社会和人口的发展；压力为城市发展过程对资源的消耗、环境的干扰，以及对社会关系产生的影响；状态为特定时空中自然生态、经济和社会因子的表现；影响是城市过程中不均衡、不协调的差异化过程因素，它源于状态的反馈，同时又作用于状态；响应是对状态采取的干预措施，起到预防风险、改善状态、适应改变的作用，表征了正负两个方向的反馈[28]。该模型结合了生态学和系统学方法论的优势，能够揭示城市复杂系统的运行机理和因果关系，合理解释要素、功能和组织之间的内在关联性，为生态空间治理提供支撑和依据。

将DPSIR 模型融入到城市复合生态系统的治理框架，要充分考虑DPSIR 模型3 个层次的5 个环节与城市复合生态系统3 个子系统这间的精准对应（图1）。其中：自然生态子系统对应DPSIR 模型的第一层次——承载力环节，代表城市复合生态系统中的生态承载力和环境承载力，是城市复合生态系统的物质基础与生态环境基础，需要发挥最为重要的还原、维稳功能；社会子系统对应DPSIR 模型的第二层次——支持力和吸引力环节，表征城市复合生态系统利用能源、资源建设基础设施的能力和效率，可体现城市整体的建设能力和运营执行力水平；经济子系统对应DPSIR 模型的第三层次——发展力和延续力环节，表征城市复合生态系统中通过发展经济、人口、技术手段，管理政策层面的延续发展能力，并最终体现在“人”的可持续发展上。

图1 基于DPSIR 模型的城市复合生态系统反馈调节机制

5 结论与思考

综上所述，本文以城市复杂系统理论和复合生态系统理论为支撑，探讨城市复合生态系统的结构构成和价值内涵。通过对城市整体发展和城市生态系统发展趋势的分析，提出自然生态-经济-社会复合性、过程性与系统性、广泛参与性及可持续性4 个层面的12 条治理原则，以及政府主导-市场能动-公众参与的治理主体、自然生态-经济-社会子系统复合兼顾的治理过程和基于复杂城市系统的反馈调节机制。城市生态空间治理的核心内涵是将“人”放到“自然生态”中，以自然生态-经济-社会的复合视角理解城市生态空间发展过程中面临的生态风险，并以此为基础进行决策、管理和监督反馈，实现城市的可持续发展。

基于本文的研究思路，笔者认为，今后关于城市生态空间治理和城市复合生态系统的研究还可以从以下角度进行拓展。

（1）设立跨部门的议事协调机制。基于城市复合生态系统生态空间治理的向下传导涉及到行政权问题，尤其是生态空间治理是一个涉及多部门、多层次的系统性治理行为，仅仅依靠生态环境部门难以实现治理工作的有效推进。在城市空间治理事权不统一的情况下，均衡性、系统性的顶层设计思维和向下传导的可行性值得进一步研究。

（2）公平对待与有效参与。公众参与在近年来受到广泛关注，但当前城市规划建设过程中，公众参与的实际效果并没有得到有效提升，如何将公民的需求真正纳入城市规划管理体系，调动公民参与决策管理的积极性并使之承担一定的社会生态责任，以最大程度地追求城市生态空间与复合生态系统的整体福利，值得深入研究。